境外土地征用赔偿制度演变阶段特征分析

刘 贞，阎建明，施於人

（1.重庆理工大学 工商管理学院，重庆 400054；2.清华大学 能源环境经济研究室，北京 100084）

一、引 言

土地补偿制度是土地征用的核心内容之一，如何处理好国家(政府)、建设单位、农村集体经济组织、农民个人竞争之间利益分配关系，对减少社会矛盾是有主要意义。在城市化进入快速发展阶段，面对经济转型、经济全球化与区域经济一体化的背景，使得土地征用问题成为了社会的主要问题，如何实现工业“反哺”农业、保护农村土地资源、提高农民的生活水平、促进农村和农业的发展成为关系到整个社会稳定的关键因素。2007年10月1日起《物权法》正式实行。作为调整财产关系的基本法律制度，物权法通过对各种形式财产提供有效保护,在调动公众创造财富的积极性,促进经济的持续健康发展和和谐社会的建设起了巨大的作用。

土地征用在美国称为“最高土地权的行使”，英国称为“强制收买”，我国台湾地区称“土地征收”，香港特别行政区称“官地收回”。尽管各国（地区）土地征收定义表述不同，但都具有共同点：都必须给予合理补偿。补偿原则主要有基本补偿、公平补偿和完全补偿。完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前同一的生活状态所需要的代价为补偿标准。基本补偿仅限于被征用的财产价值，可以量化的各种损失以及各种必须得费用。公平补偿依据具体情况分别采用基本补偿和公平补偿的标准，是目前多数国家采用的原则。随着国家、社会的意识从权利私有化向权力化的转变，美国、日本等国大多经历了基本补偿——公平补偿——完全补偿的阶段。就世界整体发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿与标准均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损失给予更充分、完全的补偿［1］。

如今我国的土地征收补偿制度虽然经过了多次改革,但从众多关于土地征收补偿问题来看,农民对如今的征地补偿制度并不满意［2］，问题的症结在于公平补偿的标准是什么存在很大争议。并且在政府征地后,有相当一部分农民因失去土地而处于绝对贫困状态,生存问题都受到了威胁。为此,我们通过对美国和日本土地制度演变形式、经济发展水平和土地征用情况分析,以期能对我国土地补偿制度有所借鉴。

二、美国和日本土地征用补偿制度演变历程

(一)美国

美国土地私有化程度很高，大部分土地为私人企业和个人所占有,联邦和州政府所有的土地中,绝大部分是森林、草地和沼泽等非耕地。但是农用地资源十分丰富,其中耕地面积约占国土总面积的20%,为18817万hm2,是我国的2倍,人均耕地面积接近0.72hm2,是我国的10倍。虽然每年各项建设要占去大量耕地,但由于美国非农用地面积的增加对农用地的影响较小,耕地资源仍处于富余状态。即使如此,美国仍采取一些办法来限制农业用地向城市用地转化,十分珍惜土地资源。政府在全力保护土地及其所有者的利益时，规定在征用土地必须进行补偿，但补偿的前提是要明确哪些财产可因征用而获得补偿。在美国,除宪法或限制条款规定之外,理论上讲,任何一种财产都可以依据征用权而被征用。表1给出了美国土地补偿制度演化各阶段的基本特征。

表1 美国土地补偿阶段

1.基本补偿（20世纪70年代以前）

1776年《独立宣言》的签署标志着美利坚合众国成立。美国政府首先将东部大西洋沿岸英国殖民地和西部印地安人的领地收为国有，然后逐步卖给私人。在1862年通过的《宅地法》规定，凡是年满21岁的美国公民，只需交纳10美元手续费就可以免费获得无人居住的160英亩公共土地。只要在那里定居和开垦5年，土地就永远归其所有。在19世纪到20世纪初，由于西部地多人少，当时整个西部基本是处女地，每平方英里不到2人，加上早期土地政策的鼓励，边疆的开拓无一不是采取掠夺性的垦殖方式。

在这一期间美国的GDP从1930年的103.6亿美元增长到1970年的1038.5亿美元，平均为373.66亿美元达到了一定的生活水平，经济平均增速为23.37%，此时的土地补偿基本就是以地换地和免费获取。政府免费分给每户160亩土地；矿产发现者和土地所有者可以免费获得矿产开采权。适于娱乐、具有历史保护意义和公共利用的土地由议会或政府圈定出来得到完整地保护。

20世纪60年代，随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重，在1981年美国政府制定了《农地保护政策法》，实行严格的用途管制。一些基本地如最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物等土地，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；这些政策的确立都进一步完善和控制了在土地征用过程的土地浪费现象，使土地的使用合理化，被征地人民的利益合理化。

2.公平补偿（20世纪70年代至90年代中期）

从1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。此外，美国还采取推行建立植被、防护林、草地等生态保护缓冲带的做法，大大改善了农业生产环境，防止了水土流失。美国的地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。为吸引外资，美国政策允许外国人也可以到美国购买土地。

根据美国财产法，土地征用补偿根据征用前的市场价格计算标准，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值，在土地征用补偿时，必须考虑因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。以美国扩建公共机场的土地征用案为例，土地补偿款中包括搬迁户因从其居所内搬迁而得到的两种重新安置补偿费，一种是搬迁和与搬迁相关费用的补偿费；另一种是寻找新居所的帮助费［3］。对于企业、农场或非盈利机构的搬迁，他们除获得一些咨询方面的服务外，还可以得到用于寻找新地点方面的补偿。一般认为，不宜对所有权人情感方面的损失进行补偿，这种损失难以估价，这种补偿可能使征用方承受不公平的负担。

3.完全补偿（20世纪90年代中期至今）

美国补偿的标准主要来自于宪法和有关征用法律的规定。一般而言,根据补偿条款的规定,国家或其他公权力主体对私人财产的征用等行为,必须予以公正补偿。补偿方面主要有财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准,充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时,还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失,充分保障了土地所有者的利益。美国法律明确规定:政府因发展公共事业而征地,个人要做出让步,但是,政府必须提出充分理由以及不低于市场价格的足够补偿。政府同时高度重视失地农民的教育与培训工作,通过对失地农民进行针对性的培训,增强他们的再就业能力。通过就业换取保障,以减少失业率保险基金的支出,减轻政府的财政压力,比如在美国一些地方,失地农民申请救济时,要强制他们参加某种职业培训。从20世纪60年代开始,美国陆续颁布了很多关于失地农民接受职业教育与培训的法令。

(二)日本

日本土地65%为私有(其中个人所有57%,法人所有8%),35%为国家所有和公共(都、道、府、县或市、町、村)所有,产权很明确。土地所有者当然很在乎其土地的保护和高效利用,也有对土地进行改良和基本建设投资的积极性,这在国土资源的管理和可持续利用中起到了重要作用。例如,战后日本进行了全国规模的植树造林,由于产权明确,利益有保障,土地所有者不仅种树积极,而且注重存活率,认真育林护林管林。表2给出了日本土地补偿制度演化各阶段的基本特征。

表2 日本土地补偿阶段

1.基本补偿（19世纪70年代至20世纪50年代）

1868年日本开始了工业化的发展，促进人口逐渐向城市集中,城市人口从1889年的10%上升到1920年的18%。但是,以地主土地所有制和土地租佃制为主的封建土地制度,高额的租税导致农民贫困,土地集中、大量无地农民出现。日本政府通过大量的改革措施来协调城乡关系,在规定耕地的最高占有面积的同时,由政府赎买地主和自耕农多余的土地,转让给

原耕种佃农,严格限制土地流转,基本实现了“耕者有其地”。1938年《农地调整法》,日本进一步着手农地改革,废除了封建的农地制度,创设自耕农,改善租佃关系。

这一时期日本的耕地面积最高均达到了600×104 hm2以上,占到国土总面积的16%左右。东京、名古屋和大阪三大都市圈土地面积仅占全国土地面积的10%，但集聚了近60%的人口、55%的工业生产、70%的商品批发和72%的大学生。保证农业生产、增加粮食生产，日本采取了诸如良田保护区的设定、土地用途管制等严格的农地农用的管理措施,使耕地面积稳定在600×104 hm2以上。

土地改革使财产和收入在农民之间的分配更加公平,在土地征用补偿方面规定，土地征用补偿方法，除现金补偿以外，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发，即在土地被征用人的要求下，土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分和全部）等方面。

2.公平补偿阶段（20世纪50年代至70年代中期）

这一时期是日本战后经济高速增长和快速城市化阶段,在1955—1973年,日本经济实际增长了8倍,以两位数的速度快速增长,1950—1977年,日本城市化水平从37.5%上升到76%。在1975年制定的《农振法》中,允许农民经过集体协商,根据双方达成的协议条件,自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同,以此鼓励土地使用权流转。这就促进了以土地买卖和租借为主要形式的土地流转,为土地规模经营提供了前提。1955年日本农户户均耕地为0.85公顷,稻田土地价格为1160千元/公顷,城市工薪家庭户均年收入为350千元,在1960年,日本城市化水平就达到了62.15%,尽管如此,到1974年日本城市化水平进一步提高到了74.77%,每年平均提高0.88个百分点,而在此阶段中,日本耕地数量也在此期间迅速减少,从1961年56100公顷减少至1974年的49718公顷,年平均减少数量达到490.9公顷,。可见,这一阶段是耕地减少，被征用最频繁的时期。

由于这个阶段的特有形式,对土地征用的补偿方式也就有很高的要求,主要体现在迁移代办和工程代办补偿（即被征用土地有物件时，在土地被征用人的要求下，由需用地人迁移该物件，以代替迁移费的补偿；或残余地需新建、改建、增建、修建通路、沟渠、围墙、栅栏或其他工作物，并须推土。挖土时，在土地被征用人的要求下，有需用土地人完成上述工作，以代替工程费的补偿）方面。

3.完全补偿阶段(1977年至今)

1979年石油危机的爆发,日本的经济增长速度放慢,进入后工业化时代。城市人口基本达到饱和状态,城市化速度缓慢。1996年城市化水平为78%,仅比20年前高出2个百分点。土地的需求开始逐渐减少,日本耕地的减少数量也出现下降,根据计算,1977年到1990年这段时期,每年耕地的平均减少数量为0.99×104 hm2。1973—2000年25年间耕地共减少约82×104hm2,这一农地非农化的数量变化特征为日本国所特有(欧美发达国家耕地锐减主要发生在工业化的初、中时期)。在农地转用面积上,1973年转用总面积上升到67×103 hm2,1986年下降至26×103 hm2,1989年和1991年又回升到35×103 hm2左右,其后徘徊在22×103 hm2左右。在这一时期日本工业化进程的基本完成，日本政府为了很好的利用土地、保护被征地人民的权益在补偿方面包括了以前的外还增加了精神损失补偿费、生活损失补偿等补偿损失。

三、境外土地补偿制度演变特点及对我国的启示

通过对分析发现在发达国家(地区)的补偿演变过程中，经济因素和土地使用率是影响补偿结构的主要因素，各个阶段的主要特征：

（1）基本补偿阶段,世界主要国家（地区）在该阶段通过法律的形式确立了土地私有权,并允许土地自由买卖和出租,那时候世界各国（地区）的经济水平处于一个初级水平，随着城市化快速发展,土地对农民的重要性凸显,为保障农民土地的权益,各国政府通过立法的形式确立土地征用补偿制度，对提高农地资源配置效率和城市化快速发展相适应。

（2）在完全补偿阶段发达国家进入了工业后期,工业化基本的完成土地的需求开始逐渐减少，耕地数量的减少也出现了明显的下降，世界各国政府为了很好的利用土地、保护被征地人民的权益在立法上严格的规范了补偿的范围，在日本包括以前的所有补偿还增加了精神损失补偿费、生活损失补偿等补偿损失。在美国不但充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时,还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失。

（3）通过对美国、日本征地公平补偿阶段分析发现，城市化直接导致传统土地保障制度的解体与现代社会保障制度的诞生。在这时期美国、日本的经济快速的发展，城市化进程快速发展。日本在1950—1977年期间城市化水平从37.5%上升到76%，就不得不对已有制度的改革，用以防止农民失地、保障农民土地权益、对农转土地的全面管制。在这时期各国(地区)政府在土地保护方面出台了许多法律条例，比如美国俄亥俄州在1971年的《新统一法典》规定了土地征收程序，在《蒙大那洲法典注解》明确规定了土地补偿的市场价格。日本也在这一期间颁发了相关土地征收补偿的法律，如《农地法》、《土地收用法》等，其中《农地收用法》在对征用相应土地时的征用条件、征用手续、征用效果以及对被征用者的损失补偿等都作了严格的规定。在中国台湾地区以《土地法》、《土地征收条例》等相关立法对土地的补偿、保障失地农民的生活水平与权益都规定的非常详细、具体。

通过分析中国土地征用补偿与美、日在完全补偿阶段有绝大部分的相似性从经济上看，都处于一个飞速发展时期，城市化建设步伐同样快速前进；2004年10月国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》和11月国土资源部发出的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,要求逐步制定各市县的统一年产值和区片综合地价,土地征收补偿的测算方法将改变,做到征地补偿同地同价。2007年10月1日《物权法》正式颁布实施，对我国土地补偿制度的完善起到了巨大的作用，标志着我国从基本补偿阶段跨入公平补偿阶段。《物权法》明确了物的归属，发挥了物的效用，保护权利人的物权。物权法中新设了一项物权制度——地役权，是指按照合同的约定，利用他人的不动产以提高自己不动产效益的一种权利。同时作为一种用益物权，又有一定的优先性。在我国大陆地区的地权制度中土地承包经营权、宅基地使用权和建设用地使用权等三种典型的用益物权优于所有权。从我国当前的土地征用补偿内容来看，我国已经进入土地征用公平补偿阶段。

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