农村社区化建设中的利益多元与治理——以齐河县农村合村并居为例①

张秀吉

(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南 250100)

农村社区化建设中的利益多元与治理
——以齐河县农村合村并居为例①

张秀吉

(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南 250100)

实施农村合村并居、开展农村社区化建设是统筹城乡发展和社会主义新农村建设的重要举措。从齐河县的实践看,他们面对群众利益多元化与社区建设的矛盾,积极探索综合治理的方法,尊重群众利益多元的诉求,组织和动员各种积极力量,化解因利益诉求而产生的对抗性因素,确保农村社区化建设和谐发展。他们的经验要点是“三个综合”:力量的综合、手段的综合和工作的综合。这种综合治理的方法,为我国现阶段农村社区化建设提供了探索性经验。

社区化;合村并居;利益多元;综合治理

城乡建设一体化的基本理念是打破城乡分割的体制界限,改变城乡二元结构让各种生产要素在城乡间自由流动,缩小城乡差别,使农村与城市一样共享现代文明,以实现城乡经济、社会、环境的和谐发展。实施农村合村并居、开展农村社区化建设是统筹城乡发展和社会主义新农村建设的重要举措。对此,我们围绕农民利益多元化这一现实情况,赴山东省齐河县进行实地调研,考察当地综合运用经济、行政和教育等手段,化解农村社区化建设中由农民利益多元化形成的阻力,探寻农村社区化建设综合治理的有效途径。

一、齐河县农村社区化建设现状

齐河县位于山东省德州市的最南端,与省会济南隔黄河相望,辖 14个乡镇、一个街道办事处和一个省级开发区,总人口 62万,总面积 1411平方公里。近年来,齐河县在统筹城乡发展和服务三农的实践中取得很大成绩,但是,全县村庄数量多、规模小带来的“三高两难”等问题,一直被视为是制约齐河县农村经济社会发展的瓶颈。“三高”即村级组织运转成本高,基层负担重;空心村比例高,土地浪费严重;基础设施建设成本高,公共服务水平低。“两难”则指的是村级管理水平低,带领群众增收致富难;民主管理难。因此,不改变农村传统的治理结构,就很难打破城乡二元分割,实现城乡统筹发展。

针对农村传统治理结构存在的一系列问题,2009年 3月,齐河县在德州市《关于推进全市村庄合并社区建设的意见》的基础上,积极探索齐河县村庄合并社区建设的方式方法,先后建起以东宋社区、孟孙社区为代表的城中村改造模式,以开泰社区为代表的区中村改造模式,以永锋社区、姚魏社区为代表的村企联建模式,以华中社区、宣章社区为代表的小城镇吸纳模式、以冢子张社区为代表的偏远村整体迁并模式等六种村庄合并社区建设的模式。目前,齐河县在建社区 82个,涉及村庄 536个,其中整体拆迁村庄 145个,建筑面积 300万平方米,受益群众 6万多人。

党的十六届六中全会提出,“积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”①《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,北京:人民出版社 2006年 10月出版。这一要求,为社会主义新农村建设和我国农村经济社会发展指明了前进的方向。首先,农村社区化有利于较快地改善农民居住条件和生活质量。通过合村并居,组成规划科学、布局合理、功能齐全、环境优美、管理完善的新社区,有利于改善农民的居住环境,彻底解决农村脏乱差的问题,提高农民居住环境和公共服务水平,提升农民的生活质量和幸福指数。在我们的调查中,无论是相关领导还是村民百姓,都肯定了合村并居改善生活质量的作用,尤其是晏城镇南北社区建设实现了“八通八有”——通水、通电、通暖、通气、通油路、通宽带、通电话、通有线电视,有幼儿园、小学、敬老院、卫生室、警务室、超市、广场、文化活动室等,村民百姓的生活条件大为改善。

其次,农村社区化有利于推动城镇化进程。合村并居加快了齐河县开发区的建设,开发面积达到 18平方公里,引进项目 320个,经济总量占全县 80%以上,安置就业 2.8万人;城区新增人口 1.6万人,初步形成了主城区、开发区、北展区“三区连体,一城两核”的格局;乡镇驻地新增就业人口 1.5万人,城镇化比率较上年提高了 5个百分点。

再次,农村社区化有利于促进城乡经济发展和经济结构转型。通过社区化建设,晏城镇与华店乡对那些分散且规模较小的村庄进行合并,统一修建公共设施,避免了基础设施建设资金的分散使用,同时人员的聚居促进了农村二三产业的发展,就齐河全县来说,农村社区建设拉动了交通运输、餐饮服务等 20多个相关产业,水泥、钢材销售均比上年增长 40%以上,新增钢材加工项目 200多个,运输专业户 3000多家。不仅于此,农村社区化建设还使得农民对土地的依赖性降低,更多的土地由生产专业户承包经营,大大促进了农业专业化生产和现代农业的普及。

最后,农村社区化有利于集约用地。随着经济的发展,我国土地资源日益紧缺,而农村社区化建设通过土地的集约使用可以有效地缓解这一困局。通过农村社区新型住宅集中连片进行规划建设,可以较好地解决“空心村”问题,提高土地利用率,发挥土地集约效益,同时对腾出来的原村旧址进行复垦整理、综合利用,因此又可增加人均耕地。齐河县仅 2009年通过农村社区化建设,就置换土地 7000余亩,为开发区和城市建设拓展了空间。

二、农村社区化建设与农民利益多元化

农村社区化建设在我国是一项涉及亿万农民切身利益的大工程,也是加快城镇化步伐,改善乡村治理结构的重要举措。但是,农村社区化建设能否成功很大程度上也取决于农村社会自身的内在动力。在调研中我们发现,决定这种动力强弱的主要因素是村级自身经济能力和全体村民的参与程度。但是,就目前齐河县村级经济能力来看,很多乡村的经济发展水平还很低,村级收入有限,很难拿出多余的资金来进行农村社区化建设,经济实力不足,缺乏内在动力;从村民的参与程度来看,村民们对农村社区化建设还缺乏必要的了解,社会共同参与意识还有待提高,村民们对农村社区化建设表现出不同的态度。部分村民和少数村庄对于农村社区化建设的积极性不高,缺乏主动性,社区化建设进展不顺利。有相当数量的群众对合村并居持消极甚至是对立的态度,有人还将农村社区化建设讥讽为新一轮的“大跃进”。

经过调查我们发现,由于经济条件、文化背景和生活习惯的差异,同样是生活在相同地域的农民其利益取向也迥然有异,由此形成的利益群体和多元化的利益诉求是导致部分村民和少数村庄对农村社区化建设“不领情”现象的主要原因。

1.以职业为标准——务农者、务工者、经商者等利益群体。在被调查的齐河县各乡镇当中,经商者的比例大约占 15%,他们一般从事生活、生产用品的交易。这一部分村民普遍对合村并居持支持态度。晏城镇南北社区的孙某从事小卖部生意已经有十多年了,谈起社区建设,他一直赞不绝口。“住楼房当然愿意,交钱不多,我们能负担得起,关键是都住在一块,我们这小商店买卖就好了,赚得钱就多了。再说了,楼房干净,买个东西,看个病也方便,谁不愿意住呢?”孙某的话代表了大多数农村经商者对农村社区化的态度,而他们的理由也很一致,就是居住成本可接受、生活方便、有利于商业收入的提高。

同时,近年来逐渐壮大的务工者群体对合村并居的态度与经商者相似。30岁的秦某,儿子 5岁,这几年一直与妻子在外地打工,对于如火如荼的村庄合并,他说的很中肯:“这几年出去干活,比种地能多赚不少,这搬迁的费用能负担,再说了都住在一块找活的机会也多,孩子让爹妈看着心里也放心,我还是挺愿意的。”

以土地为生的李某已经 70多岁了,听说我们调研合村并居的事儿,就气不打一处来:“你说我们这老骨头不让种地了去住楼,这不折腾人么,不让种地了,靠啥生活?”李某普遍代表了齐河县各乡村务农者对于合村并居的看法,反对的原因也基本相似。首先,搬迁的成本较高,务农者的收入与工、商相比有较大的差距,甚至很多家庭数年的收入都不够支付搬迁费用;其次,并居后的工作以及收入问题,绝大多数务农者在搬入社区后都要面对这样一个困境,即居住地距离农田较远,甚至于要背着农具跋涉十几里劳作,这不仅会给广大农民带来诸多不便而且会影响其收入。此外,一旦搬入社区很多过去靠家庭养殖牲畜增加收入的农民将会失去重要的生活来源。面对这种情况,反对合村并居也就不足为奇了。

2.以收入为标准——富裕户、一般户等利益群体。在我们的调查中,70%的被调查者家庭人均年收入在7000元以下,以此为基准,我们将人均年收入 7000元以上家庭定义为富裕户,其余为一般户。调查中我们发现,大部分富裕户期待着早日搬入新社区,而一般户中只有小部分支持合村并居。这便引申出制约村民对合村并居支持的最大因素——搬迁费用。对于小康家庭来说,也许一年的收入便可以满足本次搬迁的资金需求,但对于绝大多数不太富足的家庭而言,也许拿出数年的积蓄还只是杯水车薪,甚至需要举债才能完成搬迁。在这种情况下,有效减轻合村并居带给村民们的经济压力,就成为提高这一政策群众认可度的关键。

3.以年龄为标准——老人、中年、青少年及儿童等利益群体。72岁的王某身体硬朗,因为孩子外出打工,家里的地都由他一人打理。当我们和他聊起合村并居时,他是一个劲儿地摇头,谈起对这项政策的不满意其理由很充分:一家三代五口人,现在住着内外式的传统院落,生活方便,可是一旦搬入楼房,虽然面积足够居住,但毕竟家人生活的距离近了,老少之间总有那么多的不便,再说老人住平房院落习惯了,猛然搬进楼房心里总觉得怪怪的,连上厕所都不舒服。不过,说起子女的态度,他也只是叹气:“年轻人喜欢干净,都愿意搬进去。”“要是能为我们这些老骨头安排个适合住的地儿就好了。”王某的话反映了老人与年轻人对待合村并居的态度——毕竟祖祖辈辈的生活方式让他们适应了平房院落。社区生活那种相对拥挤的生活方式让他们有些无法适从,这与年轻人较强的适应能力形成了鲜明对比。

4.政治、经济、文化和社会原因造成的利益群体差异。

——政治方面。农村社区化建设必然对现行的农村管理与行政建制产生巨大影响。合村并居可以精简管理机构,缓解财政压力,但也可能因打破农民固有生活边界,给新成立的共同体带来认识和融入的抵触情绪,并由此产生新的利益群体。在齐河县的调查中我们发现,管理水平较高、民主化进程较完善的村落对于合村并居的积极性远低于管理较为混乱的村落。以晏城镇孟孙社区为例,孟孙社区是由孟孙村与王村合并而成的城中村改造型社区。过去由于种种原因,王村在管理上出现不少问题,村民意见较大。因此,在这次合村并居过程中,王村村民普遍希望通过这一举措成立新的领导班子以改变过去的管理顽疾。这与对村领导班子普遍较为满意的孟孙村形成了巨大反差。

——经济方面。经济原因可以说是影响村民们对合村并居态度的最重要因素,前面提到的将农民按照职业、收入的区分便是以经济因素划分利益群体。在调查中,我们将晏城镇、华店乡两个乡镇的各村庄分为两类:一是经济较发达,设施与服务较完善的乡村;一是经济相对落后,基础设施建设滞后的乡村。调查显示,经济较发达村庄的村民普遍欢迎农村社区化建设,认为这一措施将大大方便生活;欠发达村庄的村民则态度矛盾,群众既渴望通过新的社区建设改善目前落后的生活条件,却又因难以负担高额的搬迁及以后的生活费用而反对统一规划。由此也再次证明了制约群众合村并居积极性的最重要因素还是经济基础。

——文化和社会方面。长期以来我国农村经历了由村落到社队,再到村组的体制演变过程。传统农村社区与传统村落制度密切相关,这种农村社区是长期历史自然形成的,其基础是自然村落。传统村落社区主要依靠长期历史自然形成的内部传统进行自我整合,如家法族规、乡土礼俗等。所以,费孝通先生将乡土中国称之为“礼俗社会”。①费孝通:《乡土中国》,三联书店 1985年版。许多地方的农民终生活动的空间范围不超过 10里地。“方圆十里”、“十里不同音”因此成为人们表征生活圈的俗语。但是,随着社会的发展,特别是市场、交通、信息因素的介入,传统农村社区的封闭性被打破。尽管农村的基本生产和生活单位仍然是农户,但是他们的生产、生活和交往愈益社会化。②徐勇:《“再识农户”与社会化小农的建构》,《华中师范大学学报》2006年第 3期。对于传统农民而言,村庄就是整个世界,而对于当下的农民来讲,农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限,农村社区具有日益开放的特性。

农村社区化建设不仅是推行新的生活方式,而且要推行新的道德文化标准。但是,每个农村社区的道德准则都不以人的意志为转移,都是他们生活条件的产物。也就是说,农村社区文化建设靠简单地输入先进文化是行不通的,甚至是事与愿违。农村社区文化是一套处境化的生产和生活经验体系,它由该社区的生产和生活条件所决定,无论如何“先进的”文化从外面输入到这样的社区都可能脱离实际。农村社区文化建设必须跟农民的日常生产生活相联结、相融合,这样一种文化建设方式才能称之为生活化的文化建设。例如,在我们调查的晏城镇南北社区,居民们普遍对社区建设感到满意,对合村并居政策也非常支持。该社区建设的一个突出特点就是居民小区配套设施完善,与居民生活息息相关的配套设施,如农机大院、养殖大院、农贸市场、学校以及其他文化设施,为小区居民的生活提供了便利,消除了村民进社区的顾虑,用村民的话就是“咱老百姓住进去方便”。这种由生活便利带来的集中生活的文化认同,不仅缩短了村民与居民的生活距离,而且形成了大家可以共同接受的道德准则。这或许也是晏城镇南北社区群众对合村并居广泛参与和支持的重要原因。反观一些被居民所诟病的社区建设,居民生活必须的设施不完备,居民生活还不如乡村生活方便,不仅生活成本高,文化沟通也缺乏渠道,群众对合村并居的怨言也就可以理解了。由此可见,农村社区配套设施不完善,是会严重影响人们对农村社区化建设评价的。

三、农村社区化建设综合治理的指导思想

齐河县农村社区化建设中出现的困难是当前各地农村社区化建设与合村并居过程的缩影。从齐河县农村社区化建设实践看,群众利益多元化是造成群众对于社区建设态度不一,甚至出现激烈对立的根本原因。对此,在推进农村社区化建设的过程中,地方政府要“好事办好”,就不能一味的以行政命令推动。对待群众利益要慎之又慎,要讲究方法,不能急于求成,更不能简单粗暴用搞运动的方式急速推进。

齐河县根据合村并居过程中出现的问题,在调查研究的基础上,确定农村社区化建设的指导思想,强调因地制宜、循序渐进、滚动建设,不急躁冒进,提倡采取不同的工作方法,有针对性的开展工作。

(一)针对具体情况,采取不同对策,打造不同的合村并居模式

齐河县根据各乡镇村庄不同的政治、经济、文化特点,有针对性地制定不同的发展战略,先后探索出城中村改造型、区中村改造型、村企联建型、小城镇吸纳型和偏远村整体迁并型等六种合村并居模式。这些模式尊重发展实际,尊重群众意愿,保证了合村并居工作平稳有序的推进。

针对不少地区农民经济困难,难以支付迁居费用,齐河县政府尽量减少群众的投入。在土地价格较高的城乡结合部招商引资,以村企共建的方式建设社区,这一策略大大减轻了农民的负担,比如孟孙社区与开泰社区的居民不需要交纳一分钱便可以搬入新居。而在远郊村庄,政府则根据土地增减挂钩政策,以“以奖代补”的方式对社区建设后新增土地以每亩 2.5万元予以奖励,并将这部分土地所得用于社区建设。正是这种有针对性的政策措施,才出现了居民只需交纳 5.8万元便可搬入 220平方米花园式别墅这样的福利待遇。在这种实事求是、具体问题具体分析的思想指导下,齐河县近年来建造了一批“规模大、标准高、功能全”的新型农村社区,成为德州市乃至整个山东省的典范。

(二)坚持领导推动,整合资源,形成多部门齐抓共管的局面

一是建立领导机制,成立了由县主要领导组成的领导小组。二是建立责任机制。实行县四套班子包乡镇,乡镇干部包村责任制。针对不同的群众利益诉求,县委县政府各部门共同协作,围绕村民的具体需求开展卓有成效的工作。如,明确规定县委组织部、宣传部、国土局、民政局、财政局等职能部门和妇联、共青团、工会、老龄委等单位的具体职责和硬性任务;国土部门按照城乡建设整体规划要求,结合土地修编,科学预留社区建设用地,确保社区建设用地合法性;规划局充分发挥职能优势,大胆创新规划思路,规划具有齐河特色的新型农村社区,推动合村建区工作加速开展;税务单位根据当地政府要求对与农村社区建设有关的经济活动予以税收政策的支持;各金融机构开办农村居民住宅楼按揭贷款,对符合条件、土地证和房产证齐全、申请按揭贷款的,适当给予一定的利率优惠。基础设施建设上,供电方面新建农村社区电网铺设,户表及以上配电设施由县电业公司利用低压维护改造费等政策给予帮扶支持,免收施工费;交通方面新建农村社区道路,由县交通运输部门编制村庄道路规划,利用“村村通”等工程,积极争取上级公路、桥梁等配套资金予以帮扶支持,对新建农村道路继续享受“村村通”工程的优惠政策;水务方面,新建农村社区安全饮水,由县水务部门积极争取农村饮水安全等政策资金,予以帮扶支持,并将管道铺设至新社区;教育方面新建农村社区中小学,由县教育部门会同住建、规划等部门抓好规划布点;卫生方面,新建农村社区医疗卫生设施,由县卫生部门积极争取政策资金,予以帮扶支持。而为广大老年人所关注的新建农村社区鳏寡孤独老人生活问题,由县民政部门利用上级政策予以帮扶支持,或在农村社区建设敬老院或建造老年专用房,供老人免费居住。

正是这种“整合资源,合力共建”的精神,大力推进了农村各类资源要素的优化整合与集约利用,各类涉农项目、资金集中投放在社区,各项服务延伸到社区,充分调动社会各方力量参与合村并居的积极性,形成互惠互利、共建社区的良好局面。

(三)坚持多种方法并进,多渠道投入,共同解决群众负担

在资金投入上,本着政府负责基础设施建设、市场办法解决公用设施建设、农民自筹资金进行楼房建设的原则,合力推进社区建设。在推进措施上,齐河县以满足各利益群体的诉求为目的,本着“为民、利民、便民”的服务态度,在合村并居过程中将眼光放宽,坚持多种方法并进,真正做到情为民所系,利为民所谋。

晏城镇南北社区在社区建设的同时,根据群众对于养殖牲畜增加收入的要求,在社区周围建设了养殖场。老百姓可以将自己的牲畜圈在里面统一饲养,没有工作的居民还可以在养殖场工作。这种既增加群众收入又满足就业需求的做法深得百姓称赞,使得农民对合村并居的支持度大大提高。华店乡华中社区同样注重满足群众的多方面需求。在第一期工程完成之后,将建设工业园区并引进一批轻污染、高效益、高就业需求的企业,既能提高当地经济水平,更重要的是为村民提供就业机会,使老百姓足不出乡便可以获得和城里一样的工作机会。

多方动员创新资金筹集渠道。政府的投资是有限的,要改变政府“独挑重担”的格局。协调农村社区化建设投入和国民经济增长相适应,逐步形成财政支农资金稳步增长的机制。立足于结构调整和方式转变,增强资源整合力度,创造积极投资谋发展的环境,多渠道增加资金的投入力度,缓解建设资金总量不足、供需矛盾的突出问题。

(四)坚持多渠道宣传,做好思想教育工作,解除群众后顾之忧

农民对合村并居持观望态度,很大程度上是因为对这一政策了解不充分。齐河县通过各种渠道加强宣传,提高了村民的认识。首先,培训骨干力量。采取集中办班、巡回宣讲、远程教育等方式,对农村党员干部进行集中培训,使他们做到“四个领会”、“三个讲明”:领会农村社区化建设的重大意义,领会上级的有关政策规定,领会推行中应注意的实际问题,领会具体的操作步骤和程序;把农村社区化建设的重大意义给群众讲明,把上级的政策给群众讲明,把合村并居带来的实惠给群众讲明,形成上下一心推进农村社区化建设的共识。其次,举办农村社区建设规划展览。采取集中展览与流动展览相结合的方式,举办农村社区规划建设图片展,集中展出全县每个农村社区的用地规划、社区建设规划以及优秀建设户型。同时,到农村重点村镇、集贸市场等进行流动展览,通过算账对比、发放明白纸等形式深入细致做群众思想工作。再次,开展“农村社区新型宜居户型”调查活动。突出齐河地方传统特色,尊重群众居住习惯习俗,精选多种不同类型和模式的楼房居住户型,利用各种媒体以不同形式展出,动员县、乡、村广大干部群众参加“您最满意的宜居户型”调查活动,让社区干部群众自主选择称心如意的居住户型。同时,宣传推广一批合村并居工作先进典型。在全县选择 1-2个先进社区典型,充分利用报纸、电视、电台、网站等多种媒体,集中进行宣传报道,做到合村并居活动“电视上有影,广播上有声,网站上有图片,报刊上有报道”。合村前,围绕破除乡镇干部怕出乱子、村干部怕丢位子、富村怕丢“票子”,穷村怕丢村子的“四怕”思想,多次组织干部进行大规模的观摩学习活动,安排干部 300多人次和群众代表 5000多人次到江苏丹阳、句容和山东兖州、滕州等地参观学习,进一步提高了认识。最后,组织相关职能部门负责人,集中开展支持服务合村并居承诺采访活动。相关部门结合本职制定出台关于楼房设计、质量监理、用地指标立项、房产证办理、通水通电等工作的具体流程,并坚持审批流程最简化,以便基层操作。承诺内容通过电视直播,报刊转载和发放明白纸等方式全部进行公开。通过多渠道的宣传说明,使村民认识到合村并居的好处和带来的实惠,坚定了村民合村并居的信心,对农村社区化建设充满期待。

四、结语

大力推进农村社区化建设是落实科学发展观、全面建设社会主义新农村的战略举措。但是,农村社区化建设也存在许多实际问题。齐河县农村社区化建设过程中出现的情况在全国具有普遍性。从齐河县的实践看,他们面对群众利益多元化与社区建设的矛盾,积极探索综合治理的方法,尊重群众利益多元的诉求,组织和动员各种积极力量,化解因利益诉求而产生的对抗性因素,确保农村社区化建设和谐发展。

他们的经验是综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段,围绕农村社区化建设从根本上动员和组织群众,化解对抗性因素。要点是“三个综合”:力量的综合、手段的综合和工作的综合。由于他们针对具体情况,采取不同措施,解决群众负担,消除群众后顾之忧,从而在整体上形成综合治理、多管齐下、分层实施的工作局面。这种综合治理的方法,为我国现阶段农村社区化建设提供了探索性经验。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2011]02—0086—05

2010-11-10

张秀吉,男,山东大学政治学与公共管理学院。