FTA背景下完善我国服务贸易救济措施研究

刘 正

(南京财经大学,江苏南京 210003)

FTA背景下完善我国服务贸易救济措施研究

刘 正

(南京财经大学,江苏南京 210003)

加入WTO/GATS后,我国与世界上许多国家签署了《自由贸易区服务贸易协议》,服务业对外开放和服务贸易自由化程度不断深化。但是,我国服务业、服务贸易与发达国家和世界整体水平相比还存在较大差距,发达国家服务贸易长期占据主导地位的局面一时还难以改变,而且当下的国际分工格局不利于中国服务贸易的发展,特别是不断增加的自由贸易区协定,在加速我国服务贸易开放的同时,也导致我国服务贸易出现巨大逆差。对此,我国必须尽快健全和完善各项服务贸易救济措施,以服务贸易的特点为出发点,设计、丰富服务贸易保护手段,制定各项保障措施、反补贴、反倾销条例,对国内服务业提供全方位、实际上的支持和保护,有效地防止服务提供者改换方式规避我国某一救济措施的目的。

自由贸易;服务贸易;服务贸易救济制度

一、不断深化的服务贸易自由化与我国服务贸易逆差

FTA是自由贸易协定(Free Trade Agreement)的英文简称,它是独立关税主体之间以自愿结合方式,就贸易自由化及其相关问题达成的协定。2001年我国加入WTO《服务贸易总协定》(GATS),限于当时的谈判弱势,开放了一些对国计民生意义重大的服务部门,在WTO服务贸易分类的160个部门和分部门中,中国已经在100多个部门和分部门做出了开放式承诺。2007年1月起,我国政府又与东盟10国、智利、新西兰、巴基斯坦、秘鲁、哥斯达黎加等国签署了自由贸易区(FT A)服务贸易协议,我国服务业对外开放和服务贸易自由化程度由此得到了进一步的深化。不过,尽管我国服务贸易自由化程度不断加深,但服务贸易仍逆差巨大。2008年我国服务贸易进出口总额为3044.5亿美元,逆差达到115.16亿美元;2009年服务贸易进出口总额为2868亿美元,逆差296亿美元,比上年增长1.6倍;主要逆差行业为运输、专有权利使用费和特许费、保险服务和旅游等。①商务部新闻办:《2009年我国服务贸易进出口总额为2868亿美元》,见中国商务部网,2010-04-29。2009年11月,第二届中国服务贸易大会开幕,商务部部长陈德铭表示,中国将努力提高服务业对外开放水平,扩大服务进口,将在运输、金融、保险、设计、研发、医疗卫生服务和营销等行业引入战略投资者,加快中国服务业的重组,鼓励外资参与软件开发、跨境外包、物流服务等,未来我国还将签署更多的FTA服务贸易协议。

二、解决服务贸易逆差应完善服务贸易救济措施

我国服务业、服务贸易与发达国家和世界整体水平相比还存在较大差距,发达国家服务贸易长期占据主导地位的局面一时还难以改变,而且当下的国际分工格局不利于中国服务贸易的发展,特别是不断增加的自由贸易区协定,在加速我国服务贸易开放的同时,也导致我国服务贸易出现巨大逆差。在此背景下,建立与完善我国服务贸易救济制度,既符合GATS和部分FTA协议对服务贸易保障措施、反补贴的规定,又有利于消解我国服务贸易的巨大逆差。

第一,我国是货物贸易大国,国外的贸易壁垒常使我国出口产品受到无端的倾销调查,在服务贸易方面我国又是弱国,服务业的发展还要经历相当长的一个过程。目前我国还难以有效地制衡发达国家服务贸易的强大竞争力,因此有必要跳出现有的对我国不利的贸易框架,另辟蹊径、积累经验,努力争取服务贸易后发国家的应有权益,扭转被动挨打的局面,以实际行动力争未来WTO服务贸易多边规则的话语权,加强我国在与别国发生贸易纠纷时的博弈力量。不能因发达国家反对、无先例可循、面临困难就裹足不前,应根据切身利益行事。

第二,我国对东盟等国的服务贸易是逆差,FTA协议进一步开放的部门大都是我国逆差的行业,对此应充分利用GATS和FT A中的相关条款,制定合法合理的保护措施。不等不靠、节节防御、未雨绸缪、早作安排,充分表达利益关切,以解决持续开放的后顾之忧。

第三,在后金融危机时代,美国、日本、欧盟等主要经济体陆续出台各种贸易限制、保护措施,将保护范围扩大到新兴服务业、高技术产业以及知识产权等领域,达到规避多边贸易制度约束,适应本国政治目标,保护本国经济和就业增长,维持本国在国际竞争中的支配地位。服务贸易壁垒不合法,但服务贸易救济措施是可行的。我国作为发展中国家,应尽快完善服务贸易保障制度,制定具体规则,为我国服务产业有效地利用保障措施维护自身合法权益提供制度保障,并使相关职能部门在行使职权时有法可依。

第四,GATS第15条明确提及补贴问题,但仅是原则上的规定,非常简要,没有实质性的操作依据。各国对于服务贸易的补贴措施较货物贸易形式更多样、更复杂、更隐蔽,金额更大,并且涉及许多国内立法及政策措施。贸易补贴与WT O推行贸易自由的宗旨相违背,在WTO法制许可的范围内对外国服务施以必要的限制是必要的,我国可以据此制定《服务贸易反补贴条例》,规范他国对服务贸易产生扭曲的补贴,保障我国相关行业及企业的合法权益。

第五,在国际服务贸易领域,倾销是普遍存在的。美国《综合贸易与竞争法》、《乌拉圭回合协定法》已将服务贸易与货物贸易并列,同样适用“超级301条款”,即反倾销条款。基于我国国内服务业整体发展水平偏低和某些关键性服务部门关系到国家经济安全及社会公共利益,考虑到外国服务大量进入可能带来的负面影响,现有的保障措施条款并不能对大部分倾销实施管制,因此对国内服务业提供必要的、全方位的、实际上的支持和保护是必不可少的。

第六,国际货物贸易救济制度有不少经验可资借鉴,同时经过多年服务贸易救济实践与研究的积累,目前我国出台服务贸易救济配套规章的时机已经成熟,出台服务贸易进口监管政策后,还可以引导和推动发达国家由卖服务产品转而投资我国高附加值的现代服务业。

三、我国服务贸易救济措施存在的问题

我国《对外贸易法》第45条规定:“因其他国家或者地区的服务提供者向我国提供的服务增加,对提供同类服务或者与其直接竞争的服务的国内产业造成损害或者产生损害威胁的,国家可以采取必要的救济措施,消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。”这实际上规定了服务贸易保障措施,为建立服务贸易紧急保障措施提供了依据,但对于适用保障措施的若干关键条件和有关适用要求,只有原则性的规定,尚不具有操作性,构建不足,难以发挥有效作用,有效实施还有赖于进一步制定具体规则。

我国现无服务贸易反补贴、服务贸易反倾销制度,对我国国内服务贸易保护不够全面。服务贸易救济制度有经济上的必要性、法律上的合法性、技术上的可行性。在多边体制中推进服务贸易救济制度无果、我国服务贸易竞争力总体较弱、逆差巨大的情况下,我们要敢于创新和尝试,以符合国际惯例的国内制度作为应对国际贸易问题的主要手段,在一些关键性概念上根据我国切身利益提出有利于我国的主张,必要时视情况使用,保障国内服务产业的健康发展及国家的经济安全。

四、完善我国服务贸易救济措施的若干意见

为了保障国内服务产业的健康发展和国家的经济安全,全面提升中国服务业在全球生产网络和价值链中的位置,我国应以服务贸易的特点为出发点,设计、丰富服务贸易保护手段,由国务院制定保障措施、反补贴、反倾销条例,对国内服务业提供全方位、实际上的支持和保护,有效地防止服务提供者改换方式规避我国某一救济措施的目的。

(一)制定《服务贸易保障措施条例》

该条例应对实施规则作出具体规定,保障措施适用的标准和条件不能过于严格,但也要避免在具体实施过程中被滥用,要遵循透明度原则。基本内容应当包括:

1.实体规范。我国采取服务贸易保障措施须符合以下条件:服务进口增加,对国内提供同类服务或直接与其竞争的服务的产业存在损害或损害威胁;服务进口增加,与国内提供同类服务或直接与其竞争的服务的产业存在损害或损害威胁间存在因果关系。启动必须符合公共利益,以实质原因标准来确定外国服务提供的增加与本国产业的损害之间的因果关系。必须对本国和外国服务提供者加以区分,将国内产业界定为只包括本国服务提供者提供服务的产业即“民族产业”,不能将提供这种服务的外国“商业存在”看成是“国内产业”(或“民族产业”)的一部分,即使该“商业存在”已经取得了国内法人资格。①陶林:《国际服务贸易紧急保障措施法律制度研究》,人民出版社2009年版,第295-297页。GATS/FTA对“另一成员的法人”的界定采取的是实际控制说,我国确认外资法人国籍一般采用“设立地标准”,我国境内设立的外资企业或外资控股的企业为我国法人,应将我国对法人国籍的认定标准修改为资本实际控制标准,要明确界定“其他国家或地区的服务提供者”和“国内产业”的范围,有效保护本国产业,同GATS的相关规定保持一致,不打击外资的积极性。

2.程序规则。包括申请与立案、调查、因果关系的认定、通知与磋商、初裁与终裁、补偿、实施期限与复审、监督、争端的解决等。确认商务部是全权负责实施措施的主管机关。赋予国内产业有关自然人、法人或者其他组织申请商务部采取保障措施的权利,同时授权商务部依职权主动发起调查的权力,确保调查过程的透明度。调查可以采用调查问卷的方式,也可以采用听证会或者其他方式。规定中期复审的要求,……还应对磋商、信息披露或公示、保密程序等其他程序性事项作出规定。②王俊:《CAFTA服务贸易协定保障措施评析》,《世界贸易组织动态与研究》2008年第11期。

3.保障措施形式。应针对不同服务行业和不同的服务提供模式分别加以设计,针对“跨境交付”,可采取数量限额限制、政府补贴国内服务提供者、提高营业税等方式;对于“境外消费”,可以通过征收海外旅游税、护照限额配给、公民随身携带外汇数量限额等方式进行限制;对于“商业存在”,对已经设立“商业存在”的外国服务提供者,可采取许可证、执照、限额、地域、领域、股权、经营、资格、企业形式等限制,以及政府补贴国内服务提供者等方式,施加必要的服务限制,对后“商业存在”,可以在相关行业冻结外国服务提供者设立新的商业存在,政府补贴国内服务提供者;对于“自然人流动”,则可以采取较为严格的签证、资质、工作许可、数量限额、歧视待遇等要求。在具体适用保障措施时,为有效防止服务提供者改换提供方式以达到规避保障措施的目的,避免对采用不同提供方式的服务提供者造成事实上的歧视,可对四种服务提供方式同时采取。

商务部要制定相关配套规定:《重点服务业产业预警监控管理办法》、《服务贸易保障措施调查立案规则》、《服务贸易保障措施问卷调查规则》、《服务贸易保障措施抽样调查规则》、《服务贸易保障措施实地调查规则》、《服务贸易保障措施听证程序规则》、《服务贸易保障措施产业损害调查规则》、《服务贸易保障措施复审规则》、《服务贸易保障措施信息披露规则》、《服务贸易保障措施实施办法》等。③刘亚军:《中国服务贸易救济立法模式及措施选择》,陕西人民出版社2009年版,第238页。

(二)制定《服务贸易反补贴条例》

制定《服务贸易反补贴条例》应当符合自由贸易精神和GATS协议的要求,主要针对跨境交付,其主要内容包括服务补贴的定义、分类、补贴效果的衡量、补救措施和对发展中国家成员的优惠措施等,规定调查程序发起、调查方式、因果关系的认定、裁决、反补贴措施的程序。将反补贴目标放在为贸易扭曲效果非常明显的直接促进出口的政策制定上,参照《补贴和反补贴措施协议》,把专向性服务补贴纳入制度框架,把专向性补贴分成禁止性补贴、不可申诉补贴和可申诉补贴三类。对服务补贴的救济措施也采用双轨制,即直接通过WTO争端解决机构得到救济,或通过反补贴措施的程序,以征收反补贴税的办法得到救济。但二者只能择其一。实施反服务补贴措施也必须具备三个条件:存在服务补贴事实,存在损害结果(服务进口国国内已建立的某项服务产业受到实质性的损害,或实质性的威胁,或某项服务产业新建受到实质性的阻碍),服务补贴事实与损害结果之间存在着因果关系。在救济措施和救济方法上也可以借鉴传统的反补贴制度。④胡政武:《国际服务贸易救济制度简论》,《重庆师范大学学报(哲社版)》2007年第2期。

(三)制定《服务贸易反倾销条例》

我国的反服务倾销制度并不因GATS/FTA未提到而不能适用。该条例应主要针对跨境交付,在实体规则方面,采取反服务倾销措施必须具备三个条件:存在服务倾销事实(一国服务产品以低于“正常价值”的价格进入另一国市场),存在损害结果(服务进口国国内已建立的某项服务产业受到实质性的损害,或实质性的威胁,或某项服务产业新建受到实质性的阻碍),服务倾销事实与损害结果之间存在着因果关系。反服务倾销调查程序应包括申诉与立案、调查、因果关系的认定、初裁与终裁、司法审查,具体措施主要有临时性措施、价格承诺等,我国还可规定代表第三国的反服务倾销制度。

(四)构建其它相配套的措施

我国需完善国际服务贸易统计制度。我国已参照国际组织《国际服务贸易统计手册2002》制定了《国际服务贸易统计制度》,包括BOP(国际收支即居民与非居民间服务贸易)统计+FATS(国外分支附属机构服务贸易)统计,但这种统计方法无法准确反映商业存在和自然人移动的贸易形式。对此,我国应尽快按照国际上通行的服务贸易统计方法,完善服务贸易的统计工作,为服务贸易保障措施、反倾销等制度提供实体数据和科学依据。要借鉴美国FAT统计制度,完善《国际服务贸易统计制度》、服务贸易统计估算系统,出台《服务贸易统计管理办法》,建设服务贸易统计数据库,建立服务贸易统计分析指标体系,合并“软件出口和服务外包合同登记管理系统”与“服务外包业务信息管理系统”,完善服务外包统计体系,建立一个科学合理、全面的反映服务外包发展特点的统计指标体系。要加强服务贸易调查工作法制化、规范化建设,确立有效率统计主体,尽快实现与国际标准完全接轨,大力提倡利用抽样调查法收集统计数据,积极应对新兴服务贸易统计的挑战。①沈大勇、金孝柏:《国际服务贸易:研究文献综述》,人民出版社2010年版,第152-155页。通过FATS统计可以获得“商业存在”的数据信息,BOP统计可以获得“过境交付”、“境外消费”和“自然人流动”的数据信息,实现按照GATS确定的服务贸易四种类型来提供服务贸易的统计数据,为设立服务贸易反倾销制度提供实体数据支持。②王鸣华:《国际服务贸易之反倾销法律制度初探》,《天津市政法管理干部学院学报》2008年第2期。

我国还应制定一套适合服务贸易自身特点的原产地规则。对自然人提供的服务,采取国籍和永久居留权标准,对商业存在提供的服务采用业务执行本地化标准,可以资本控制为标准,对跨境交付和境外消费的方式,认定服务的原产地是通过识别服务本身的地理渊源来确定的,其关键因素是服务提供者所处的地理位置。应加强对服务提供者的准入资格审核和监督程序,注意对“离岸外包”情况的约定,防止对方偷换服务的实际来源,服务提供者经常会把具体服务外包给他人,而不由本国居民提供“实质性服务”。

此外,我国要规定反服务补贴和反服务倾销的调查、听证、复审、信息披露等规则,以及全面、完整的反规避规则的法律框架,明确规避的概念和构成要件,量化认定标准,对服务贸易救济措施应注意避免累积适用。还可设立专门的国际贸易法庭负责对有关服务保障措施、反服务补贴制度和服务倾销制度案件进行司法审查,避免出现明显违反WTO/GATS规则的错误。

(五)服务贸易救济措施应规定自由贸易区条款

我国与东盟、巴基斯坦、新西兰等国《服务贸易协议》规定了“保障措施”和“补贴”等相关内容,但较为原则。FTA并非WTO的简单深化、扩大,FTA使我国服务业面临新竞争,扩大逆差。笔者认为,我国应加强与FTA方的沟通和交流,化解存在的利益冲突,努力达成多赢结果,对自由贸易区国家应谨慎、克制地采取服务贸易保障措施及反补贴措施,可以考虑对原产地规则作出严格规定来实现保护的目的。未来如有自由贸易区国家对我国服务贸易“伤害”较大,可以考虑与区域外同样对待和处理,必要时可以根据国内条例,适用服务保障措施、反服务补贴和反服务倾销,但应符合各协议规定。同时,鉴于一些自由贸易区国家服务出口能力偏弱,我国服务贸易救济制度中应规定发展中国家条款,给予发展中国家成员以特殊的差别待遇。可以规定一个相对较低的适用比例标准,如果来自一发展中国家成员的相同或类似服务所占比例未达到该标准,则不对该发展中国家成员施以救济措施,给予发展中国家更长的实施救济措施的期限以实现其国内服务产业调整。

我国服务贸易救济措施完善后,运输、专有权利使用费和特许费、保险服务和旅游等行业可因此缓解巨大逆差。服务贸易救济规则不是万能的,我国对国外服务贸易进口监管、减少逆差还需其它手段协调发力。服务贸易交易形式的复杂性和管理调控的实际难度都是货物贸易所不可比拟的,因此我们应一切以我国服务业在经济全球化和国际激烈竞争中更快的发展来衡量服务贸易救济措施、规则的成败,在实践中积极总结经验得失,及时调整应对策略,并可提高至法规层次,以体现我国的服务贸易利益诉求,积极构建区域和多边服务贸易的救济规则。

(责任编辑:栾晓平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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2010-06-30

刘 正(1965-),男,南京财经大学国际经济法研究所副教授。