美国同海湾地区发展中民族和国家关系的演进(下)

岳晓勇

(北京大学 国际关系学院，北京 100871)

美国与海湾地区发展中民族和国家的关系在两伊战争之后面临新的局面，最重要的是如何处理与伊拉克关系，以及有效影响并压制伊朗，同时在海湾其他国家发展新的关系支点，扩大关系基础。这一时期美国内部既有继续支持伊拉克的惯性，又看到形势变化而出现要调整政策的驱动，最终在伊拉克入侵科威特后启动大幅调整，军事介入海湾进入新的阶段，但最终仍不得不回调到强化政治对话上来。这一时期美为加强其地区主导地位，政策经历了转入接触、双重遏制、单边主义和加强对话四个时期。

一、 转入接触并更加注重诸酋长国地位

两伊战争之后，世界局势出现新的变化。美国经过8年里根时期的经济发展，实力有所恢复，在与苏联的对抗中逐渐争回主动。而苏联在入侵阿富汗等受挫之后，弱点更多显露。另一方面，越南战争的阴影仍然影响着美国的决策，对重大的海外军事行动比较谨慎。

在海湾，伊朗政治上继续受到西方压力。在美国看来，伊朗涉嫌发展核武器，支持伊斯兰激进势力，牵制海湾石油通道以及对以色列保持强硬等，都对美利益构成威胁。但受两伊战争打击，伊朗实力削弱，到1994年不得不重新安排90亿美元债务，次年又举债200亿美元。伊朗自己公布的战争损失达其战前20年石油收入的总和*见布什总统上台后进行了国家安全战略重审并于1989年10月26日签署“National Security Directive”，正式确定这一战略。见James A Baker, Politics of Diplomacy:Revolution, War and Peace 1989-199. New York: G. P. Putman′s Sons,1995年版第263页。。伊朗对外政策继续受到周边海湾阿拉伯国家的警惕，加之受到美国的制裁，要突破外部孤立并不容易。美国面对一个在两伊战争中实力相对强大起来的伊拉克，另一个受到削弱但政权依然稳固并敌视美国的伊朗，安全上更加依靠美国但不安定感增加的海湾酋长国家群体。对此，新上台的布什政府从美把重点放到对付在两伊战争中影响增大的伊拉克上。其政策的启动则以“礼”开始，采取所谓“建设性接触”(Constructive Engagement)策略，而不是如同前政府对付伊朗那样以施压为主。*William Evans(2008),Chapter one,P44-46。

布什政府的接触政策基本上是失败的。伊拉克对外日益表现出进攻性，开始对邻国形成威胁，沙特和科威特都表现出更多的担心。两伊战争期间美国一直对伊拉克是支持的，欧洲、苏联和海湾阿拉伯国家为牵制伊朗，防止其伊斯兰革命外溢，对伊拉克也给予不同程度援助。现伊拉克统治者萨达姆的地位加强，美和西方一时也没有更好的机会来加强对其牵制，只有寄望以接触来施加影响。萨达姆在对外政策上也并不掩饰其反美和反以色列的意向，引起美国的警觉和不满。于是在这个时期，既看得到美在两伊战争期间的某些延续，特别是对伊拉克的接触，同时也出现一些扼制性行动。1989年2月，布什政府发出警告，提出伊拉克正在谋求发展核武器*Kenneth Katzman,“The Persian Gulf States: Issues for U.S. Policy, 2006”。。但美没有根本改变保持接触的政策。到1989年美国家安全委员会仍认为应该对其采取接触和改造的政策，利用其国内经济重建的机会促进美国的商业利益。当年美国进出口银行对其提供2亿美元的信贷，支持伊拉克进口美国的农产品。虽然萨达姆仍然不断发表反美言论，到1990年2月，美国仍派其近东及南亚事务助理国务卿约翰.凯利访问伊拉克并会见萨达姆，谋求两国发展关系*William Evans(2008),chapter one,p6-15。。1990年3月，萨达姆以收集情报为由将伊朗裔英国《观察家报》记者巴佐夫特(Farzad Bazoft)处以绞刑。4月，他又宣称伊拉克可以制造能打击以色列的化学武器。当年年中，他开始对科威特施加压力，举行军事演习。

美国为何会一直到伊拉克入侵科威特前不久，其官方仍然继续这种接触政策，对此有各种解释。比较合理的是这一时期国际上发生一系列重大变化，特别是东欧巨变和苏联解体，对国际关系产生结构性深刻冲击，美国将大量精力用于应付这些历史事变，对海湾主要是寻求稳住局面。同时，美刚从应对两伊战争的布局中解脱，国内思路存在继续对伊拉克支持和接触的政策惯性，在行政当局发现伊拉克反美倾向而要施加更多压力的时候，常会遭到国会内主张发展与伊拉克经济交往与合作力量的阻扰*George Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed,New York: Random House,1998。。这种惯性一直延续到小布什政府时期，当美国要发起第二次对伊拉克进攻时，老布什时期的国家安全事务助理斯考克罗夫特等或在报上发表文章或发表言论，批评政府这一作法。*小布什发起对伊拉克的军事打击是美对外政策中近些年最为争议的行动之一，但从美对海湾一贯的战略目标来看，打击任何反美势力，维护美的地区核心利益，是美一贯的目标和方针，策略上，美内部对如何应对萨达姆问题，则一直存在分歧。See Andrew Rice,“Brent Scowcroft calls Iraq war ‘over reaction’”, The New York Observer, 5 September,2004, http://www.observer.com/node/49692。And also see Todd S. Purdum,“Top Republicans Break with Bush on Iraq Strategy”,New York Times,August 16,2002,http://www.nytimes.com/2002/08/16/international/middleeast/16IRAQ.html。

伊拉克发起对科威特的侵占彻底终结了美国的接触政策。1990年7月15日，伊拉克向阿盟秘书长送去备忘录，指责科威特在两伊战争中对伊拉克趁火打劫，要求科取消对伊债务，给予援助，赔偿伊损失。两国7月底的谈判破裂。8月2日，伊拉克大举进攻科，迅速占领科全境。伊的行动遭到世界舆论普遍谴责，海湾各国纷纷支持对伊加强制裁和打击。美在地区的政治处境大大改善，放手对伊拉克转向坚决遏制，最终发起武力打击。1991年1月7日，美以“多国部队”名义发动“沙漠风暴”行动，海湾战争爆发。27日，美军进抵巴士拉城下，布什总统宣布“中止进攻性作战行动”。4月5日，美在伊北部设立“安全区”，7月在伊北纬36度以北划为禁飞区。*George Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed, New York: Random House,1998.。

以“沙漠风暴”行动为契机，美国空前加强了在海湾的存在。1991年，美国防部长切尼访问海湾六国，带去布什总统给各国领导人的信，推销美国的“海湾战后安全合作计划”。随后，美国同其中五国，即科威特，巴林，卡塔尔，阿联酋和阿曼签订军事合作和防务条约，为美国军队提供驻军和基地等便利。6月，美与沙特重新签订“美国军事训练团协议”，扩大美空军飞行范围，允许美使用朱拜勒等军港[1]302。至此，美自20世纪70年代接替英国进入海湾以来，独家取得在该地区最广泛的军事存在。沙特特别是海湾诸酋长国在美中东战略棋盘中的地位得到明显提高。这对以后美国在海湾的地位和与海合会六国关系发展产生长远的影响。

二、 一超独霸强化双重遏制

美国对伊拉克的军事打击使美的世界“唯一超级大国”地位凸显，对世界格局产生重大冲击，也强化了美在海湾的主导态势。这种超强地位产生的美对地区阿拉伯民族和各国关切的漠视，特别是在阿以冲突上对以色列的偏袒，对美在中东和整个伊斯兰世界的形象和地位都产生消极影响。

这一时期美对海湾在战略上的基本思路从冷战时要较多兼顾与前苏联的全球竞争，转入更多集中于地区问题上来，海湾各国明显感到这种压力。在世界范畴，美全球安全和军事战略逐步转向对前苏联地区的政治改造上，紧迫和压倒性的全球威胁减弱以致消失，美的全球安全战略转向在中东和东亚同时打赢两场地区性战争上，自感有余力对付地区安全问题。在中东，美开始在阿以冲突一线促进阿拉伯与以色列的和谈，在海湾同时遏制伊拉克和伊朗的所谓“西促和谈，东遏两伊”的新战略，即“双重遏制”。[2]

美“双重遏制”政策显示出一种前所未有的强势，把对其他海湾诸国的政策置于这一总的战略框架中。但在实际动作上，美也并没有急于再行大规模用兵。克林顿总统第一任期把主要精力放在国内经济振兴上，在海湾力图通过遏制促进两国内部变化，防止其影响外溢。对海湾其他酋长国家，克林顿政府重点加强对经济和能源投入，积极促进能源开发，要求这些国家保持对美国遏制两伊政策的支持。美对海湾能源控制扩大，对卡塔尔新的大规模天然气开发与液化天然气的建设介入很快，与科威特也开展更多的合作，同沙特关系稳固。美还在这个地区多个国家扩大教育与文化关系。在第一批卡塔尔液化天然气开发项目中，美国以大规模投入占据了绝大多数生产线的建设，这为发展同卡的政治与安全关系打下基础。美在科威特促进其民主改造，建立起君主立宪议会制度的框架。在卡塔尔、阿联酋和巴林等积极帮助建立教育机构，普遍开始兴办美国大学的分校。美的海湾战略多层次推进的态势更全面展开。

美国安全政策的方向是，虽然两伊在相互战争和美对伊拉克军事打击中都受到削弱，但仍对地区造成“威胁”，美要保持遏制，最终促其政权倒台。就伊拉克来说，在对伊战争后，美通过联合国的制裁和自身的单边行动，对其保持高压。联合国安理会第687和707号决议对伊拉克企图恢复军事力量施加很多限制，确定了伊科边界，要求伊公开其发展核生化武器以及导弹的计划及设施，销毁这些武器。第688号决议确立了禁飞区。在北部也进驻盟军部队，以保护库尔德人为名，对伊行动作进一步限制。1995年重新开通伊北部基尔库克油田到地中海港口杰伊汉的输油管道，但通过联合国石油换食品规定，其6个月内出售的20亿美元石油有11亿用于购买食品和药品，对伊石油资金实施严格控制[1]305。伊经济受到重创，萨达姆政治上在中东日益孤立，千方百计摆脱制裁。1993年不断有伊拉克破坏伊科边境的行动，并在与沙特边境发生枪战[3]。海湾各王权国家仍然担心伊的威胁。

在伊朗一线，两伊战争以及美对伊拉克动武之后，伊拉克进一步削弱，伊朗得到喘息，经济形势改善。这一发展引起美及海湾其他阿国的担心。1989年7月，拉夫桑贾尼当选总统，伊朗对外政策较前更加务实，缓和成为主调，指导方针从“不要东方，不要西方，只要伊斯兰”转为“不倾向东方，也不倾向西方”，更加灵活，注意发展经济合作[4]30-35。对西方采取了一些缓和措施，力图改善关系。1997到2003年哈塔米总统执政，外交进一步调整，希望伊与美及西方消除敌对[4]50，但没有取得明显进展。克林顿总统仍然认定伊朗是美国面临的“最大潜在威胁”[5]。伊朗与沙特在争夺地区影响上继续明争暗斗；1971年11月对阿联酋的阿布穆萨岛、大通布岛及小通布岛进行了占领，加剧了海湾诸国的担心。[6]

1995年美开始对伊朗实施经济制裁，禁止美国公司与伊朗发生贸易关系，停止进口伊朗原油。5月，克林顿签署行政命令，对伊朗实施“新的、重大的经洗涤剂制裁；禁止进行贸易资助和提供贷款及相关金融服务；禁止所有与伊朗有业务往来的外国公司与美进行贸易。”[6]1996年8月5日，克林顿签署《伊朗和利比亚制裁法》(又称“达马托法”)，对在伊朗和利比亚进行巨额投资(额度在4000万美元以上，1997年降为2000万美元)的外国公司实行制裁[7]。1998年，克林顿总统签署《伊拉克解放法》，加大压力。[8]

双重遏制下，美对地区渗透更深，对海湾诸国的双边政治与安全关系互动更加广泛与细化，从全球、地区和双边三个层次都出现更进一步的卷入。科威特、巴林与阿联酋与美的关系得到新的发展。科在安全上完全倒向美国，建立更密切的军事合作关系，从美购进大量武器。美国不断要求海湾国家同意美在其领土上驻扎更多美军，建立更多军事基地，储存更多弹药和军事装备。例如1998年7月，美国在海湾和印度洋建立总部设在巴林的第五舰队，美还将其原在佛罗里达的中央司令部前指移驻卡塔尔，在其领土上驻军达4000人以上，并建造了在海湾最大的空军基地。

可以说，布什政府对伊拉克“建设性接触”政策的失败，以及里根政府对伊朗秘密做武器交易并未改变伊朗政权对美的敌视，加之美国在冷战后的一超地位以及美国内公众对恐怖主义的担心，这都对美在海湾更强势的政策调整发生了作用。“双重遏制”政策也显示出美在冷战后对地区国家以部落和教派族群为基础的国内政治与社会传统的认识，即对两伊的大规模遏制，并不担心这两个国家会相互靠拢，也对能够将这一遏制控制在海湾这个局部有相当信心，没有去担心这样做是否会影响美在中东内外地区的力量平衡，美认为自己已可以在全球相对集中而不受干扰地处理其地区对手，在海湾地区比较放手地对敌对势力进行压制。这一战略在小布什政府时期出现进一步发展，形成遭到广泛反对的单边主义。海湾不仅成了美国军事武器的试验场，成了美不同安全战略和外交思想的试验场，也成了观察作为海湾地区各国政治传统与观念在全球化下与外部世界互动有何特点的试验场。

三、 推行改变政权和单边主义

美国小布什政府的海湾政策进一步走向强硬。特别是“911”事件之后，受到其对整个中东政策调整和新保守主义势力的影响[9]，美在海湾出现强烈的单边主义倾向，最突出的是所谓“改变政权”方针。2003年3月，布什政府发起对伊拉克的第二次军事打击，冷战后第二次海湾战争爆发。通过这一战争，美国彻底摧毁萨达姆政权并最终消灭萨达姆本人*Andrew Rice,“Brent Scowcroft calls Iraq war ‘over reaction’”,The New York Observer,5 September,2004; also see Todd S. Purdum,“Top Republicans Break with Bush on Iraq Strategy”,New York Times,August 16,2002。。小布什政府同时提出对伊进行所谓民主改造，推出大中东计划，进一步加强对地区的控制。由于美的政策强硬和忽视当地国家及公众的情绪与要求，也引起广泛争议，对美国在整个阿拉伯和伊斯兰世界的形象和影响都造成严重损害。

广义上，第二次世界大战中盟军摧毁德国纳粹和日本军国主义也是改变政权，但作为一项和平时期的政策，在缺乏国际法和以联合国为代表的国际社会广泛支持情况下突出以武力摧毁一个美单方认为敌视美的外国政权，是从小布什时期开始的。它同时还伴有一项所谓军事上的“先发制人”。有极强干预内政特色的“改变政权”与有强烈进攻性的“先发制人”，加上理念上的单边主义，使美对外政策出现前所未有的进攻性，漠视国际法基本准则，引起世界舆论广泛担忧。而这种政策的出台，有美国内国外形势政策背景，从海湾这个局部并同时也是美战略上关注的重点地区看，是在利用时机推进美在该地区的战略存在，强化对地区安全与政治情势的支配与控制。

看源头，“改变政权”的思想有一个发展过程，它在克林顿政府时期就产生了，是美与伊拉克之间一系列较量的结果，也是双方实力悬殊巨大的产物。但在克林顿政府时期以及小布什政府上台初期，美改变政权政策主要仍是政治的，比如制裁和孤立等。小布什则更多考虑武力方式。2001年9月12日，小布什在联合国的讲话中，将伊拉克与伊朗和朝鲜一起称为“邪恶轴心”*见中国日报网站，2002年3月29日，“我说是邪恶轴心，我就是这个意思”， http://news.sina.com.cn/w/2002-03-29/0733526872.html。；要求伊拉克立即执行联合国16项有关决议；伊在继续谋求化学武器和运载工具，对美和全球安全造成“严重与日益增长的威胁”[10]。为维护美安全利益，美将不惜单方行动。2002年11月8日，推动安理会全票通过1441号决议，要求伊立即接受国际核查并交出有关材料，并进而着手推动动武决议。在遭到国际上的反对之后，转而声称1441号等共17个决议已表明有联合国安理会授权动武内容，要求萨达姆等伊拉克统治集团主要人物48小时内离开伊，否则面临武力解决。[10]

2003年美国东部时间3月19日(巴格达时间20日凌晨5时30分)，美发起“伊拉克自由行动”的军事打击，25万部队侵入伊领土，其中90%为美国部队[11]。这次行动在发起之时在美国内表现出较广泛的支持。国会通过有关支持决议时没有大的阻力，但国际舆论出现广泛争议。美先后为这次打击给出不少理由，比如摧毁伊化学武器、伊是国际恐怖主义支持者、萨达姆政权是专制等，强调美国要在伊拉克推进民主等，但此战的正当或合法性问题仍始终受到质疑，入侵后在伊拉克没有发现使国际舆论表示信服的化学武器或支持恐怖主义证据，在美国内引起反思*对此国际和美国内都出现不少分析，比如Nye, Joseph S. Jr., The Paradox of American Power, Why the world′s only superpower can′t go it alone. Oxford: Oxford University Press , 2002. 又如2010年发表的Lavina Rajendram Lee, US Hegemony and International Legitimacy, Norms, power and followship in the wars on Iraq, New York, NY, 2010。此著作通过国际政治技术层次的分析，统计大量国际社会表态和联合国安理会对有关决议投票以及各国对美发起对伊拉克的行动在军事或资金上的实际支持，表明美在应对伊拉克问题上，对使用“合法性”这一“国际政治权力工具”上重视的不够。。一些国际舆论进而更相信小布什这样做，是自以为冷战后成为唯一超级大国，可以不顾国际关系基本准则和国际法原则，推行世界独霸政策。还有人批评美国政府受国内石油和军工集团利益影响，借反恐为少数国内集团服务，压制伊斯兰世界等。在国内，著名《纽约时报》评论员托马斯·弗里德曼的评论有相当代表性。他指出，这是以宗教“信仰为基础”当政的美国总统，依据以这种“信则有不信则无”为基础的情报，发动的对伊拉克“信仰”战争，制定的是以“信仰为基础的”伊拉克重建计划[12]。对这次战争给予尖刻的批评。

海湾国家虽然对伊拉克萨达姆政权有明显担忧，但同时也要考虑阿拉伯公众对外来武力的反弹。这一次行动中，除科威特和沙特允许美国等使用其领土实施其行动外，其他海湾国家没有出兵。他们继续支持打击国际恐怖主义和防止大规模杀伤性和化学武器扩散，希望国际社会共同维护海湾地区政治和国际关系稳定，对任何地区大国推行强权政策表示担忧，但对外部的霸权和单边主义，特别是使用武力也明确反对。这次倒萨战争暴露并扩大了美与海湾国家之间的分歧，对相互关系造成明显消极影响。阿拉伯世界对美批评增多，海湾各国对发展同美合作有更多保留。这一状态贯穿整个小布什政府时期，直到奥巴马上台后才有所缓和。

这一时期美对伊朗的压力没有放松。伊朗在“911”事件后很快表示支持美国的反恐行动，但美仍把伊朗同伊拉克和朝鲜一起列为“邪恶轴心”国，在美当年发表的国务院年度世界恐怖主义报告中，把伊朗列为支持恐怖主义最积极国家之一[13]。美对伊朗基本立场和政策都不仅没有变化，反而有加强。双方在核问题上保持尖锐对峙。美国还对欧洲等其他盟国加大压力，促其他国家在安理会支持其制裁行动。以2009年法国将其在伊朗坚持业务的道达尔公司撤出为标志，欧洲主要国家的企业进一步从伊朗撤出*这时期的一些西方公司对是否从伊朗撤出也保持模糊，例如在2009年中传出法国道达尔从伊朗撤出后，其总部又发表言论表示他们仍在伊朗的一些项目中保持存在。See Reuter news, “Total says it has not left Iran gas deal” on 4 June, 2009, http://www.reuters.com/article/idUSTRE55356W20090604。这种情形到2010年中才有所改变，主要西方国家的公司都宣称已撤出伊朗。。经济上，伊朗与外界的联系更加困难。然而伊拉克形势一直不稳，美不得不在其境内大量驻军，牵制了不少兵力，加之在小布什政府末期的2008年，美出现严重的金融和经济危机，对外加大用强力不从心。这种情况下，海湾其他国家对美对伊朗的高压政策分歧也增加，巴林、卡塔尔等保持甚至加强了与伊朗的高层来往，对武力打击伊朗有更多的保留。美在海湾虽然保持着主导地位，但要迅速解决面临的问题已不可能，出现更多反思，为新上任的奥巴马调整策略做了准备。

四、加强对话和软硬两手

奥巴马在2007年争取民主党大选提名时，在美国《外交》期刊上发表“振兴美国领导”的文章，明确提出他的外交主张并重点谈及对美在中东和海湾地区的政策方向。奥巴马强调，美要“负责任地结束”在伊拉克的战争，加强与其他力量的合作，抵御新的威胁，抓住新的机会，重振美“军事、外交和道义领导作用”[14]。奥力图向国内外展示他与前任在对外政策上的不同，抛弃单边主义，显示尊重和倾听，加强接触与对话，相对缓和军事和强硬手段，重视伙伴关系与合作。

对此，奥巴马把扭转美国在中东的地位与形象作为其优先任务之一。他上台后立即做出一系列姿态，缓和与阿拉伯和伊斯兰世界的关系：迅速确定美前众院议长乔治.米歇尔为中东事务特使，加派美国前联合国代表霍尔布鲁克为阿富汗和巴基斯坦特别代表*Hillary R. Clinton,“Secretary Clinton With Vice President Joe Biden Announce Appointment of Special Envoy for Middle East Peace George Mitchell and Special Representative for Afghanistan and Pakistan Richard Holbrooke”，22 January, 2009, State Department Website, The United States.http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/01/115297.htm。，副总统拜登和国务卿克林顿很快访问中东。奥本人于2009年6月9日赴埃及在开罗大学发表“新开端”的讲话，发出要改善与阿国与整个伊斯兰世界关系，启动中东和谈的强烈信号，表示要开启美与阿拉伯特别是伊斯兰世界关系的新局面[15]，此后奥本人又通过打电话、邀请访问和写信等各种方式对以色列方面施加压力，要求以停建新的居民点。一时在中东和海湾，不少阿国公众和政府均对奥氏外交寄予期待。在当年8月，促阿拉伯国家同意让巴勒斯坦与以开始直接谈判。

在这一过程中，奥巴马政府对美国在海湾与中东地区的利益与总体目标认定并没有变化。但美国内经济不振，到2010年8月，国内失业率仍高达9.5%。面临内政外交多重挑战，奥对外最紧迫的任务之一是安抚阿拉伯世界各国对美的不满。这时美就其自身利益来说，仍把在中东关注的重点放在海湾，优先确保能源稳定和在地区安全体系中的主导作用。操作上需要稳住伊拉克，顺利撤军，同时有效遏制伊朗，争取阿拉伯世界对其反恐和整体中东政策的支持，政治上对阿以冲突给予更多关注。

虽然中东阿拉伯国多数不赞成伊朗发展核武，但普遍反对美再在中东使用武力。美在阿拉伯世界的形象因其长期霸权主义的单边行动以及漠视中东阿以冲突问题而严重恶化。以色列内塔尼亚胡内阁在中东和谈问题上坚持强硬路线，坚持修建定居点，同时要求美优先压制和打击伊朗，强调中东和平与稳定最大威胁是伊朗支持激进势力和发展核武器。美在中东问题上仍没有根本改变袒以基本立场，阿拉伯世界对美国小布什政府偏袒以色列，冷落阿拉伯国家，导致中东和谈长期停滞仍有深刻的抱怨，公众反美情绪明显。美在中东整体上的困难局面并没有迅速改观，各国都在等待美拿出更多行动，到2010年下半年，美在中东政治环境有所改善，战略上总体仍是个僵局。

对此，美国一方面继续拉海湾国家支持美推动制裁和遏制伊朗，促其在弃核问题上迈步。进入2010年后，美加强与五个常任理事国的磋商，寻找机会在联合国安理会通过新的对伊朗制裁法案，并在6月实现对伊朗的第四个制裁决议的通过。同时美在国会加快推动制裁法律，在2009年12月在众院以412票支持、12票反对而获通过、并于次年3月在参院全票通过由众院外委会主席伯曼提出的《2009年伊朗精炼石油制裁法案》(简称伯曼法)；于2010年1月底两院以呼声方式表决通过参院银行委员会主席多德提出的《2009对伊朗全面制裁、问责、撤销投资法案》(简称多德法)，其中加上对1996年《伊朗制裁法》即达马托法的强化和扩展内容，规定任何向伊朗出口精炼油气产品或协助其进口、提炼石油的个人及实体将受到美更加严厉的制裁，要求对伊朗中央银行等参与扩散行为、支持恐怖分子的伊朗金融机构及与上述机构进行交易及其他先进常规武器相关技术的个人和实体进行制裁。这两个新的法案均在6月得到两院通过并由奥巴马在7月1日签署成法[16]。美针对伊朗的制裁得到进一步强化，在国会中显示出两党在这一问题上的高度一致，这给海湾各国以较深刻印象，表明了美在海湾利益、目标和战略上的共识，人们关注重点放在影响美的策略运用上。

美国更加注意拉拢包括海湾各国在内的中东阿拉伯国家。美在海湾地区的智库十分活跃，频繁举行研讨会，影响各国精英及舆论，促其与美政策增进协调。海湾国家也利用这一机会加强与美国的沟通与交流。各国双边高层对话明显增多，美更加重视调整与沙特、阿联酋与卡塔尔等国家的关系。在2010年初卡塔尔第七届美国与伊斯兰对话会上，多年来美第一次派出国务卿与会，奥巴马总统本人也送去自己的电视祝辞，克林顿在会上发表讲话，强调加强对话与合作。美高层频繁访问沙特、卡塔尔、阿联酋等国，谋求加强关系。美与海湾各国政治关系普遍有所好转。同时，海湾国家对美关系中的独立性也有新的发展。沙特明确表示不赞成对伊动武。卡塔尔首相表示希望伊核问题能通过和平方式和谈判来解决，反对动武。伊朗国防部长在2010年3月几乎美国国防部高层同时访问卡塔尔。伊朗方面加强了与各海湾君主国的外交与经济来往，显示温和与包容，多方突破美国的孤立与制裁[3]。客观上，美国与海湾国家在对制衡伊朗上的共同点依然是存在的。这种既要求得地区稳定，又不希望美伊对立失控的矛盾心理，促使海湾国家加强了多方平衡的温和灵活外交。

2010年7月底，在作为主席国的卡塔尔牵头和建议下，在阿拉伯和平倡议委员会(The Arab Peace Initiative Committee , APIC)外长会议上，各成员国一致表示支持巴勒斯坦与以有条件开始“直接会谈”,8月下旬，巴以双方宣布愿意考虑恢复和平会谈。9月2日，美国克林顿国务卿邀请巴以双方领导人和埃及、约旦国家领导人赴华盛顿，启动了巴以和平会谈。虽然多数国际舆论对此轮和谈不抱信心，但它毕竟打破了巴以自2008年以后近2年没有直接对话的局面。8月19日，美宣布其“战斗部队”最后一个士兵从伊拉克撤出，当月31日，奥巴马做电视讲话，对此如期作了正式宣布。这至少在形式上结束了自2003年以来7年多对伊的入侵，仍保留了近5万人的非战斗部队，到2011年底全部撤出[17]。这种情况下，美国与海湾国家关系与合作的政治环境能不能有大的改善，不仅取决于伊拉克是否能在美撤出后实现稳定，也取决于更大范围的形势发展，例如中东和平进程能否推进，以及美与伊朗关系如何互动。这些问题继续成为奥巴马中东政策的艰巨挑战，也是美能否稳定加强与海湾国家全面关系的重要因素。

结论

美从上世纪70年代战略性进入该地区之后，确立并保持了对地区安全的主导地位并逐步多层次发展与海湾各伙伴和盟友国家的关系，遏制和打击反美势力。美对海湾地区安全与利益上的战略目标相对稳定，策略与行动上则常有调整。美国重点放在增加军事安全力量投入上，也逐步加强了政治和外交手段，战略上从力图控制地区大国扩大到全面影响整个地区，深化了对地区阿拉伯部落酋长国的介入，措施上从影响国家安全层面发展到深入各国的政治与社会演化，接触、合作与孤立、压制并用。

美国对海湾的主导地位在不同时期经受未可预料的危机。比如20世纪70年代的石油禁运(1973-1974年)、70年代末的伊朗伊斯兰革命、进入新世纪后2001年9月11日对美国的恐怖袭击以及1990年第一次和2003年第二次对伊拉克的战争等重大事件。每次危机和事件都引起美国内对既有海湾政策的反思，产生新的策略与措施。总的看，美国在该地区的利益诉求、战略目标和策略举措表现出较强的连续性[18]，注意力较多集中在美国基本能源资源需求和地区控制上，同时兼顾其他目标。

地区各种力量对美的控制与支配有多方面的抵制和牵制，有时甚至有激烈的反对，希望加大对美在地区作用的影响力，争取更多自主地位。美在这一地区没有军事安全上势均力敌的对手，控制相对稳定。美也不断加强利用了这一地区的特点，例如地区大国竞争激烈和相互猜忌制衡，多数国家以长期部落政治传统为主的自身国内治理仍在发展中，国家安全缺乏有效保障，或国小或力弱，没能形成有效的地区集团，需要较多借助外力；一些酋长国传统上长期有外部力量保护与被保护历史，进入当代以后外部力量利用各种机会影响或干预各国内部事务，美国即是以此道巩固和长期加强其地位，遇到挑战时也有一定条件进行调整。

海湾地区国家的经济社会发展不断取得进步，影响增强。他们积极在地区内外运筹多种力量和国际多边机制的影响，加强自身内部关系发展与合作，努力减少对外依赖，反对外来干涉，争取自主发展和对外平等合作的倾向在增强。值得注意的是，2011年初，中东地区由突尼斯到埃及，出现激烈的民众政治运动，要求国家政治改革，打击特权和腐败。这种运动浪潮迅速导致两国统治者的倒台和利比亚内战，对整个中东政治形势造成剧烈冲击。不仅摩洛哥、约旦和叙利亚等出现群众游行示威，阿曼、巴林和科威特等海湾国家也出现类似风潮。长期以政治稳定著称的海湾国家不同程度受到影响，科威特和沙特等国统治者纷纷许诺改革，加强改善民生，安抚民怨。美既要维持其推行民主自由的面具，又要维系与在海湾长期传统盟友的影响，确保其实际利益，找到新的政治代理人，比较被动。这一形势无论怎么发展，都将给美国在海湾的主导地位造成新的和前所未有的挑战，而给海湾更自主的发展对外关系造成机会。

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