道路交通事故社会救助基金立法制度的反思与重构——以受害人利益保护为视角

李 娟

（湖北工业大学 经济与政法学院，湖北 武汉430068）

道路交通事故社会救助基金立法制度的反思与重构
——以受害人利益保护为视角

李 娟

（湖北工业大学 经济与政法学院，湖北 武汉430068）

道路交通事故社会救助基金是机动车交通事故责任强制保险的补充，其功能在于给交通事故受害人提供更周全的保护。在制度设计上，救助基金救助项目应该与机动车交通事故责任强制保险的保险赔付项目保持一致；救助基金救助事由应遵循“保护不能从加害人的强制责任保险人处获得保险赔付的受害人”的原则；救助基金行使追偿权的对象应该明确为交通事故赔偿责任人及其责任保险人。我国现行立法存在诸多弊端，有修改的必要。

救助基金；救助项目；救助事由；追偿权；反思；重构

作为机动车交通事故责任强制保险（以下简称“交强险”）的补充制度，道路交通事故社会救助基金（以下简称“救助基金”）在保障交通事故受害人方面起着重要的作用，而这一作用的实现，又取决于其制度设计的完善与否。在制度设计上，救助基金与强制责任保险之间应具有相关性与协调性。但我国目前在救助基金制度的设计上存在诸多弊端，救助项目、救助事由及追偿权的行使，或与强制责任保险制度脱钩，或存在漏洞与误解。本文拟对上述问题予以探讨并提出修改建议，以期对未来的立法修订有所裨益。

一、救助基金的功能

（一）救助基金的立法规定

我国《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《条例》）第24条规定：“国家设立道路交通事故社会救助基金。有下列情形之一时，道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用，由救助基金先行垫付，救助基金管理机构有权向道路交通事故责任人追偿……”。在交强险制度内包含救助基金制度并非我国大陆地区立法独创，其他国家及地区也存在相似制度，如美国纽约州的“汽车交通事故补偿基金”，英国的“汽车保险人协会”，德国的“补偿基金”，日本的“政府汽车损害赔偿保障事业”，以及我国台湾地区的“汽车交通事故特别补偿基金”。[1]名称虽然不同，但功能一样。

（二）救助基金的目的与功能

救助基金作为交强险制度的一个主要组成部分，源于交强险本身的缺陷。该制度的目的与主要功能在于保护交通事故受害人的利益，使其在事故发生后，损失能够得到及时的补偿。但是，任何一种法律制度的设计都无法避免其自身的局限性，即它只能从某个角度或某个层面解决社会问题，不可能成为解决所有社会问题的良药，交强险制度也不例外。交强险的保险人承担保险责任的前提是存在一个有效的保险合同，即保险人仅依据一个有效的保险合同承担保险责任。在各国实施交强险的经验中不难发现一个问题，纵然有再完善的强制保险制度，但如果肇事车辆并未投保且加害人没有赔偿能力，或肇事车辆虽然投保了，但在肇事后逃逸，保险人或者不承担保险责任，或者无法知晓该承担责任的保险人，由此，交通事故受害人的权利可能仍然无法得到基本的保障。为落实保护受害人的目的，包括我国在内的许多国家均设有相关补偿机制，以确保在交通事故发生后，受害人不能从保险人处获得赔偿的情形下，仍然可以从一特定组织获得补偿，这一特定组织，在我国就是救助基金。因此，救助基金作为交强险制度的补充，其目的与功能在于弥补后者制度保障上的不足，以对受害人提供周全的保护。

二、救助基金的救助项目

（一）救助基金救助项目的立法与评价

救助基金是交强险的补充制度，从理论上而言，救助基金承担的补偿责任与保险人承担的补偿责任是一样的。在相关制度构建，尤其是在补偿项目与补偿金额上，这两种制度应该保持一致，即救助基金的补偿项目与金额应该以强制责任保险的保险金额为限，这也是许多国家和地区在立法上采取的态度。但是，我国立法却采用了完全不同的做法。按照《条例》的规定，保险人承担保险责任的限额分为死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额，以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额。而救助基金补偿的项目却限定为“交通事故受害人的丧葬费用与部分或者全部抢救费用”。因此，救助基金的补偿项目仅为保险人补偿项目中的一小部分，而非全部。可见，救助基金的救助项目范围明显比强制责任保险人的窄，这就导致交通事故发生后，伤残的受害人可能不但连护理费、康复费等必要费用得不到保障，就是在治疗过程中，受害人急需的医疗费用也没有了保障。

（二）救助基金的救助项目受强制责任保险中保险人强制补偿义务的影响

救助基金将救助项目限定于丧葬费用、部分或者全部抢救费用，与强制责任保险中保险人强制补偿义务相关。保险人对被保险人致人损害而应该承担的保险责任，是否负有给付保险赔偿金的义务，取决于被保险人的赔偿责任是否落在保险责任范围内。实际上，为了规避被保险人的道德风险，保险人往往会在保险合同中约定，在某些情形下保险人不承担保险责任，典型的如驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒。但为了保护受害人利益，使其在事故发生后能得到补偿，各国立法均规定，在这种情形下，保险人仍然要承担对受害人的补偿义务，这一义务即为强制补偿义务，我国也不例外，如《条例》第22条的规定。各国法律尽管都有保险人强制义务的规定，但我国与其他国家与地区的立法仍存在不同之处：在其他国家与地区，强制责任保险的保险人承担的强制补偿义务与其承担的合同义务是一致的，即保险人仍然在责任保险限额与补偿项目内承担强制补偿义务；而我国立法却规定保险人的强制补偿义务仅限于“垫付抢救费用”。因此，我国立法在设立救助基金制度时，也将其补偿项目限定在抢救费用上，仅增加死亡丧葬费用而已。

（三）救助基金的救助项目受救助基金制度定位的影响

立法将救助基金的补偿义务限定在垫付救助费用上，也与我国对救助基金制度的定位有关。道路交通事故往往具有突发性，事故发生后，受害人需要马上送往医院治疗，以保证生命无忧。因此，救助基金制度的存在，不过是为了确保交通事故受害人能得到及时有效的救治而已，这也是为何我国这一组织被称为“救助基金”而非“补偿基金”的原因。但这一定位与交强险的政策目的相去甚远。交强险的政策目的在于为交通事故受害人提供从医疗到基本生活的经济保障，而非狭隘的医疗救助。《条例》第1条也意在如此。而且依照我国《道路交通安全法》的规定，医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治，在这个意义上，救助基金垫付抢救费用并非必须，相反，受害人可能更需要其他项目的补偿，如后期医疗费用、伤残费用等。救助基金救助项目与金额的限缩，只能使交通事故受害人的保护显得捉襟见肘，救助基金也实在难以担负补充强制责任保险制度不足，更好地保护交通事故受害人的责任。

三、救助基金的救助事由

（一）救助基金救助事由的立法规定

救助基金的设立，是为了填补汽车责任保险因保险技术、现实或立法上无法补偿受害人损害而产生的漏洞。[2]因此，救助基金在何种情形下承担补偿责任，即救助基金补偿事由的确定，应该遵循“保护不能从加害人的强制责任保险人处获得保险赔付的受害人”的原则（以下简称“保护原则”），即但凡能从保险人处获得赔付的，受害人不可以请求救助基金补偿；反之则可以。依据我国立法的规定，救助基金的补偿事由仅包括三种情形：其一，抢救费用超过交强险责任限额的；其二，肇事机动车未参加交强险的；其三，机动车肇事后逃逸的。其中，“未投保汽车”与“肇事逃逸汽车”所导致的事故由救助基金对受害人予以救助，是我国立法与其他国家及地区立法的相同之处，这两种事由被学者称为“世界各国特别补偿基金或类似制度之补偿事由的最大公约数”。[1]但在其他事由上，我国立法与其他国家及地区立法则存在很大差异。我国将“抢救费用超过机动车交通事故责任强制保险责任限额”的情形，也纳入到了救助基金救助的事由范畴，这一规定在大陆法系国家属于独有。立法如此规定，是因为我国强制汽车责任保险的赔付采分项限额赔付，且赔付金额较低，其中医疗费用赔偿限额仅为10000元。一旦造成严重的交通事故，保险人的医疗费用赔付可能还无法支付受害人的抢救费用，该规定彰显了对受害人利益保护的立法价值。

（二）未经被保险人同意而使用汽车的情形

其他国家与地区立法还普遍承认一种事由：未经被保险人同意而使用汽车的情形。未经被保险人同意而使用汽车者，各国立法均不承认其被保险人身份，因此，机动车所有人的责任保险人也不承担保险责任。为贯彻保护原则，各国立法均规定由补偿基金来承担支付义务，而《条例》并未将其纳入救助基金的救助事由，这是否意味着我国立法有疏漏？

“未经被保险人同意而使用汽车”的一个主要方式——被保险机动车被盗抢。这种情形发生的交通事故，受害人如何获得保险人的赔付。《条例》在第22条作了规定，即在这种情形下，应由保险公司承担强制补偿义务。既然有保险公司承担补偿义务，则受害人利益保护的目的即可达到，自然就无需救助基金承担补偿义务了。可见，立法仍然遵从了保护原则。值得一提的是，我国立法采用的“被保险机动车被盗抢”一语有待商榷。《条例》第42条第1款第2项规定：“被保险人，是指投保人及其允许的合法驾驶人”。这一条款是对强制责任保险中被保险人的界定，其意义在于，若驾驶人具有被保险人身份，就受保险合同的保障，相应地，受害人也可以从保险人处获得保险赔付；反之，受害人则不可以请求保险人的保险赔付。而不具有被保险人身份的驾驶人，即未经投保人允许的驾驶人，可以分为两种情形，一是被保险机动车被盗抢后的驾驶人，另一种是其他未经投保人允许驾驶的情形。可见，“被保险机动车被盗抢”的外延比“未经被保险人同意而使用汽车”的外延要窄。对于被保险机动车被盗抢的情形，即使驾驶人不具有被保险人身份，保险人不承担保险责任，但是立法依然要求保险人对受害人承担强制补偿义务；对于其他未经投保人允许驾驶的情形，驾驶人同样不具有被保险人身份，保险人不承担保险责任，但是立法却没有要求保险人承担强制补偿义务，此时受害人的利益就无法得到保障。因此，从受害人保护的角度出发，应将第22条中的“被保险机动车被盗抢”改为“被保险机动车未经投保人允许驾驶”，同时考虑到这种情形下，驾驶人不具有被保险人身份，不宜由保险人承担强制补偿义务，以置于第24条，成为救助基金救助事由为宜。

四、救助基金的追偿权

交通事故发生后，本应由交通事故责任人对受害人承担赔偿责任，但是往往因为该责任人逃逸或未参加交强险等情形，使其不能或没有能力承担赔偿责任，为保障受害人利益，救助基金承担了对受害人救助的义务。救助基金承担救助义务若导致交通事故责任人不承担或减轻其赔偿责任，势必破坏侵权责任制度。因而需要找到一种方法，既可以补偿受害人，又可以惩罚事故责任人。解决这一问题的途径就是：允许救助基金享有对交通事故责任人的追偿权。具体而言，就是要求救助基金先对受害人予以救助，然后再向真正应该承担赔偿责任之人行使追偿权，追回这笔支出。第一步的规定是为了补偿无辜的受害人，而第二步则是为了实现“谁侵权谁负责”的纠正正义目的。[3]从救助基金本身而言，行使追偿权，一方面可以在一定程度上弥补救助基金的赔付支出，有利于维护救助基金的正常运作；另一方面可以维护保险费率的水平，防止因救助基金补偿额度过高，导致保险费率增加。[4]

救助基金追偿权的的行使主要涉及到追偿权的行使对象问题。我国立法将救助基金追偿权的行使对象界定为“道路交通事故责任人”，是否妥当？

其一，关于“道路交通事故责任人”的概念界定问题。道路交通事故责任人是指对道路交通事故的发生负有责任的人，其判断依据是道路交通规则，即交通事故发生后，有违反道路交通规则的行为人就是道路交通事故责任人。但交通事故责任人并非就是交通事故损害赔偿责任人。交通事故损害赔偿责任人是指在交通事故发生后应该承担赔偿责任的人。由于我国立法采取的是在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内的无过错责任，这意味着受害人如果违反交通规则导致交通事故的发生，加害人仍然要承担赔偿责任，此时受害人就是“道路交通事故责任人”，而加害人才是“交通事故损害赔偿责任人”。因此，救助基金行使追偿权的对象不应该界定为“道路交通事故责任人”，而应该是“交通事故损害赔偿责任人”，否则就会出现救助基金在向受害人补偿后又向受害人追偿的荒谬情形。

其二，交通事故损害赔偿责任人的外延问题。如果机动车肇事后逃逸，事后查出其为被保险汽车，救助基金承担支付义务后，究竟是向加害人追偿，还是向其责任保险人追偿？从责任保险的角度看，加害人（被保险人）的赔偿责任应该由其责任保险人承担，即责任保险人才是真正的赔偿责任人。但是在《条例》出台前，我国2002年的《保险法》没有赋予责任保险中的受害人对加害人的责任保险人以直接请求权，因此，2006年《条例》中也没有赋予受害人这一权利，救助基金当然只能向加害人进行追偿而不能向其责任保险人进行追偿。2009年《保险法》修订时，在责任保险制度部分增加了受害人对保险人的直接请求权，这一规定应该适用于所有的责任保险合同，当然也包括强制汽车责任保险合同。因此，现在对救助基金追偿的对象（损害赔偿责任人）应做扩张解释，其外延包括加害人及其责任保险人。

五、结语

考察其他国家及地区强制汽车责任保险的立法，不但有与我国救助基金相类似的，而且在制度构建上，均与其强制汽车责任保险相联系。唯有我国救助基金制度，在相关制度设计上与责任保险制度相去甚远。究其原因，是对这一制度的定位有不同理解。其他国家及地区设置特别补偿基金，在于给受害人提供相当于强制责任保险下的经济保障，以对受害人提供周全的保护；而我国的救助基金主要在于为受害人提供必要的医疗救助，而不考虑其他的经济帮助，导致对受害人的保护不能达到应有的功效。因此，基于受害人利益保护的诉求，建议将我国《条例》第24条修改为：“国家设立道路交通事故特别补偿基金(以下简称‘补偿基金’）。有下列情形之一时，发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人人身伤亡的，由补偿基金在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内予以补偿，补偿基金管理机构有权向道路交通事故赔偿责任人及其责任保险人追偿：（一）抢救费用超过机动车交通事故责任强制保险责任限额的；（二）肇事机动车未参加机动车交通事故责任强制保险的；（三）机动车肇事后逃逸的；（四）被保险机动车未经投保人允许驾驶的。”同时，《条例》第22条也应作相应修改。

[1]施文森,林建智.强制汽车保险[M].台北:元照出版社,2009:217,227.

[2]江朝国.强制汽车责任保险法[M].北京:中国政法大学出版社,2006:259.

[3]黄勇,李之彦.英美保险法[M].北京:中信出版社,2007:268.

[4]李青武.机动车责任强制保险制度研究[M].北京:法律出版社,2010:252.

D922.1

A

1673―2391(2011)06―0040―03

2011—09—05

李娟(1972—)，湖北鄂州人，湖北工业大学经济与政法学院副教授。

湖北省教育厅人文社科研究项目（项目编号：2011jyty060）之阶段性成果。

【责任编校：江 流】