河南警务改革研究

2011-04-11王世卿徐志豪

河北公安警察职业学院学报 2011年2期

关键词：警力警务派出所

王世卿徐志豪

（中国人民公安大学，北京，100038）

河南警务改革研究

王世卿徐志豪

（中国人民公安大学，北京，100038）

2010年6月以来，河南省公安系统在省委、省政府和省公安厅的领导下，对沿袭多年、长期困扰本省公安工作发展的旧体制、旧机制进行了全面改革。改革后，各省辖市都撤销了公安分局，与原有的派出所合并重新布局，成立大派出所，目前这次警务改革已在全省公安系统全面启动。河南省警务改革受到全国公安系统的广泛关注，这次警务改革能否引发中国公安系统的改革也成为社会关注的焦点。

河南；警务改革；研究

一、河南警务改革的背景

（一）公安管理体制和工作运行机制存在着弊端

河南省作为中原地区的人口大省，人口总数已突破一亿大关，位居全国第一。目前河南省共有8万多正式民警，警力占全省人口的千分之0.8，而全国警力比例约在千分之1.2至千分之1.3之间，从比例看河南警力算中下等。此外河南省旧有的公安管理体制和旧的工作运行机制也日益成为制约河南公安工作发展的“瓶颈”，主要体现在：第一、管理层级多，效率低下。第二、警力配置不合理，头重脚轻。第三、部门、警种多，多头指挥。第四、人多、职位少，激励机制不健全。

（二）社会管理创新和警务改革的要求

1.公安机关警务改革的探索和实践

近年来围绕减少指挥层级，打破警种分割，推动警力下沉等目标，各地公安系统积极进行警务改革的探索和实践。改革模式主要以下几种：其一，以上海、吉林辽源、江西新余等地为代表的撤销公安分局和派出所，设立新机构的改革。其二，撤销派出所，保留和扩大公安分局的警务体制改革，以黑龙江省大庆市警务改革为代表；其三，提倡“多警种合一”、“一警多能”的改革，虽然没有对行政机构进行撤并，但各警种的管理机制发生变化，如福州推行“三警合一”的警务改革。其四，以山西太原等地为代表的激活内部竞争、警官竞聘上岗的改革。

2.顺应世界警务改革趋势的必然产物

世界警务革命是适应经济社会发展需求的产物，第四次警务革命主要内容是社区警务运动，这次警务革命的理念是，产生犯罪的根源在社会，那么抑制犯罪的主力军也在社会，社区警务的理论就是必须要紧紧地依靠人民群众，把公安机关的触角深入群众。社区警务所要求的组织结构改革包括警务组织扁平化和警务放权、警务团队协作等内容。所以，社区警务理论是河南推行撤销公安分局、做大派出所改革的主要理论基点。

3.各级党委政府对社会管理创新的重视和部署

中央政法委提出，2010年政法工作“三项重点工作”是深入推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法。在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上，公安部部长孟建柱要求全国公安机关把社会管理创新作为全面提升公安机关维护国家安全和社会稳定能力和水平的重要抓手，置于公安工作更加突出的位置抓实抓好。2010年12月召开的政法工作会议上，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康更是强调，要深化社会管理创新等三项重点工作，进一步加强政法队伍建设，推动政法事业全面发展进步。为解决公安管理体制问题，周永康同志在全国“二十公会议上”就提出“在中等城市进行减少机构层级的试点”。

（三）河南省委多部门对警务改革的推动

河南省委书记卢展工2009年12月到河南商丘公安机关调研，提出了改进警务机制、加强社会管理创新等研究方向。2010年初河南省公安厅召开了包括18个省辖市公安局长参加的党委扩大会议，决定在新乡、商丘、济源、郑州四个省辖市进行警务机制改革试点，拉开了全省警务机制改革的序幕。

2010年6月19日，河南新乡率先在全省推行警务改革，改革推行后新乡市发案率同比下降7.7%，破案率同比上升10.5%；群众安全感和满意度达95.5%和92.7%；综合绩效考评位列18个省辖市公安局第一名。改革初见成效，增加了河南省委、省公安厅在全省推行警务改革的决心。2010年8月30日，河南省公安机关警务机制改革暨社会管理创新工作会在新乡召开，决定在河南全省公安机关推广“新乡模式”。随后，在河南省委的推动下，安阳、三门峡、郑州等市公安局陆续开始了警务改革，11月15日前，河南省18个省辖市全部撤销公安分局，河南省公安系统警务改革全面启动。

二、河南警务改革的主要内容

（一）警务体制改革

1.减少管理层级

通过局所合一的办法，将省辖市公安局派出的公安分局和派出所两级派出机构，整合为一级派出机构，统称为“派出所”，变现行的“省辖市公安局——公安分局——派出所”三级管理为“省辖市公安局——派出所”两级管理。

河南新乡市以前有6个城区公安分局和所属23个派出所，改革后被整合为12个崭新的公安派出所。省会郑州市将市区原有的12个分局、112个派出所整合新组建29个派出所。

2.做大做强派出所

（1）改革后的派出所设置及警力配置

综合考虑辖区人口、治安状况、出警半径等因素，科学合理设置新组建的派出所。省辖市城区原则上按照每个派出所管辖实有人口10万至15万人的标准设置，派出所警力原则上按100人至150人配备，个别任务繁重的可适当多配，最高不超过200人。省辖市市郊农村地区原则上按照一个派出所覆盖3至5个乡（镇）的标准设置，警力配置满足实际工作需要。

（2）改革后的派出所领导职数及内设机构

改革后的派出所按原城市分局确定机构规格和领导职级，设所长、政委（兼任纪委书记）各1名，设副所长2至4名（农村派出所2至3名）。

派出所内设机构一般按案件侦办大队、治安管理服务大队、交管巡防大队、社区警务大队和警务综合室“四队一室”设置。

（3）改革后的派出所警务保障及基础建设

派出所的经费和工作保障由省辖市公安局统一管理。根据新型警务运行模式的需要，加大警营建设力度，尽快实现集中办公，有条件的派出所警营要进行功能划分。派出所技术手段、警用装备和信息化建设按照县级公安机关的标准进行规划建设。

3.做优做精市局机关

（1）改革后的市公安局内设机构设置

按照“大部门制”要求，将市公安局原有内设机构按照职能相近原则，整合组建为警令部、监督部、政治部，警务保障部4个综合管理机构和国内安全保卫、治安管理服务、犯罪侦查、网络安全与技术侦察、交通管理服务、监所管理、特殊警务等7个执法勤务支队。改革后市公安局按照“能下尽下、能放尽放”的原则，将能够交由派出所承担的职权和任务赋予派出所，重点负责高端技术支撑、重点业务支持、重大案件侦破和重大事件处置等任务。

（2）改革后的市公安局警力配备

按照“精简机关、充实一线、保障实战、综合执法”的原则优化警力配置，特别要优先保证派出所、警务室等基层警力，优化警力资源配置，实现现有警力资源效能最大化。

（3）改革后的市公安局对派出所的管理指导

对派出所的整体工作绩效考评由市公安局警令部负责；对派出所民警个人工作绩效考核评价和干部管理由市公安局政治部负责；对派出所日常管理由市公安局治安部门对口负责；各项业务指导由市公安局相关机构对口负责。

4.建立体外监督模式

河南警务改革中，在加强派出所自我监督的基础上，由省辖市公安局向派出所派驻集执法、执纪、督察职能于一体、由市局监督部直接管理的执法执纪监督室，实现体内体外双重监督。被派驻的纪检干部、法制民警由市局统一管理，对包括所长、政委在内的派出所全体民警执法办案和遵纪守法情况进行全面监督。

5.重新设立职级待遇

派出所机构规格为正科级。派出所配所长、政委各1名，职级按照副县级配备，副所长、大队长按照正科配备，中队长按照副科级配备。执法执纪特派员按正科职配备。

（二）警务机制改革

1.扁平指挥

充分利用科技手段实现指挥中心与一线处置力量的点对点指挥，做到指挥与处置直接对接，缩短接处警时间。围绕警情处置，建立完善派出所支持、跟进、保障机制、最大限度提高快速反应能力和现场处置水平。在减少层级的基础上，实现市局指挥中心接警后，在警用地理信息平台上定位警情所在地周边最近的警力，直接下达出警指令，实现点对点扁平指挥。

2.警力下沉

河南警务改革中重点将警力部署在警务工作最需要的基层公安机关，以夯实警务工作基础，通过在减少层级的基础上，最大限度地将警力下沉到基层公安机关、下沉到社区警务室。郑州市改革后基层一线警力增加至5536人，占市区总警力的比例由改革前的23%提高至66%，新组建的派出所平均警力将达100人以上，90%以上警力直接上一线执法执勤，有警接警，无警巡逻。

3.一警多能

河南警务改革中根据实战需要，打破了交警、巡特警、治安警、刑警等警种职能的划分，要求广大民警都要掌握多种警务技能，会处理各种复杂问题，并实行“四警合一”，多警联动。在一警多能的要求下，每一名警察在面对各种不同的警情及警务工作时，都能够及时有效地进行处置，从而提高警务工作效能，提升群众满意度，最大限度地增加群众的安全感。

4.加强社区警务室

（1）改革后的警务室实现社区民警专职化

城区警务室原则上依托社区按照“一区一室”的标准设置，民警按照管理服务居民1000户或实有人口3000人的标准配备，一区多警的要划分民警责任区，实行网格化管理，警务室民警之间可建立搭档联勤制度，但互不隶属。农村警务室原则上按照一个警务室覆盖5个左右行政村的标准设置，按照“一室一警”的标准配备民警。警务室民警一般情况下不参与派出所日常值班，集中精力做好社区和农村警务工作。

（2）改革后的社区警务室工作机制

警务室民警要按照组织治安防范、走访服务群众、排查化解矛盾纠纷、实有人口管理、管理场所特业、掌握社情民意、采录更新信息，配合案件查破、宣传交通消防知识、汗展法律宣传等“十项任务”，不断提高社区和农村警务工作。

5.创新考评激励机制

建立工作执法一网考机制，将民警工作绩效的量化考核结果作为评优评先、提拔晋升主要依据。绩效考核机制有两项：一是面向基层的选人用人，今后民警提拔任用必须要有基层经验，凡是没在基层干过的，一律不得担任派出所、市局各级领导职务，建立“人往基层走，干部从基层出”的工作机制；二是实行绩效挂钩、动态定级的考评，采用单位业绩和个人绩效“双挂钩”标准考评，打破以往职级的“铁级别”；另外，新组建派出所还将推行“首席民警”激励制度，“首席民警”解决副科级待遇，连续5年评为“首席民警”的，将解决正科级待遇。

（三）警务模式创新

即深度运用整体作战法，以命案侦破为龙头，以打击犯罪为主业，打防管控并举，有效应对重大警情和急难险重任务，提高公安机关整体战斗力和驾驭社会治安局势的能力，最大限度地提高群众安全感和满意度。

三、河南警务改革的初步成效

（一）调动了民警积极性

河南警务改革后，大量机关民警下沉到基层一线，大大缓解了基层民警的思想压力和工作强度，同时，此次改革从政治上职级上提升民警的待遇，真正做到了从优待警，而优胜劣汰、能上能下、奖惩分明的奖惩激励机制，拓宽了民警发挥自己才能的舞台，更加充分地激发了民警的工作动力和激情。

（二）增强了警种间协作

河南警务改革，打破了过去级别层次多、效率不高、职责分工过细、各警种旱涝不均、互相推诿、指挥环节过多的传统格局。交警、巡警、治安警、刑警等各警种在一专的基础上实现多能，打、防、管、控、服一体化，体现了警务资源的有效整合利用，也充分发挥出整体作战法的优势。

（三）做专了社区民警

河南警务改革实施以来，市公安局在每个派出所成立了社区警务大队，每个社区的社区民警平均达到了2个，并且要求社区民警沉下去专门围绕群众工作做文章。警务前移了，警力也下沉了，社区警务做到了完全专职化，改革后，社区民警全心全意做好“十项服务”，不再参与所内值班，也不再参与所内案件的办理，见警率得到提高，管事率也得到提高，在服务群众方面更全面更直接。

（四）提高了街头见警率

河南警务改革后，新乡市派出所民警从500名直接增加到1364名，防控车也由改革前的12辆增加到36辆，街头见警率明显提高，快速反应能力明显增强，群众安全感明显提升。同时，新组建的市区派出所业务工作与原市区公安分局、派出所实施无缝对接，对于正在办理的案件由原办案人员继续办理，原市区各分局和派出所现有的户籍室暂时全部保留，其履行的户籍办理等服务群众职能及户籍管理界限等仍按原管理模式运行，待改革过渡后向更加方便群众的方向发展。经过实地走访群众，群众对这次新乡警务改革普遍反应较好，满意度较高。

（五）强化了执法执纪监督

河南省在改革中探索建立“体外”监督的模式，被派驻的纪检干部、法制民警由市局统一管理，对包括所长、政委在内的派出所全体民警执法办案和遵纪守法情况进行全面监督。通过派驻执法执纪特派员，变过去的“自己监督自己”为“体外”监督，变过去的事后监督为现在的事前、事中、事后全程监督，相较以前，纪检干部、法制民警更客观、公正和理直气壮，避免了人情案、关系案等现象的发生。

四、对河南警务改革中几个重点问题的研究

（一）执法体制设计的方面

河南警务改革中派出所归地方管理，形成大派出所以后，公安机关的条块结合上，在“条”的方面就加强了，即垂直领导，市公安局直接加强了对各派出所一线的指挥权，在河南新型警务模式下，公安机关对一线的领导也增强了。另外，这次河南警务改革符合我国公安管理体制改革的基本思路，通过减少和压缩层级，以达到有利于管理信息的传递和处理，产生较高效益的目标。但是我们仍需注意执法体制设计中存在的一些问题。

1.新型警务模式下执法主体和执法权限存在的问题

河南警务改革后的新设立的市局派出所能否以独立行政主体的身份行使县级公安机关执法权限值得商榷，有待进一步论证。清华大学行政法学教授余凌云认为，公安分局在处理目前中国法律规定的公安机关权力上更有利于改革，“大量的治安案件涉及拘留权，如果撤销公安分局，那么原来分局的处罚、批准拘留等权限就只能回到市公安局，市局的工作量将大量增加，与提高工作效率的初衷显然不符。”中国政法大学法学教授洪道德也发表看法：“撤销公安分局确实没有法律依据，根据法律规定，公安分局是同级政府的组成部分，公安分局局长相当于同级党委常委，同级政府副职，现在取消了分局，派出所长能进入区级常委序列吗？原来的分局局长没有怨言吗？如果按照河南警务改革目前的操作方式，在与检法两家对接时保留“分局”名号，那为什么不说河南“取消了派出所，增加了公安分局”呢？

目前，河南的警务改革也难以突破法律地位这一障碍，河南警务改革中公安分局虽然被撤销了，但分局公章依然保留，以应对涉及申请检察院批捕等法律程序上的尴尬。国家行政学院法学部教授任进指出，河南警务改革的方向是正确的，但目前只是处于“试点”的阶段，如果要在全国大范围的铺开，确实需要法律方面的支撑。

2.制度设计不能超越法律框架

警务体制的改革措施往往面临法律滞后的尴尬局面，如吉林省辽源市撤销公安分局和派出所，设立警察署的组织形式最终因为没有法律依据而被改回，因此，河南警务改革必须在法律的框架内进行。

循着河南省厅党委和河南警务改革的思路，笔者认为，河南省现代警务机制的改革，应当从体制上真正撤销城区公安分局，明确城区派出所就是市局派出机构，不再加挂带有行政区划性质的“分局”的名义。具体地讲，各派出所在行政执法上如果有明确授权的（如治安管理处罚法的轻微处罚授权），可以以自己名义处罚，并独立承担法律责任。如果超出法律授权范围的，按照行政委托，以市局名义执法，而不是以分局名义。派出所作为市局的受委托主体，对外法律责任也以市局名义承担。如果引发行政纠纷，则由当事人以市局为被申请人向市政府或省厅申请行政复议，或者以市局为被告向人民法院提起行政诉讼。引发国家赔偿的，也以市局名义作为赔偿义务主体。这与市局派出机构的身份相互吻合。至于内部行政责任划分，不涉及对外法律责任承担，是另外一个问题，当然，操作起来完全可以由公安机关自己决定，也并无法律障碍。

（二）警力下沉方面

河南警务改革后通过取消分局、四警合一等手段，使更多的警力沉入一线，警力重心移到基层，改变了以往全省公安系统警力结构“倒金字塔”的状况，使每个派出都能形成一个综合战斗实体和作战单元，确保了第一时间有足够警力来处置应对辖区内的各种案件，有利于对社会治安保持高度的敏锐反应，最大限度地服务于人民群众。但是针对这个问题，学界依然有以下争议。

1.河南警务改革后被指官方数据不务实

河南警务改革后，警力下沉的数字上去了，但不少人质疑基层警力并没有真正增加，中国政法大学洪道德教授认为，“现在派出所提级了，整个改革增加了很多领导，领导多了，做事的当然就少了。所以，不是说分局警察去派出所上班，就叫警力下沉。”也有基层民警指出，“这次基层警力增加，主要是因为分局机关和交巡警大队的人员被编入派出所。分局撤销以后，各科室的人员大都编入了各派出所的机关，现在派出所的综合大队人员甚至已经超过了基层实战大队。”

2.基层民警要真正沉得下、留得住、工作好

为解决以上争议，笔者认为只简单化、表面化看待警力多还是少、怎么重新分配是不够的，还应当看警力的运用方式和人们对此的满意度。首先，公安机关要以“沉得下”为目标，真正通过精简机关，按照社区规模、地域大小、治安状况、人口多少、民警素质等因素合理配置警力。其次，要以“留得住”为目标，通过创新考评激励机制等手段，鼓励更多民警到基层工作。最后，要切实以“工作好”为目标，现实证明，警力用之得当，利于公众，但用之不当，也可以造成伤害，激化矛盾，维护社会安全的力量也可以便成为人害怕和担忧的力量，警察权的行使边界可以无限扩展，则再多的警察也不够用，警察权的规范使用若难以摆脱其它非正当因素干扰，则重新分配警力也可能于是无济。

（三）一警多能方面

河南警务改革中打破警种职能划分，实行“一警多能、综合执法”。一个民警不再像过去一样“交警不管治安的事，治安不管刑侦的事”，而是逐渐成为“全能”，在干好“主业”的同时，还得兼顾其他。

1.一警多能，执法质量能否保障

河南新型警务模式推行“一警多能、综合执法”，不少人对此提出质疑：一警多能是一种美好的想法，但是培养一个专业人才毕竟不是一天两天的功夫，一警多能会不会造成执法质量的下降。另外，在两级构架下，过去集中使用的警力被分散使用，在某几个特殊警种可能会产生执法困难的问题。例如，在经济犯罪侦查方面，原有的大队监制被分散为数个中队建制，可能会产生中队民警执法素质不足以侦破复杂的经济犯罪案件的问题，因为经济犯罪侦查需要执法民警具备较高的经济学和法学理论素养，符合要求民警数量较少，分散以后难以形成团队效应。法制民警也存在同样的问题。虽然说“河南模式”强调“一警多能”，但是高度专业知识素养的养成，不是一个简单的“多能”可以概括的。

2.需着力提高警察素质，提升执法质量

执法质量是公安工作的生命线，河南警务改革实行多警合一以后，对每个民警的工作提出了更高的要求，为了确保警种合并后，能够真正地融合、协调，提升整体效能和综合执法质量，要着力加强对民警进行业务培训，使他们在专于主业的同时，尽快熟悉和掌握相关的业务技能，这样才能应对复杂的工作形势和任务，真正实现综合执法的目的和要求。

（四）领导职数方面

河南警务改革后，派出所从副科级单位升为副处级单位，使公安机关的副处级岗位和科级职位大幅增加。领导职数的增加使基层民警看到晋升的希望，更民警愿意下沉到基层一线，通过一系列考评机制的建立，基层活力得到焕发。另外，领导职数的增加也在一定程度上改变了公安系统人多、职位少的状况，而且从职级职务这一根本问题上落实了“从优待警”的问题。但是，领导职数增加以后，需要注意以下问题。

1.财政增加，派出所是否会出现机关化

郑州、新乡的一些市民和干部称，派出所成了处级，干部职数增加了，“那不跟原来的分局差不多吗？这不是换汤不换药？”还有一些人怀疑随着时间的推移及大而强的派出所、专而实的警务室的实现，会逐步出现派出所机关化、警务室派出所化的趋势，从而形成改革前的状况。再者，在人数不变的情况下，副处级与副科级职位大幅增加，是否需要更多的财政拨款？

2.改革中应妥善处理好人事问题

中国人民公安大学王大伟教授认为河南警务改革最大的阻力和难点主要是在人事上。比如原来有人是在分局里面的，现在要充实到一线派出所里面去，便会有所担心。还有原来有很多分局领导、科室领导，现在要放到一线去，待遇级别等诸多问题要妥善处理好等。还需要注意的是，改革前的派出所所长、一些警种的大队长等具有实权的骨干力量，由于警务机制改革，在其职级没变、岗位职权发生变化的情况下，可能影响到其对警务改革的态度，如何端正这一部分人的思想，提高这一部分人对警务改革的认识，激发调动这部分人的改革热情，发挥其应有的主力军的作用，在河南警务改革中应引起重视。

（五）改革成效方面

在改革的成效方面，笔者认为以下方面值得肯定。首先，河南警务改革实现了思想的解放和理念的创新。其次，河南警务改革实现了体制和制度的创新。再次，河南警务改革实现了警务方法的创新。但是一项改革能否成功有待时间检验。

1.河南警务改革能否成功

河南警务改革直接触及最根本的行政体制、人事体制，不仅需要公安机关自身变革，还需要相关部门配合，同时还面临和同级党委政府、检察系统的沟通新机制建立难题。综观近来来全国各地警务改革的时间，只涉及公安系统内部的改革变动较少，较易成功；而涉及机构及人事问题，则相对复杂；如果突破法律法规，则最为复杂。目前，河南所进行的警务机制改革是最复杂的一种，而且也是迄今为止推进速度最快、涉及地区最广的一次改革。河南警务改革面临的诸多阻力和难点让很多人怀疑这场改革能否去的预期的成效，社会各界对警务改革的质疑也屡见报端。

2.河南警务改革应该以三个满意为目标

如何让警务改革实践获得公众认可，如何让警务改革成果获得群众满意，是警务改革的最终出发点和落脚点。如果没有让群众切实感受到社会治安的显著好转，没有让群众切实感受到警察服务的明显改善，没有让群众切实感受到警务效率的大幅提高，就难免让群众对警务改革的效果感到失望，从而给人留下警务改革流于形式或者纯粹瞎折腾的不良印象。因此、河南警务改革应该以三个满意作为检验成效的标准，首先要让人民群众满意；其次上级领导要满意；最后就是广大公安民警要满意。

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