对公安执法规范化建设的初步探析

张怀鑫

（中国人民公安大学，北京 100038）

对公安执法规范化建设的初步探析

张怀鑫

（中国人民公安大学，北京 100038）

伴随着我国现代化建设的深入推进和整个社会经济的飞速发展，一系列的社会矛盾和问题逐渐凸显出来,并且有日益激化的趋势。作为国家政权重要组成部分的公安机关，既是执法机关，也是群众工作机关；公安民警既是执法者，也是群众工作者。随着政治经济改革力度的不断加大，公安机关面临的客观环境、执法要求正在发生深刻变化，本文对公安民警在执法的过程中也暴露出各种各样的问题进行了分析，对执法规范化建设提出了自己的意见和建议。

公安机关；执法规范化；建设

公安机关执法规范化建设就是：“公安执法主体为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内，对公安执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程”。

公安机关执法规范化，就是要求公安执法者的一切执法行为必须严格限制在法律的框架之内，按照法律、法规明确的职权和义务依法办事。按照法律预先设定的模式、程序、规则、轨迹通过执法程序的设计实现一切警察权力的行使必须要有法律的明确授权、一切警察权力的行使必须遵循法律规定的程序、一切警察权力的行使必须受到监督和制约的执法体制和运行机制，达到严格、公正、文明、理性、高效的执法目标。

加强公安执法规范化建设，既是提升公安机关执法能力、促进社会公平正义的必然要求，也是维护社会和谐稳定、保障社会经济发展的重要举措。近年来，通过加强法治理念教育、不断完善办案机制、强化执法监督等各种有力举措，各地公安机关的执法能力和执法水平显著提升，服务社会经济发展能力明显增强，人民群众满意率不断提高。但是，随着民主法治建设的深入推进，人民群众对公安执法也提出了更新更高要求，寄予了更高期望。为此，为更好推进公安执法规范化建设，作为一名公安大学的学生结合当前公安执法实践，就如何推进公安执法规范化建设作一浅显的分析探讨。

一、公安执法规范化建设的现状及突出问题

在科学判断当前执法中存在的突出问题和所面临执法环境的基础上, 近年来，全国公安机关将“依法行政、规范执法”付诸实践，特别是公安部党委于2008年9月23日在南京全国公安厅（局）长座谈会上，作出了加强公安信息化建设、加强执法规范化建设、构建和谐警民关系等“三项建设”的重要决策部署, 并提出了理性、平和、文明、规范的执法理念。标志着执法规范化建设驶上快车道。为全面深入推进执法规范化建设，公安部先后下发了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》、《全国公安机关执法规范化建设总体安排》、 《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》等文件，相继出台了执法细则、执法资格等级考试、执法信息化、法制员制度、执法场所设置规范等一系列配套措施，基本形成了比较完善的工作机制。这些推进执法规范化建设纲领性文件和措施的出台，对新形势下的公安执法工作提出了更高的要求。可以说, 执法规范化建设是当前和今后一段时期内公安法制工作的主线, 是一项全局性、基础性、长期性的重大战略任务。

但我们也应清醒看到，当前公安机关一些执法问题依然比较突出，执法质量还不尽如人意，主要表现在：

（一）执法不作为或消极作为

一些公安实战单位尤其是一些基层办案民警，缺少职业素养，思想懈怠、工作拖沓，出、处警不及时，调查取证走过场，敷衍了事，部门之间相互推诿，受理案件后不是想方设法尽快查清事实, 而是拖拖拉拉, 错过了最佳取证时机,导致案件事实不清、证据不足，甚至使违法犯罪嫌疑人无法受到应有的惩罚，严重影响执法办案质量和效率。

（二）滥用职权、执法不公

如今有些公安民警未能在日常工作中将法律作为工作的头等准绳，滥用职权，以罚代法，甚至办人情案。例如在行政处罚中, 对于二人以上的共同违法案件, 有的人“顶格”处罚, 有的人按最低限处罚, 情节轻重与处罚力度不相当，执法随意性强。有的则是该立案的不立，该罚的不罚、该拘的不拘，该捕的不捕，造成大量信访案件。

（三）执法方式简单粗暴

有的民警特权思想严重，不善于做群众工作, 执法方式简单粗暴，一直延续“冷、横、硬”的老式工作作法，在处理群众纠纷时不能以理服人，依法服众，执法办案过程中变相体罚现象依然时有发生。据河北省公安厅对去年赴省进京初信初访分析，对公安机关案件查办处理不满约占40%，对民警的执法行为方式方法不满约占30%，对行政处罚、伤情鉴定结论不满约占16%。造成这“三个不满”的主要原因是，一些民警的宗旨观念不牢，不作为，乱作为，“冷横硬推”和“推诿扯皮”；业务素质特别是办案水平、证据意识、法律素质低下，群众工作方法简单，有的就是因为一句话而将群众推向上访路。

（四）适用法律不当，执法不到位

公安队伍法制化的高低取决于广大公安民警法治意识的强弱，有些民警缺少专业法律知识，又不善于学习，适用法律、法规不当，少数基层单位在治安裁定上出现偏差，执行落实裁决的力度也不到位，降低了法律的权威性和公安机关公信力，而且还容易引发案件当事人的不满情绪以及行政复议案件。

二、影响公安执法规范化建设的主要原因

（一）警力不足，疲于应付大量非警务活动

全国各地公安机关，尤其是边远落后地区依然存在着警力严重不足的问题，随着社会各种矛盾增加，犯罪手段多样化，各类案件成倍上升，基层实战警力更显得严重匮乏，而大量非警务活动又占据了相当比重。这类非警务执法活动往往带有明显的强制执行性，容易与群众产生冲突，使公安民警不堪重负。如土地征用、拆除违章建筑以及基层组织换届选举等，不仅大量增加了民警的工作量，更增加了职业风险，并在一定程度上破坏了警民关系，影响了公安执法机关的形象。除此之外，从派出所和巡警接处警情况分析，严格意义上不属于警务范围的接处警（不够刑事案件、治安案件立案标准的）约占全部报警数的40%到50%左右，如没带钥匙，迷路、走失、家庭琐事纠纷，噪音污染等带有服务性质的工作。

（二）民警职业素养和执法水平参差不齐

由于前些年，一些公安机关不能严把“进口”关，使的一些法制观念差、业务素质低的人进入公安队伍，滥竽充数，造成整个公安队伍职业素养和执法水平参差不齐。一些单位和民警宗旨意识不强，执法指导思想模糊不清，依然将“立警为公、执法为民”停留在口号上。在执法办案过程中，盲目为绩效执法、为考核执法、为领导执法，甚至出现明显失误，违背社会公平正义原则。一些民警疏于学习，知识陈旧，对新修订、新出台的法律、法规不掌握、不了解，一些民警对法律精神的理解不深不透，依然存在“重实体、轻程序”、“重结果、轻过程”、“重口供、轻证据”等思想问题，容易办错案、“瑕疵”案。一些单位领导缺乏大局意识和政治敏感性，过于重视表面执法, 工作仅仅停留在粗放式的管理上, 而忽略了执法问题的深层次原因, 对执法规范化建设的重要性认识不到位, 有的领导甚至认为执法规范化建设工作是法制部门一家的事, 没有从全局上做出考虑和安排。还有少数民警立场不够坚定，在执法中容易被金钱、权力所诱惑，被人情所困扰，徇私枉法、徇情枉法，做出权钱交易、办人情案等违法违纪行为。

（三）缺少强有力的执法考核和监督机制

在某种程度上而言，法律体系不健全，相关制度不科学、不完善也是导致执法问题出现的重要原因。随着社会飞速发展和进步，一些法律法规滞后、有些规章制度不明晰，还有一些法律法规规定过于原则，可操作性不强，致使民警在执法时无所适从。

近几年，随着“三项建设”的不断深入，各地公安机关也制定出相应的执法规范化的各种规章制度和细则，但有的却流于形式，与实际脱节，有的虽然有机制有制度但缺乏落实。在执法规范化建设的过程中，监督部门未认真履责的现象比比皆是，甚至监督部门认真履责频遭冷眼、受排挤，这样的监管显然无法发挥应有的作用。其次，当前法制部门存在机构小、人员少的问题,并且大多数部门仍然把工作重心放在案件审核或者具体案件的指导上, 对本地公安机关执法规范化建设的组织、规划、推动、协调的职能作用发挥不够。从责任追究上看，目前执法责任制虽然基本完善，但是在执行上力度不够，执法过错追究落实难，责任落实到领导难，形成了在执法过程中出现错误，检查发现后整改，整改后又犯。这也在一定程度上影响了执法规范化建设的开展和推进。

（四）执法保障的不足

虽然几年来的“三基工程”建设对基层公安机关的基础工作起到了很大的推动作用, 但是, 各地各级公安机关在人力、财力、物力方面仍未能得到根本性的改善和支持, 执法规范化建设在执法主体、执法保障等方面的要求还得不到充分保证和有效解决。缺少专业的人才、公安装备落后，信息化建设进程进展缓慢等等这些问题在某种程度上，严重制约着执法规范化建设的健康、稳步发展。

（五）执法环境差，人民群众对公安民警的认知度有待提高

一是人民警察是“高风险、高对抗、高强度”职业，身心都承受着巨大的压力，生活没规律，长期得不到休整，一些民警积劳成疾、身体素质下降，一些民警出现职业倦怠和厌战情绪，严重影响了队伍战斗力。二是严峻的社会治安形势一直使公安机关处与风口浪尖之上，使公安执法工作要考虑多方面因素，执法手段受到制约。三是受社会大环境的影响，致使“人情”、“关系”、“金钱”、“权力”等因素渗入到执法环节，直接干扰执法民警客观公正执法，使得公安执法缺乏良好的公信力。同时，由于当前暴力抗法时有发生，给公安民警执法心理造成很大冲击，导致有的民警执法时缩手缩脚，有些民警容易激动冲动、甚至防卫过当，一定程度上影响了执法办案质量。

三、加强公安执法规范化建设的举措

（一）通过规范执法体系和考评制度实现公安执法规范化

规范的执法服务体系和执法标准以及切实可行的执法考评制度是提高执法质量最根本的保证。其中切实可行的做法是结合各地工作的实际情况，抓住重点、划分层次、区分警种、区分岗位，把基层公安机关作为工作的重点，同时对已有的岗位规范进行分解整合，去粗取精，制定出一套统一、便于操作执行和考核评定的执法标准和服务规范，并与执法方面的制度、规定相互衔套，互相补充，共同规范执法民警的言行，从而督促公安民警在实践中自觉提高执法服务的素质和水平。

（二）通过加强公安法制化建设推动公安执法规范化建设

随着我国法制化进程的层层深入，民众逐渐走出了一条知法、懂法、守法、护法的法治道路。尤其是在南方沿海城市，民众依靠法律维护自身合法权益的意识非常强，这就对公安民警提出了更高的要求。当前我国的法制化进程有两大特点：一是主体多元，二是主权在民。这就要求公安民警不能还像原来一样消极工作，而应该把思想观念转变成以服务群众为主，争做人民群众的公仆。

（三）通过加强公安民警培训推动公安执法规范化建设

在公安执法过程中暴露出来的诸多问题，表面看是执法环节或者执法规范上的问题，但细细想来，其深层次原因是公安民警的宗旨意识不强、执法思维陈旧和执法观念落后等。从这一意义上而言，公安执法的规范化建设只在程序化、表面化上做文章是远远不够的，要切实加强公安执法规范化建设，必须将规范化建设与队伍建设的长效机制结合起来、将解决现实当中的突出问题与长远目标的谋划结合起来、将实践中的务实精神与理论上的“务虚”精神结合起来。归根结底，我们要做的就是通过一切措施致力于公安民警综合素质的提高。只有公安民警素质提高了，公安的整体执法质量才能有保证。

（四）通过改变案件审核模式实现公安执法规范化

通过立法可以解决执法规范不完善的问题，而执法行为不规范的问题则可以通过改变案件审核方式来解决。我在北戴河和广州等地实习发现，现行的由公安机关法制部门负责或者主导的案件审核模式不能完全实现公安执法规范化建设的目标，例如，有的问题缺乏法律规范，如法律没有规定重新鉴定的次数，实践中一些案件当事人或其家属无休止地要求重新鉴定, 缠访闹访，导致案件无法终结；有的法律规定过于恪守原则，自由裁量的空间过大，导致执法的随意性和不规范；有的法律规定不切合公安执法实际，如刑事拘传、刑事拘留均要求有证进行，不利于公安机关在紧急情况下强制犯罪嫌疑人到案接受调查，等等。因而有必要通过改变现行的案件审核模式来实现公安执法的规范化。

（五）加强软硬件建设，以信息化推动执法规范化

公安信息化建设是全面加强公安工作、加速推进现代化和正规化建设进程的切入点；执法规范化建设是公安机关履职尽责、完成三大政治社会责任的生命线；和谐警民关系建设既是公安机关保持与人民群众血肉联系、实现公安工作群众化的重要基础，也是公安工作追求的目标。运用信息化手段提高执法效率和执法水平，越来越得到公安机关的重视。为深入推进执法信息化建设，公安部制定了《关于进一步规范和加强公安机关执法信息化建设的指导意见》，全面推行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的执法办案新模式，强化了对执法办案活动全程、实时、动态监控。

在执法规范化建设中，各地公安机关可以通过加大投入，为执勤民警配备摄像机、录音笔、数码相机、警务通、警械具等执法必需设备，不断提高现场证据采集和民警自我保护能力；规范办案、监管场所管理，合理设置询问室、讯问室、候问室，并尽快落实讯问犯罪嫌疑人全程录音录像制度，保证执法的规范。

[1]何册辉.关于公安执法规范化建设的思考[J].辽宁警专学报，2009，（6）.

[2]易继苍.公安机关执法规范化建设研究综述[J].公安学刊，2011，（1）

D631

A

1672-6405（2011）02-0061-03

张怀鑫（1990- ），男，中国人民公安大学安全防范工程专业2008级学生。

2011-05-18

张钦]