中国实现非农化所面临的投资约束及对策分析

韩 梅，桂徐雄

（合肥师范学院 经济系，安徽 合肥 230061）

中国是一个农民大国，而不是农业大国。伴随着中国经济的飞速发展，要想让农民分享到经济增长的好处，唯一的途径是减少农民，实现农业劳动力向非农产业转移。对于这一点，学术界已经形成了共识。由于追求集聚效应和规模效应，农业劳动力的非农化必然带来生产要素的空间集聚，结果便是城镇化。在现实经济中，非农化的空间表现形式，即非农产业的空间集聚有两个选择：一是向大中城市转移，即城市化；二是在小城镇集聚，通过发展小城镇实现农业劳动力的就地转移。在20世纪80年代初期，学术界提出了发展小城镇的观点，并得到政府决策层的重视和肯定。但是，随着市场经济改革的进一步发展，很多人对发展小城镇观点提出了质疑，其论据主要是小城镇不如大城市那样产生规模集聚经济效益，提出走大城市发展道路。本文从城市化过程中所需投资总量的角度对后者进行了反驳，认为发展小城镇依然是中国实现非农化的必然选择，并提出了若干对策与建议。

一、城市化的原因及其与投资的关系

在学术界，很多人撰文阐述城市化与经济增长的关系，提出通过城市化来促进经济发展。对于这种观点，笔者有异议。根据经济学原理，分工与专业化才是经济发展的主线。经济学鼻祖亚当·斯密在《国富论》有如下阐述：“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”［1］经济发展的历史也证明了亚当·斯密的这一判断：伴随着经济发展，人类社会出现过三次社会大分工。所以，“在探讨近现代的经济发展（即生产力的发展）的原因，从而用以解释经济历史或用以推进一国的经济成长时，分工和专业化增进应该是一条主要的线索。抛开这一线索，对经济发展的解释就是空洞的，没有内容的。”［2］分工与专业化在提高劳动生产率的同时，其表现为农业劳动力的比例急剧下降和城镇化的发展。首先，“农业和手工业的分离，使得手工业在一定程度上可以离开自然环境而相对独立，劳动者可以相对集中，就出现了城乡分离的基础——城乡分工。这种农业和手工业的分工，城市与乡村的分离，就产生和发展了商业。商业依赖城市的发展，而城市的发展也以商业为条件。这样，封建社会末期出现了城市。”［3］所以，经济发展促使了城市化，而不是城市化带来了经济增长。城市化只不过是生产要素在空间上的集聚，是经济发展与产业结构调整的必然结果。城市化是一个副产品［4］。所谓城市化拉动经济发展，是由于我国长期以来城市化滞后于工业化。由于计划经济的烙印，我国走了一条“不要城市化的工业化”的发展道路，导致大量工业资本分散于农村地区。这种分散格局，使得工业生产效率低下，不能充分发挥规模经济效益。同时由于集聚度不高，制约着服务业的产生与发展。所以，将分散的工业资本存量向城镇集中，可以提高生产效率，催生服务业的发育，从而带来经济的飞速增长。归根究底，城市化取决于经济发展水平，取决于非农业部门所提供的工作机会。

我国正处于工业化飞速发展阶段，分工与专业发展的趋势依然是非农化，即将农业部门剩余劳动力和新增劳动力向非农产业转移。非农业资本的空间集聚有两种选择：向大中城市集聚（城市化）和向小城镇集聚。非农资本向城市集中而产生的城市化，既包括新城区面积的扩大，同时也包含着老城区的改造。在城市化过程中，每个环节都需要投资：第一，农民转变为工人需要人力资本投资和住房投资；第二，农业转变为非农产业需要产业投资、厂房投资、设备投资；第三，农村转变为城市、旧城转化新城需要大量的城市基础设施投资。可以说，城市化的过程可以视为投资的过程及投资物化的过程［5］。现实中，这一投资过程涉及到三个经济主体：政府、企业、个人［6］。

二、现阶段中国城市化过程中各经济主体所面临的投资约束

根据相关权威机构预测，我国城市化水平在2020年要达到60%左右。为了实现这个目标，未来十年，中国应该每年从农村转移劳动力1000万左右，即要创造1000万个非农工作岗位。如果再加上城市中新增劳动力，中国平均每年需要增加1500万个非农业就业机会。那么，这些非农就业机会到底可以出现在哪里？如果选择在城市发展企业，创造更多的非农就业机会，那就意味政府、企业、个人在短期内要进行巨额的投资，即政府的基础设施投资、企业的生产投资以及个人的住房投资。只有实现三个经济主体的良性互动，才能保证非农化、城市化的健康持续发展，促使分工和专业化的深化，实现经济的飞速增长。但是，现阶段的各经济主体所面临的种种约束，严重制约了这一方案的顺利实现。

（一）城市化过程中政府的作用及投资约束

我国自20世纪50年代起开始实行计划经济体制，其特点是资源国有化、经济决策集中化。政府，特别是中央政府，不仅负责基础设施的供给，还直接投资创办国有企业来发展城市。随着我国市场经济体制的建立、政企分开改革的实施，“全能型”政府的职能开始收缩，向市场失灵领域回归。不过，政府的职能在中央政府和地方政府之间表现为不同的分工特点。中央政府更多的考虑宏观经济调控问题，而地方政府更关心地方经济的发展。在我国城市建设和管理中，统计部门把城市基础设施分为电力建设、运输邮电与市政公用设施三个部门。其中电力建设、运输和邮电由上级政府部门负责建设与管理；而市政公用设施的建设和经营管理则由地方政府负责［7］。所以，城市基础设施投资所需的资金，主要来源于地方政府财政。

长期以来，我国城市基础设施投资一直滞后于城市化的发展速度。根据联合国开发计划署的研究，发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资10%～15%的比例，占GDP的3%～5%。但是，1994年至2006年，中国城市建设基础设施投资占固定资产投资的平均比重为6%，最高为8%，占GDP的比重平均为2.6%，最高为3.8%。均未达到合理水平，逐年累积形成了巨额投资欠账。1994年至今，国内基础设施投资欠账累计已接近7.5万亿元，如果按照人均国民收入3000美元以上，用于基础设施建设的投资占当年GDP的比例应当提高到6%以上的水平计算，该投资欠账则接近甚至超过10万亿元。以2010年为例，全社会固定资产投资额为20.23万亿元，如按城市基础设施投资占固定资产投资的最低比例10%来计算，在城市市政基础设施方面的投资额应为2.023万亿元，而2010年我国用在城市市政基础设施方面投资额1万亿元左右，可以看出缺口巨大。我国目前城市化率为50%左右，按照预测目标，2020年我国城市化水平提高到60%，那么市政基础设施供需矛盾将更加突出。因此，城市化所需公共基础设施投资对地方政府财政而言，是个不小的负担。

在城市基础设施投资的资金量远远超出了地方政府财政能力可承受范围的约束下，为了跨越式发展城市，弥补城建投资资金缺口，各地方政府通过地方融资平台的形式来实现融资，用于市政建设、公用事业等项目。2010年上半年，地方债务从4万亿飙升到7万亿。地方政府通过举债的方式来打破城市化的投资瓶颈，这将成为中国宏观经济运行中最大的风险因素之一，甚至有可能演变为中国的地方“次债危机”。

（二）城市化过程中企业的作用及投资约束

城市规模的扩大、数量的增加以及非农业人口的聚集，离不开企业的发展与壮大。企业的发展状况决定着城市经济的繁荣，影响着地方财政收入的增长、就业的增加以及居民收入的增收。所以，企业的投资活动决定这一个城市发展规模和速度。在吸纳非农业劳动力方面，政府基础设施投资与企业投资的关系可以概况为：政府搭台，企业唱戏。

在计划经济体制下，国有企业是吸纳就业人口的主体。20世纪80年代，在农村剩余劳动力的转移中，乡镇企业功不可没。据统计，自1985年以来，乡镇企业大约已经提供了1亿多个非农工作岗位。但是，从上世纪90年代中后期开始，乡镇企业提供的非农工作岗位却很少增加。改革开放以来，外资企业是吸纳剩余农业剩余劳动力的主力军。随着市场经济体制的建立与发展，私人企业日益成为吸收就业人口的载体。在进一步吸纳农村剩余劳动力方面，未来的发展趋势，将是国企、乡镇企业、外企所占的比重逐步下降，而私人企业占主要比重。所以，私人企业的投资规模是制约城市化发展的主导因素。

企业的投资区位选择与商务成本有关。从城市投资环境角度来看，城市的商务成本决定了企业在城市的生产经营成本，是影响企业是否决定进入某一城市投资的重要决策依据。生产要素成本构成了城市的商务成本的主要组成部分，包括土地价格、劳动力价格、水、电、煤等生产资料费用、写字楼的租金和基础设施使用费等。随着城市经济的快速增长，近年来城市的商务成本在急剧上升，具体表现在：其一，我国各个城市最低工资标准逐年提升，导致劳动力价格上升；其二，更多的人口涌入城市导致城市土地供给不足，从而推高房价，商品房特别是办公楼和商业营业用房价格处于高位运行；其三，城市的人口膨胀导致城市基础设施超负荷运转，堵车、塞车现象普遍，降低了企业的运行效率，所以，城市商务成本的升高，制约着城市企业投资行为，驱使企业向商务成本更低的区域转移。

（三）城市化过程中个人的作用及投资约束

在市场经济中，个人是私人企业和住宅的投资主体。本文已将个人的企业投资活动纳入企业行为范畴，这里主要分析城市化过程中的个人住宅投资及人力资本投资。

对于农村劳动力而言，如果实现彻底的城市化，即实现农民市民化，意味在城市有固定的住房和一份稳定的工作收入。为了实现上述目标过程，农村家庭必要的投资支出是必需的，可以分为住宅投资和人力资本投资。自1998年以来，随着城市住房制度改革，个人成为住宅投资的主体。所以，农业人口要想在城市实现“居者有其房”的目标，自身就要必须具备住房投资能力。房价和收入是决定个人住房投资能力的最重要的因素。因此，我们采用房价收入比这一指标来衡量个人住房投资能力的大小。随着我国居民人均可支配收入和人均居住面积的逐步提高，房价的保持一定的涨幅是合理的。但是，最近几年，尤其是2007和2010年，随着部分城市房价的过快上涨，房价收入比出现偏高、虚高现象。根据中国社科院的研究，2010年我国城镇居民和农民工家庭房价收入比分别为8.76、10.06。按照房价收入的支付能力及家庭负债风险性考虑，房价收入比保持在3至6较为合适，而按照目前的收入比水平，直接后果就是，85%的需购买新住宅的居民家庭都无力购买［8］。所以，增长缓慢的人均收入和高企的房价严重制约着个人的住宅投资。

从农业部门转移到非农业工作岗位，个人必须通过学习来掌握某些非农业技能，主要方式是通过中专形式的职业技能培养或者是大学教育。根据目前学校的收费制度，相关方面的人力资本投资的资金需要6万左右。对于我国年人均可支配收入不足20000元的家庭而言，也是一笔不菲的支出。即使在完成上述投资后，还需要劳动力再生产投资，特别是在子女教育上，又需要相当数额的投资资金。

三、发展镇域经济，走小城镇发展道路是破解城市化投资约束的必由之路

在城市创造上千万的非农工作岗位，通过城市化来实现农业人口向非农业人口的转变，受制于政府、企业、个人三者的投资约束。那么，如何才能以更少的投资量来实现农村劳动力从农业部门转移到非农业部门呢？非农工作岗位应该出现在哪里？著名学者费孝通先生最早提出通过发展小城镇来实现农村劳动力的职业转移，并把小城镇形象地比喻为“农村人口的蓄水池”，认为中国小城镇的发展，可以减轻农村剩余劳动力转移的代价、避免社会振荡。如果一味的依赖大城市来实现非农化，将会出现过分臃肿、无限膨胀的城市病［9］。这一观点的其实也是基于在短期内无法实现城市化所需的巨额投资额而考虑的。本文认为，在现阶段，发展镇域经济，走小城镇发展道路依然是实现农村劳动力非农转移的必由之路。

（一）在城镇创造非农工作岗位，可以唤醒农村“沉睡资本”，减少住宅投资

在小城镇发展企业来吸收农村劳动力，可以实现“进厂不进城，离土不离乡”，减少了个人住宅投资。已故芝加哥大学D.盖尔.约翰逊（D.Gale Johnson）教授曾提出，“这样一来工人仍继续生活在农村却每天可以乘车往返于家庭与工作单位之间。这个替代性方案的优点是它所需要的资本比把同样数量劳动力连同他们的家庭一起从农村迁移到城市所需的资本要少得多。……如果将工作职位连同工人以及他们的家庭都从农村转出的话，那么投资所需的资本将是非常巨大的。”在当前体制下，城市化还会造成农村资源的巨大浪费。因为，中国目前依然限制了农村建设用地的自由买卖，特别是宅基地（但本村人除外）。很多举家进城的农民理性选择便是将乡下的房子闲置起来，这种闲置的资产，被秘鲁经济学家德·索托称为“沉睡的资本”［10］。大量“沉睡资本”的出现，阻碍了国民经济的发展和农民收入的提高。如果采取在小城镇发展非农产业的方法，让农民继续生活在农村并每天往返于家庭和小城镇之间，可以激活这些闲置资产，将资产变成资本，不仅节约了非农化过程中个人的住房投资，还有利于土地资源使用效率的提高。

（二）在小城镇发展非农产业，可以帮助企业获得更多的市场机会，减少企业的生产经营成本

企业的发展与壮大，离不开市场投资机会的涌现。相对竞争日趋白热化的城市而言，小城镇将会涌现更多的投资机会。从发达国家的农业发展历史来看，农业发展的最终结果将是现代农业，即较低农业劳动力比例和绝对数量很少农业劳动力。以美国为例，只有2%的劳动力从事农业生产。不过，这是一个高水平分工下的劳动力分布格局：直接从事农业的人很少，而间接的却很多，如运输、物流、科研、技术服务和支援、包装、广告等等，是为满足农业生产的产前、产中、产后服务的。我们国家正处于传统农业向现代农业的转变过程中，这就意味着在与农业相关配套服务行业中，会出现大量的投资发展机会。处于农村地域的城镇，具有得天独厚的地缘临近优势，将成为企业投资区位选择的首选地。此外，对于企业而言，把小城镇作为创办地，可以节省企业经营成本。小城镇土地价格很便宜，劳动力人力资本也不是很高。

（三）在小城镇创造非农工作岗位，可以分流城市人口，缓解城市基础设施投资压力

2006年末，我国建制镇的数目是19391个，地级及以上的城市是287个。按照相关测算，我国每年需要创造的非农工作岗位是1000万左右。如果将城镇作为非农工作岗位的聚集地，每个城镇只要吸纳500个就可以实现这一目标，对小城镇基础设施不会造成很大的压力，如上所述，这也不会带来任何额外的住宅投资。如果靠城市来吸纳农村转移的农业劳动力和城市新增劳动力，估计需要创造1500万左右的非农工作岗位，平均每个地级市需要吸纳5万多人。其中，1000万左右农村劳动力连同家庭从农村向城市迁移，不仅要解决自己的住房问题，还得为他（她）的赡养者提供住宿，每个人分摊的赡养者是0.65个，这就需要巨额的住房投资。因此，每年城市要增加2000万左右的城市人口，为城市基础设施增加压力。通过小城镇的发展来进行人口分流，可以缓解城市的基础设施投资压力。

四、发展小城镇，实现非农化的路径选择

（一）加强小城镇基础设施建设

首先，大力发展镇区的基础设施。镇区的基础设施是镇域经济发展的硬件支撑系统。镇区基础设施的完善程度是衡量小城镇投资环境和生活环境的重要标准，而且，完善的基础设施可以吸引更多的投资和居住人口，从而决定了未来小城镇的发展规模大小。从2006年起，我国乡镇财政实行“乡财县管”体制，这实质上变相取消了乡镇级财政，引起乡镇财政权缺失，使得镇政府在基础设施投资方面缺少资金支持。所以，必须坚持事权与财权相对等的原则，扩大镇财政的自主权，发展地方基础设施。同时，加大中央政府和省级政府对镇政府的财政转移力度。

其次，完善各个村庄与镇区之间的交通设施，实现两者之间有全天候的道路和公共交通。为了实现农村劳动力住在农村，工作在城镇，必须要在每个村庄与城镇之间有全天候的道路和公共交通工具，才能实现农村工人在时间与金钱方面以合理的成本每天乘车往返于家庭与城镇之间［11］。

再次，为了让农村居民愿意住在村庄，必须让他们和城市居民享有同样的生活质量。所以，借助“新农村”建设的契机，充分利用相关配套资金，加大对农村基础设施的投资，如公共自来水管道、可靠廉价的电力供应系统和高质量电视讯号接受等。

（二）完善小城镇与大中城市之间的交通基础设施，便于相互之间的经济联系

在小城镇创造非农工作岗位，离不开乡村工业的发展。乡村工业作为小城镇存在的产业基础，可以分为两种：一种是利用农村地区所生产的原料加工制造；另一种乡村工业是为大城市的大工厂生产配套零部件。前者需要大城市作为自己的消费市场，后者使得小城镇可以作为大中城市的卫星城镇而存在。因此，两种乡村工业的发展都离不开大城市的支撑。特别是在现阶段，随着大城市膨胀病的出现，分散大城市的部分工业和人口，为大中城市经济生产提供配套服务，已经成为现代小城镇的一项重要职能。这项职能要求小城镇与中心城市之间存在着发达的物资和人员流通体系，从而要求在大城市和小城镇之间修建起现代化的高质量公路网来连接两者。因此，我们必须建设一个发达的现代公路交通网，以便实现小城镇和大城市之间的分工协作和生产要素的自由流动，保证小城镇发展的产业基础——乡村工业的健康发展，从而使得在小城镇中出现更多的非农工作岗位。

（三）培育与弘扬农村企业家精神，完善农村地区的金融制度

新企业的创办，离不开企业家。对于企业家在市场经济中的作用，经济学家熊彼特最早予以重视，并认为企业家是经济增长的源泉。农村地区非农产业的发展，需要企业家的冒险精神、创新精神以及组织管理能力。所以，必须在农村弘扬企业家精神，培育出企业家诞生的土壤。为了支持农村企业家的创业行为，必须改革目前的金融政策。随着银行商业化改革的推进，国内各大商业银行都在由农村向城市、由小城镇向大中城市不断手酸。设在镇上的银行只吸储，不放贷，资金流向城市的问题日益加剧［11］。因此，我们必须改革农村的金融体系的经营理念，让它们真正成为农村非农经济发展的造血机构。只有实现农村企业家与发达的金融制度的良性互动，农村地区非农产业的发展才会如火如荼，才出出现更多的非农工作岗位。

（四）提高乡镇干部素质，改革行政审批制度

相对于城市而言，我国的县域、镇域的经济环境不是很理想，表现在政府办事效率低下，存在普遍的“吃、拿、卡、要”现象。这些官僚作风和掠夺行为，增加了企业运营成本，导致很多企业不堪重负，纷纷将企业迁往城市，导致镇区的支柱产业衰落。所以，通过在职培训，提高现有乡镇工作人员的整体素质，灌输公务人员理应为纳税人服务的执政意识。通过公开招考的方式，优秀人才吸收到基层政府，为乡镇干部队伍补充新鲜的“血液”。此外，大力清理和减少现有行政审批事项，杜绝“寻租”空间。总之，要为企业在城镇的落户生根扫除一系列的体制障碍。

（五）在城镇创办职业学校，降低农村劳动力人力资本投资成本

农村劳动力向城镇和非农产业转移，意味知识结构的更新和新技能的吸收。职业教育主要是通过专业知识教学和职业技能培训，可以在短期内让农村劳动力实现“蜕变”，胜任非农工作岗位。所以，发展职业教育，提高农民的就业技能和整体素质，是实现农村劳动力转移的根本保证。我国很多职业学校都创建在城市，为了实现小城镇的发展，可以在小城镇建立职业学校，实行学校和城镇企业的联合办学，帮助农民掌握非农业操作技术，实现人力资本的提高，从而顺利完成职业转移。

综上所述，农民充分分享经济增长好处的唯一路径是不断减少农业部门劳动力，实现向非农行业转移。这些非农工作岗位出现，既可以选择在城市，也可以选择在众多的城镇。通过将农业劳动力连同家庭成员迁移到城市，则意味着短期内必须实现巨额的资本投资，这大大超出了我国现阶段经济发展水平。因此，任何经济主体的行为都处于具体的约束之下，我们不能脱离外部约束而空谈城市化的规模效益和集聚效益。所以，从实践出发，在相当长的一段时期，我们依然应该选择通过发展小城镇来实现农业劳动力的非农化。

［1］ 亚当·斯密，郭大力.国富论（上卷）［M］.王亚南,译.北京：商务印书馆，1974:5.

［2］ 盛洪.分工和交易［M］.上海：上海三联书店，2006:3.

［3］ 郝寿义.区域经济学［M］.北京：经济科学出版社，2004:69.

［4］ 周其仁.农民收入是一连串的事［M］.北京：北京大学出版社，2006:81.

［5］ 姜继为.“拆迁上访”警示城市化过热［J］.现代城市研究，2004，（3）：23-25.

［6］ 宁越敏.新城市化进程［J］.地理学报，1998，(5):88-93.

［7］ ］谢文惠，邓卫编.城市经济学［M］.北京：清华大学出版社，2008:219.

［8］ 陈佳贵，李扬.经济蓝皮书：2011年中国经济形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2010.

［9］ D·盖尔·约翰逊.经济发展中的农业、农村、农民问题［M］.林毅夫,译.北京：商务印书馆，2005:131-143.

［10］ 德·索托.资本的秘密［M］.于海生,译.北京：华夏出版社，2007.

［11］ 祝艳.加快镇域经济发展的几点思考［J］.理论学习，2006，(10)：37.