浅析公安队伍正规化建设——以警察形象为视角

连 爽，王 炎

（中国人民公安大学 公安管理系，北京100038）

浅析公安队伍正规化建设
——以警察形象为视角

连 爽，王 炎

（中国人民公安大学 公安管理系，北京100038）

警察形象是社会公众对警察组织的概括认识与评价。良好的警察形象对维护党的领导，推动公安队伍正规化建设，促进社会稳定发展,建设和谐社会具有重要的意义。由于管理体制、思想观念、社会环境等诸多因素的共同制约，当前存在一些丑化警察良好形象的现象。为了重塑警察良好形象，推进公安队伍正规化建设，公安机关应应根据实际情况提出应对对策。

公安队伍；正规化建设；警察形象

加强公安队伍正规化建设，其根本出发点是为人民服务，促进和谐警民关系，构建和谐社会。公安民警的不良形象破坏了警民关系，阻碍了公安队伍正规化建设，也直接影响着党和政府的形象。据此，笔者拟从警察形象角度出发，深入探讨造成不良警察形象的各种原因，进而提出加强公安队伍正规化建设的必要途径。

一、相关概念界定

（一）公安队伍正规化建设的概念

公安队伍正规化建设就是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，坚持从严治警、依法治警的方针，以提高公安队伍整体素质和战斗力为目标，以深化改革为动力，以建立完善和贯彻执行条令条例为重点，在组织机构、教育训练、内务管理、执法执勤、监督制约、警务保障等方面实现标准化、程序化、法制化。[1]简言之，公安队伍正规化建设是以法律法规规范公安工作的各个环节，以达到标准化、程序化、法制化。

（二）警察形象的概念

《现代汉语词典》中“形象”的解释为“能引起人的思想或感情活动的具体形状或姿态”。从社会学定义，形象是指一个社会组织及其行为通过传播在公众心目中所确立的综合印象，即公众对一个社会组织的全部看法和总体评价。[2]所谓警察形象，是指人民警察给予人直观的、具体的、形象化的总看法、印象或感受，即社会公众对警察的总体评价。警察形象主要包括警察价值观念、职业素质、道德修养、廉政意识、工作作风、办事效率、警容风纪的综合反映。[3]良好的警察形象是公安队伍的一面旗帜，不仅体现了公安机关的精神风貌，而且具有强大的感召力、凝聚力和沟通力，对促进公安队伍正规化建设具有重要作用。

二、在公安队伍建设中树立良好警察形象的价值

（一）塑造良好警察形象，促进警察自身的健康发展，提高公安队伍战斗力

公安队伍正规化建设的根本目标是提高队伍战斗力。公安队伍作为执法机关，是代表人民的利益行使国家权力，公安队伍的一切管理活动必须符合人民的利益要求。公安队伍在执法活动中树立忠于法律、秉公执法、公正可信的良好形象，不仅会得到民众的支持和拥护，而且有利于建立一支自警自律、严格要求、抗腐拒蚀的健康发展的公安队伍，更有利于实现公安队伍正规化建设的根本目标。

（二）塑造良好警察形象，以民警为本，为公安队伍正规化建设创造良好的内部环境

警察形象是由警察、警察精神、警察装备三大基本要素构成。[4]因此，民警的体能形象、警容形象、行为形象、语言形象是构成警察群体形象的基础。民警是公安队伍的细胞，只有激活民警的内在动力，严格要求自己，树立良好形象，警察群体形象才能展现出来，才能加快公安队伍正规化建设的步伐。

（三）塑造良好警察形象，密切警民关系，为公安队伍正规化建设创造良好的社会氛围

警民关系是公安机关面临的最重要、最复杂的一种社会关系。和谐的警民关系不仅是做好公安工作的前提和保障，也是确保公安事业长远发展的重要基础和有力保障。良好警察形象具有强大的感召力和凝聚力，不仅能拉近和群众的关系，而且能使群众积极配合公安工作，共同构筑稳定和谐的社会秩序。

三、当前警察形象存在的问题

（一）互相扯皮，办事效率低下

在实际公安工作中，有些地方上级机关包办下级机关工作，下级机关不能因地制宜地自主安排工作。地方保护主义思想严重，受现行管理体制的影响，在地方党政的要求下，公安机关介入了非警察职责的事务，如土地征用、房屋拆迁，无形中成了地方政府违法违规的挡箭牌，被推向群众的对立面，损害了警察形象。此外，机构编制混乱，除公安行政编制外，还有地方自定编制，“木桶状”机构设置使信息沟通不畅，效率低下，机构设置的名称、级别、数量不统一，从而造成上下左右之间的不协调，引发警察形象危机。

（二）素质不高，能力不强

随着社会进步，时代发展，政府管理职能转变，社会对民警的能力提出更高的要求，不仅要求有强健的体魄，过硬的业务能力，还要有较强的学习能力、群众工作能力、处理突发事件的能力。但在现实生活中，民警“打不过、跑不过、讲不过”的报道屡见不鲜。有些单位或民警面对突发事件，往往采取躲避，封锁消息，堵塞沟通渠道，造成公众对公安机关的猜测、误解，危及警察形象。

（三）工作方法落后，执法不公正

在公安工作中，不少民警还以“父母—儿童状态”[2]来处理警民关系，特权思想严重，管理方式呆板，态度粗暴蛮横。部分民警执法不够规范，有法不依、执法不严现象时有发生。有些部门或民警在利益驱动下，私自设立罚款指标，在办案中变相收取费用，在群众中造成极坏影响。

（四）警容风纪不整，有些窗口单位态度差、环境差

无论是八小时内还是八小时外，民警都应该以人民公仆形象严格要求自己，但不少民警警容风纪不整，开特权车，沉迷于“灯红酒绿”。一些面向群众的“窗口”单位，态度冷、硬、横”和环境脏乱差的问题还比较严重,《公安机关人民警察内务条令》没有得到认真贯彻落实。以上现象在群众中造成不良影响，阻碍了警民关系的和谐发展。

四、不良警察形象存在的原因

（一）公安机关体制本身缺陷引起的不良警察形象

1．职责不清，机构臃肿，组织结构层次过多。首先，我国现行公安管理体制是“条块结合，以块为主”的模式，各级公安机关和地方党委、政府的权责利没有划分清楚。只有地方政府的意志与上级警察组织的意志一致时，公安工作才会得到地方的全力支持，反之，有时会受到地方党委、政府的阻碍，公安机关的政策措施得不到贯彻落实。其次，公安机关内部分工过细，机构重叠臃肿，结构层次过多，导致部门衔接不顺，管人和管事相脱节，信息传递慢，严重影响公安机关的工作效率。

2．教育训练理论脱离实战，人事管理制度不完善。与发达国家相比，我国公安教育是学历教育和职业培训合一的模式，但存在着重学历教育，轻职业训练的问题，理论学习脱离实战要求，民警个人能力提升较慢，不能满足新时期社会服务的新要求。此外，公安机关人事管理制度不完善，“入口”不严，一些不具备警察素质的人进入公安队伍，不仅影响警察形象，而且影响整个队伍的战斗力和素质的提高。人事考核制度缺乏科学、公平、公正的标准，影响民警的工作热情和积极性。

3．监督制约机制不完善。执法不公的根本原因是公安机关执法监督力度不够，监督机制以内部监督为主体，如纪检、监察、督察。各监督主体之间缺乏有效沟通，同时存在职能交叉和监督空白的现象。外部监督以群众和媒体监督为主，但公安机关与群众沟通渠道还不通畅，群众多头投诉，多渠道上访。公安工作透明度不高，不积极主动向媒体提供相关信息，造成媒体不实或片面报道，影响警察形象。

4．警务保障不力。人、财、物的短缺是长期困扰各地公安机关建设的症结所在，这与我国现在的财政体制有很大关系。西方国家将警察全部经费纳入政府财政预算，如英国警察机关财政由中央和地方两级控制，中央财政支付51%，地方省市支付49%。[3]我国没有将警察经费列入政府财政预算，只拨付民警工资和少量办公经费，警察业务建设和基建经费要向地方财政专项申请，批不批、批多少的随意性很大，只能靠警察机关自己解决，所以“三乱”现象屡禁不止。由于经费短缺，警察的装备落后，科技含量低，福利待遇较差，许多优秀人才流失，挫伤了广大民警的积极性和工作热情，影响了民警的执法形象。

（二）少数民警行为不当败坏警察形象

1．思想观念落后，个人素质不高。个别民警的观念还没有转变，他们没有认识到，公众不仅需要能够打击犯罪，保护社会安定的警察以满足自身的安全需要，更需要民警尊重个人人格[5]。在依法治国的伟大进程中，公安队伍担负着重大的历史责任，作为执法主体，警察素质至关重要。近年来，我国大力发展培训教育，警察素质虽得到很大提升，但仍有个别民警因自身政治不坚定，业务不精通，高文凭、低能力，影响整个公安队伍的形象。

2．对内务管理认识不充分。公安机关作为一支准军事化队伍，必须有严格的形象要求，虽然已经颁布了《人民警察法》、“五条禁令”、《公安机关人民警察内务条令》等法律法规，但依然有少数民警素质不高、法制观念不强、组织纪律观念淡薄，没有充分认识到内务管理对自身和公安队伍发展的积极作用，工作中态度恶劣、管理方式粗暴，知法犯法，以权谋私，损害了队伍的良好形象。

（三）新闻媒体片面报道引起的不良警察形象

新闻媒体的舆论监督对塑造良好警察形象的作用不可小觑，但新闻媒体的片面或失实报道给警察形象也确实带来了不小的负面影响。警察是一个高度敏感的职业，新闻媒体为了达到轰动效应，把警察作为报道的主体，并添加具有负面效应的标题来吸引读者。在对涉警案件的报道中，公安机关和民警有时确有过失，但有些媒体的报道具有主观性和随意性，夸大甚至歪曲事实，导致报道内容失实，在社会上掀起很大风波，这不仅损害了媒体自身的权威和形象，同时也损害了警察的权威和形象。

（四）公众对警察的期望度过高导致不良警察形象

长期以来，影视作品往往把警察当作完美正义的化身，间接影响公众把警察神化，他们期望警察既是打击犯罪的勇士，又是维护社会安宁的卫士，并且主观上对警察的能力产生不切实际的期望。但在生活中，有些群众对公安机关某些方面有不好的亲身经历时，这种期望与现实形成巨大的反差，消极的看法就会产生。由于“晕轮心理效应”[3]，公众对部分警察的不满可能导致对整个公安队伍的质疑。

五、加强公安队伍正规化建设的必要途径

（一）理顺体制，精简机构，促进组织机构的正规化建设

周永康同志在“二十公”会议上指出，现行公安管理体制符合我国公安工作的实际，但在一些方面需要进一步完善。理顺警察组织结构，要明确划分各级公安机关事权，按照合并相同职能，避免交叉的原则，精简组织结构，明确内部分工目标。按侦查职能部门、社会管理服务部门、警察内部管理部门三大类合并有关机构，按责定岗。[3]要大力精简机关，实现警力下沉，将现有警力配置到基层一线。

（二）建立“学习型”警察组织，完善育人与用人制度，促进教育训练的正规化建设

从公安队伍建设的长远目标出发，公安机关应从“培训型”组织向“学习型”组织转变[6]，充分调动民警个人学习的主动性，营造浓厚的警察文化氛围，实现工作、生活学习化，提高民警个人综合素质。此外，建立和完善育人与用人相结合的培训机制。首先，严把“入口”关，统一录用制度，从源头上保证公安队伍的基本素质。其次，职业培训实行分级培训，对新入警的警员进行基本警务技能、业务知识正规化培训，使他们尽快进入角色；对基层民警进行以提高警务管理能力、临场处置能力为核心的专业化培训；对管理层警官进行以提高掌控全局思想、战略思维能力为核心的专家化培训。第三，创新教学方法，拓宽警察的知识面，可聘请有关领域的专家、学者讲授相关知识。第四，将职业培训与职业晋升结合起来，制定科学、合理、公平、公正的晋升标准，避免教育训练流于形式。

（三）完善监督制度，促进监督制约的正规化建设

公安机关的监督不仅是公安管理的重要手段，也是确保公安队伍严格文明公正执法的重要前提。一是加强公安内部监督，特别对各级领导的监督。根据帕累托法则或80/20定律[7]，在管理组织中，占人数20%的领导力量决定了组织80%的结果，这显示各级公安机关领导干部的能力、素质起着重要作用。因此，应特别加强对领导干部的监督。二是增强工作的透明度，畅通与民众沟通的渠道，是加强公安监督的有效形式。公安机关公开与群众生活密切相关的办事制度，提高工作透明度，同时可以聘请人民监督员，设立民警违纪投诉电话，组织开展亲民活动，实现警察与群众的零距离接触，加强沟通与监督。三是发挥媒体优势，履行监督职责。媒体应加大普法宣传力度，增强群众法制意识，维护法律尊严。阳光是最好的防腐剂。媒体向群众公开宣传公安机关的办事制度，提高公安工作的透明度，以增强群众对民警的理解，加深警民之间的感情交流。

（四）执行内务管理标准，促进内务管理的正规化建设

公安机关和广大民警要转变思想，实现治安管理型向服务型转变。与公众接触最多的基层公安机关最紧迫的任务是改善警察形象，从工作、生活和学习各个环节认真落实《公安机关人民警察内务条令》、《窗口单位服务规范》和“五条禁令”，规范行为举止和仪容仪表，使基层单位和民警达到“人要精神、物要整洁、说话和气，办事公道”的要求。

（五）完善保障制度，促进警务保障的正规化建设

我国警察机关是人民民主专政的重要工具，担负着执法任务，必须以国有财力作保障。现代警务保障是综合性保障，主要包括以下三个方面的内容：一是政治保障。加强思想政治建设，及时了解民警的思想动态，确保公安队伍的政治方向；在坚持“以块为主”的同时加强上级公安机关和党的领导；宣传和树立典型，加强警察文化建设，创造良好氛围，密切警民关系。二是经费保障。我国幅员辽阔，东西部发展不均衡，应因地制宜采用不同保障措施，在经济发达地区继续实行现行的财务管理制度，在经济欠发达地区，除中央拨付警察装备、服装、警衔津贴及工资等费用外，还应提供专项资金，支持地方基础设施建设，建立相应的激励机制，调动地方财政予以配套支持。三是权利保障。在加强监督工作的同时，应保障民警权益，设立专业的警察维权部门，充分利用现有警用装备，有效保护民警的人身安全。

[1]詹伟,刘姗姗,焦子春.我国公安队伍正规化建设的理论渊源及发展方向初探[J].公安教育,2006(6):10.

[2]熊艳.试析我国新闻媒体中的警察形象[D].合肥:华中科技大学,2009.

[3]韩军,王海鹏.警察形象建设与危机公关[M].北京:中国广播电视出版社,2005：3，510,518,587.

[4]张积成.人民警察文化建设[M].北京:中国人民公安大学出版社,2002：119.

[5]周三多,陈传明,鲁明泓.管理学——原理与方法[M].上海:复旦大学出版社,2005：72.

[6][美]彼得·圣吉.第五项修炼——学习型组织的艺术与实践[M].北京:中信出版社,2009：13.

[7]曹延彬.公安队伍正规化建设的管理学思考[J].武汉公安干部学院学报,2008(1):35.

D631

A

1673―2391(2011)06―0017―03

2011―07―18

连爽（1986—）女，内蒙古赤峰人，中国人民公安大学公安管理专业2009级硕士研究生；王炎（1985—），男，山东烟台人，中国人民公安大学公安管理专业2009级硕士研究生。

【责任编校：边 草】