公安派出所行政执法中存在的问题及对策研究——以河南为考察对象

黄 义 周夏楠

（1.河南警察学院，河南 郑州 450002；2.海南大学，海南 海口 570228）

公安派出所行政执法中存在的问题及对策研究
——以河南为考察对象

黄 义1周夏楠2

（1.河南警察学院，河南 郑州 450002；2.海南大学，海南 海口 570228）

派出所是公安机关最基层的实战单位，承担着防范、管理、打击、控制、服务等多项职能。派出所队伍建设状况、执法质量的好坏、服务水平如何、民警素质的高低，直接关系到广大人民群众的切身利益，关系到整个公安机关乃至党和政府在群众心目中的形象。近年来，特别是全面推行执法规范化建设以来，河南省公安机关的执法活动日趋规范，执法水平明显提高，执法违法现象得到有效遏制，群众对公安机关执法满意度不断提高，队伍中先进典型不断涌现。同时，我们应当清醒地认识到，公安派出所行政执法规范化建设方面与“理性、平和、文明、规范”执法的要求仍有很大的差距，在执法活动中还存在许多亟待解决的问题。因此，完善公安派出所的行政执法成为了紧迫问题。

公安派出所；行政执法；问题；对策

一、公安机关派出所执法规范化概述

派出所作为公安机关的派出机构，是集防范、管理、打击、控制、服务等多种职能于一体的基层综合战斗实体，是公安队伍中任务最庞杂、接触群众最广泛的基层单位。它既是整个公安工作的基石，又是公安机关密切联系群众的桥梁和纽带。派出所职能作用发挥的强弱和队伍形象的改善与否，直接关系和影响着整个公安队伍甚至党和政府的形象和声誉。加强派出所的规范化建设，是公安部提出改革和加强派出所工作的主要任务之一，也是当前和今后全面加强派出所建设的关键环节，它对于推动派出所乃至整个公安工作向更高水平发展具有重要的促进作用。因此，公安机关必须从战略的高度着眼，从公安工作的大局出发，不断深化和加强派出所的规范化管理，准确把握“严格、公正、规范、理性、平和、文明”执法的内涵，认真落实好执法规范化建设的各项措施。要坚持从派出所民警日常执法活动中最容易发生问题的环节入手，进一步建立健全执法制度，细化执法标准，最大限度地减少和杜绝执法随意性。积极适应全面开放、高度透明的社会环境，教育民警改进执法方式，既要严格、公正、规范执法，又要理性、平和、文明执法，着力提高执法公信力。

二、河南省公安机关行政执法的现状

执法质量是公安工作的生命，而规范执法是确保执法质量的根本途径。河南省公安机关一贯重视执法规范化建设，将规范执法作为考核和判断各警种和各部门工作成效的重要指标，在省公安厅的正确领导和强力监督下，执法规范化建设方面取得了丰硕的执法成果。2010年8月20日，省公安厅在鹤壁市召开全省公安机关执法规范化建设推进会。会议认为，2009年以来全省各级公安机关把“三项建设”特别是执法规范规化建设作为实现公安工作新跨越的增长点，紧抓不放，强力推进。各地、各警种紧密结合实际，逐项落实，深入推进，形成了各地抓、警种抓，条块结合齐抓共管的局面。在执法制度完善方面，从基层民警日常执法最急需的方面入手，重点围绕接处警、受案立案、调查取证、案件移交等容易发生问题的行为、环节，有针对性地制订了一系列执法制度，形成了比较完备的标准规范。截至2010年7月28日，全省公安机关共查摆执法问题5094件（个），已整改3860件（个）。2009年以来省厅组织了6次执法办案卷宗考评，畅通了举报投诉渠道，开通了110举报投诉和网络举报投诉，全省普遍运用网上执法办案，增强了执法监督的科技含量。通过不断加强规范化建设，有效提升了执法公信力。2009年，刑事执法办案质量考评在全国排名靠前；群众赴京上访比上年下降48.2%，始终动态保持在全国15位以后；赴京信访下降22.7%；全省公众安全感达到95.02%，同比提升1.01个百分点，今年上半年又提升0.68个百分点；对公安工作的满意度达到90.47%，同比提升0.12个百分点。在省政府组织的政风行风评议中，公安系统名列第六位，同比提升5个位次，首次进入全省前十名；政府部门行政执法考评中，省公安厅再次保持第一名位次。

三、河南省公安机关派出所行政执法中存在的问题

近年来，我国社会主义法制不断健全，社会主义法治理念逐步深入人心，公安机关广大民警的法律素质明显增强，公安执法水平和执法质量稳步提升，群众对公安执法的满意度不断提高。通过调研，我们清醒地认识到，河南省公安机关派出所在执法规范方面仍然存在一些突出的亟待解决的问题，主要表现在：

（一）执法理念问题

正确的执法理念是加强执法规范化建设的重要保证，是做好执法工作的前提和基础。然而在公安基层队伍中有少数民警没有牢固树立“理性、平和、文明、公正”执法理念，执政为民意识不强，存在特权和本位思想，摆不正自身位置，处理案件方式简单，对违法当事人态度冷、躁、硬甚至训斥当事人，以管人者自居，使人民群众对民警的执法行为产生抵触情绪；还有个别办案民警僵硬办案，不会做耐心细致的解释说服工作，警民关系不和谐。

（二）利用职权搞创收现象在一些地方较为常见

由于受当地政府财力限制，一些公安机关基层派出所的办公、办案经费不能正常保障，“以罚养警”的状况仍存在。无罚没款上缴，便无经费下拨，在下定任务的情况下，上缴多就拨多，这是当前经费划拨的潜规则，因此，在派出所正常的经费缺口较大的情况下，为了保证派出所工作的正常开支，派出所领导不得不花相当的精力去琢磨“以罚养警”的事情。在这种“入不敷出”的工作环境下，少数办案民警难以处理好严格执法与经费紧张的关系，越权办案、滥施处罚、违法行政时有发生，有的派出所甚至将辖区内的赌博场所作为经费来源的自留地。利用职权搞创收的现象极大地损害了人民警察的形象，也带来了不良的社会负面效应。

（三）不作为、乱作为问题较为突出

少数民警“不作为”，对群众上门反映的案事件查处消极，该立案的不立案，互相推诿；对涉及人民群众切身利益的事项久拖不决。一些民警随意执法、“乱作为”办案。在执法过程中出现了越权处罚、降格处理、随意罚没财物、插手经济纠纷等问题。据统计，2006年以来，全省公安民警涉嫌犯罪案件480起524人，其中玩忽职守141起155人，滥用职权54起58人，失职渎职34起43人，非法拘禁25起26人，这几项合起来共254起282人，分别占总数的52.9%和53.8%，可见问题的严重性。可以说，不作为、乱作为问题既是我们工作和队伍中的一个多发症，也是造成大量上访案件的根本原因，更是导致警民关系不和谐的根源所在。

（四）办理关系案、人情案、金钱案现象较为常见

一些地方的民警不是严格、公正、文明执法，而是办关系案、人情案、金钱案，甚至贪赃枉法、以身试法，失去公平正义，损害执法公信力。办理关系案、人情案、金钱案，集中反映了一些民警特权思想严重、群众观念淡薄的顽症痼疾，直接影响公安机关的形象，直接导致警民关系的紧张，危害十分严重。一些民警由办关系案、人情案、金钱案开始，逐渐沦为黑恶势力的保护伞，最后滑向犯罪的深渊。

（五）刑讯逼供问题仍未根治

对于刑讯逼供的问题，省公安厅一直抓得很紧，自2004年河南省首次实现全年没有发生刑讯逼供致人死亡案事件以来，这几年一直保持得比较好。但是，2010年2月21日，鲁山县发生犯罪嫌疑人王亚辉被民警刑讯逼供致死的事件，这一事件社会影响恶劣，严重地损害了河南省公安机关的执法形象。由此可见，刑讯逼供的问题仍未得到根治，在个别地方、个别民警身上仍然存在。

（六）违规使用治安员问题屡禁不止

严禁私招滥雇治安员，省厅早就有明确规定，2007年还专门在全省公安机关集中开展“六个专项治理”，其中之一就是要治理非执法主体参与执法问题。然而，近年来河南省发生的一些影响恶劣的案事件中，仍出现违规使用的治安员的身影。例如，2008年内黄事件的始作俑者，竟是派出所长私招滥雇的两名治安员。这种现象的存在成为了公安派出所执法不规范的重大隐患，同时严重玷污了公安机关的形象。

（七）程序违法现象较为普遍

主要表现在：1.在接处警阶段，出于应付执法监督的考虑，一些派出所只重视110指挥中心的报案，对群众直接报警的却往往不予重视，甚至漠视；2.在受案阶段，囿于办案经费和破案指标的制约，对于无线索的案件往往只作接处警记录，不予立案和上网登记，导致很多案件成为“积案”，即使有些案件偶然被侦破了也是事后再补立案手续；3.告知、传唤、立案通知等手续大多为事后补上或伪造签名；4.留置盘问和传唤混淆使用，手续不全，超期留置；5.执行听政程序有偏差。有些派出所在作出处罚决定前不告知当事人有要求听证的权利，或以各种理由劝说、要挟当事人收回请求；6.法律文书制作不规范。有些民警填写法律文书时能简则简，有的引用法律错误或者用语不规范，或者不按规定填写。

（八）派出所参与非警务活动过多

长期以来，对公安机关派出所的执法职能边界的划定过于宏观，存在着职能泛化的倾向，派出所包揽了大量超出职责范围的工作，参与诸多非警务活动。现在许多地方政府在收费、拆迁、计划生育、地方选举甚至一些正常的工作检查中都要求派出所派民警参加，此类非警务活动占用大量警力也影响警察在群众中的形象，使公安民警在其他执勤活动中很难取得群众支持，加剧了公安机关的办案难度。

（九）一些民警执法素质不高

有的派出所民警平时不注意相关业务知识的学习，对法律法规不能熟练运用，执法效能低下，有的民警甚至连一个完整的案卷都整不起来，对办案用的各种表格不能正确使用，错误、漏洞百出，一旦打起行政诉讼官司来极可能败诉，给工作埋下了隐患；一些民警以管人者自居，工作态度粗暴，执法手段简单，动辄训斥、冷硬横推，缺乏亲和力，不仅降低了执法效果，而且严重损害警民关系；一些派出所的领导和民警不能从服务大局的高度把握执法工作，不能准确理解维护社会和谐稳定与严格公正文明执法的关系，对法律条文理解过于教条和机械，执法手段僵化单一，不仅容易引发执法相对人的抵触情绪，而且也难以争取群众的理解支持，无形中降低了执法的法律效果和社会效果。

（十）派出所和相关业务部门之间存在职责不清的现象

派出所作为公安机关的基础工作部门，在工作上与治安、刑侦等业务部门联系较多，但由于相关规定不明确，存在着案件分工不明确、职权职责不相统一的现象。一方面，在派出所和相关业务警种都有权办的案件，彼此之间存在着开展工作时的博弈：对比较好办的案件或“有油水的”比如“黄赌毒”案件各部门都争着办，对一些棘手的案件却相互推诿，使得案件不能得到及时有效处理。另一方面，对于需要派出所与相关业务警种紧密配合才能完成的办案任务，囿于案件管辖的规定，业务警种不予参与，导致派出所一己之力难以奏效。比如轻伤害案件，调查工作由派出所进行，但派出所却无权采取相应的强制措施，刑警队有采取强制措施的权力，却不办理轻伤害案件，派出所对此类案件掌握情况，却无法控制案件处理，造成许多此类案件以变相私了或调解的方式了结。部门间相互扯皮的结果既放纵了犯罪嫌疑人，给社会治安埋下隐患，又浪费了大量人力物力，还打击了广大民警的工作积极性，对工作造成不利影响。

（十一）派出所勤务工作存在机关化倾向

许多地方派出所的勤务制度不适用于实战，民警习惯于按点上下班，巡逻、值班等工作大多不能在最需要的时段开展，特别是不能在夜间案件高发时段开展。调研显示，河南省大约有60%案件的发案是在正常工作时间外发生的，如果派出所民警和机关一样按正常时间上下班，在发案高峰时段，多数民警早就下班了。此外，公安派出所实行的24小时值班制虽然仍在执行，但普遍安排的警力太少，不足以应付高发案时段的工作需要，无法驾驭复杂的社会治安形势。小偷上班警察下班的格局如果不改变，案件高发的形势就不能得到有效控制。

四、加强和完善河南省公安派出所行政执法的构想

（一）加强社会主义法治理念和法治文化教育

正确的执法理念是加强执法规范化建设的重要保证，是做好执法工作的前提和基础。公安机关要持续深入开展社会主义法治理念教育，培育公安民警的法治理念、大局理念和民本理念，在公安机关内部形成严格、公正、文明、规范执法的浓厚氛围。同时要增强公安民警对执法规范化建设的政治认同、感情认同和职责认同，使规范、文明、理性、平和执法成为广大公安民警的一种自觉行动和自发要求。加强公安机关法治文化建设，强化公安队伍法律信念和法治精神，提升民警对法律条文的理解力、感悟力，做到党在心中、人民在心中、法在心中、正义在心中，让社会主义法治精神真正潜移默化地渗透进民警心底、融会于民警心灵、指导于民警行为，不断增强民警自觉抵制各种不良诱惑的能力，有效提升民警公正、严格、规范执法水平。

（二）加强岗位核心职业能力培训

队伍的执法素质直接影响和决定着执法质量和水平，为此，必须针对派出所民警岗位需求开展职业能力培训，发挥教育培训的倍增作用，以适应日益复杂的公安工作的需要。要以“三个必训”为抓手，以服务实战为目标，及时更新民警知识结构，不断提高队伍执勤执法能力。鼓励各单位自行组织法律辅导、案例点评、选择典型案例旁听庭审，着力提高民警执法技能和现场处置能力。大力营造公安队伍内部“传帮带、优势互补”以及人人争先创优的良好氛围，着力提高基层派出所民警的政治素质、体能素质和业务水平，增强民警的实战本领。特别是要针对部分民警不想学、不愿学及被动应付的弊端，可以通过严格考试等方式，采取以考促学的办法，促使民警提高学习的主动性与自觉性，从而建立起一支学习型的公安队伍，真正达到提高民警行政执法素质的目的。

（三）强化执法监督，提高执法质量

法制、纪检、督察、信访等部门要密切配合，形成合力，切实改变以往力量分散、监管不力的状况，努力在执法责任制落实上求突破、见成效。特别是法制部门要切实发挥主导作用，在案件审核中认真细致，及时发现和纠正存在的问题，指导办案部门规范办案，实行法制监督“上提一级，专职派驻、体外循环、体内渗透”的模式，将执法监督触角向最基层的执法实战单位延伸；以新一轮警务信息综合平台建设为契机，尽快实现网上执法办案、执法监控、执法问题研判和执法质量考评一体化流程，为监督指导工作提供依据；要进一步改进考评方法和内容，加强随机性考评和个案考评，开展明查暗访和个案剖析，强化领导干部法律素质测试和执法重点薄弱环节考评，对发现的突出问题要狠抓督促整改，使执法质量考评确实起到执法监督的作用；加大执法过错责任追究的力度，按照“谁执法、谁负责，谁办理、谁负责，谁签字、谁负责，谁审批、谁负责”的原则，对符合执法过错责任追究情形的，及时开展执法过错责任认定工作，并根据有关规定，法制、纪检、督察、人事部门或责成所属单位追究相关责任人执法过错责任。

（四）变革传统执法模式

一方面，长期以来，公安机关依靠强权执法方式，有效地维护了国家安全和社会稳定。同时，以命令和强制为特征的强权行政是以弱化行政相对人一方的作用为基础的，片面突出了行政权的权力属性，注重行政执法的法律效果，而忽视了社会效果。在强权执法方式下，行政相对人的愿望和要求得不到尊重，容易产生抵触情绪，导致警民关系矛盾突出，提高执法成本，降低执法功效。因此，一味的强权执法方式必须予以变革，适当吸收温和执法的内涵，以确保公安机关与相对人通力合作，互相尊重，以达到公益和私益共赢的目的。另一方面，派出所民警必须彻底摆脱重审轻查、重口供轻证据等思想的影响，切实改变先抓人取口供再找其他证据的传统办案模式，加快实现由依赖口供破案向依靠证据办案的转变，彻底杜绝以刑讯逼供、精神折磨等非法手段获取口供问题，回归到程序公正的执法路径上来。

（五）解放警力，回归执法本位

公安机关运用公共权力的范围，限制在维护国家安全、保证社会治安、保护公民生命财产安全、保护公共财产、预防制止惩治违法犯罪活动的范围内。当前各地公安机关警力普遍严重不足，囿于管理体制的原因，公安派出所又不得不参与党委政府安排过多的非警务活动，派出所民警奔命于本职工作和非警务工作之间，精力严重透支，难以协调好常规工作与临时性任务的关系，必将影响到工作的成效。出于“惜警用警”的考虑，各级公安机关应主动向党委政府汇报工作，说出本单位的想法和打算，最大限度地赢得他们对公安工作的理解和支持，争取有关部门及时出台用警规定，加强对地方党政调动警力的约束，严格依法用警，防止基层党政领导随意调动警力参与拆迁、商业活动等非警务活动，以改变依靠“抓人”来解决问题的传统做法，真正做到解放警力，将有限的警力用到“刀刃”上，回归执法本位。

（六）完善公安派出所的勤务运行机制

根据对案件发案时段规律的分析，在正常工作时间以外发生的案件已经达到总数的60%以上。也就是说民警下班休息时间，正是违法犯罪活动猖撅的时间，而目前许多地方基层派出所工作机关化的倾向越来越严重，按时上下班、正常休假的做法极为普遍，这种作息制度和勤务模式不能适应当前严峻社会治安形势的需要。作为基层派出所必须打破目前这种机关化的勤务模式和被动反应型的警务工作机制，在有条件的地方必须大力积极推行弹性工作制和错时工作制、驻勤制、主副班制等制度，让民警变值班为上班，把有限的警力投到社会治安状况相对复杂的时段和区域，以提高社会治安防控工作的针对性和实效性，这样既能确保警力覆盖的集中时段、区域与辖区内违法犯罪高发时段相一致，又确保广大民警能得到合理的休息和调整。同时，要在继续推行公安派出所全天值班巡逻工作制度的同时，有重点地做好夜间和案件多发时段的巡逻防范工作并形成长效制度。

（七）加大警力与经费投入

面对当前警力严重不足，经费欠缺的问题，地方公安机关要积极争取增加人员编制，增加民警数量，争取经费保障。各级公安机关要本着“精减机关、做大基层”的原则，从政策导向和机制建设上着手，鼓励机关民警自愿到基层工作。公安局党委在安排民警岗位时要优先保证基层派出所的警力使用，在经费使用上要保证基层派出所的办案办公经费，确保整个公安工作的重心下移、保障下倾和警力下沉。在日常工作中的警力搭配上，派出所领导在安排民警时尤其是要注重以老带新、以强带弱，以充分发挥他们的组合优势。许多年来，公安派出所的办公经费始终没有彻底的解决过。有些地方政府抱有一些错误的观念，想方设法让公安机关利用手中的权力去搞罚款、搞创收，以此解决地方经费不足的问题。如果公安机关的注意力都在搞创收上，肯定会影响社会秩序的稳定，分散做好本职工作的注意力。而社会秩序混乱的代价就是最终会影响经济的发展，人民群众的生产生活受到侵害。要解决这些问题，只能想方设法解决公安派出所的办公经费，使他们在行政执法过程中不受任何利益的左右，这样才能真正地以法律为准绳公平公正地执法，才能真正实现法律面前人人平等。

（八）建立健全长效考评机制

完善执法工作不是一蹴而就的事情，持之以恒才是关键，而建立健全长效考评机制是其中重要一环。科学公正的考评是推动派出所提高执法水平的法宝，各级公安机关应尽快建立健全考评机制。在考核方案上应突出简化、量化和可操作化的特点，要向日常考核倾斜，注重考核结果，可适当减轻年终考核所占的比重；在考核内容及标准制定上，要重视基本工作，必须突出基层派出所工作在考核中所占的大分量、高分值；在考核的方法上，要由以前传统的“查台帐、听汇报”考核方式向实地检查、责任倒查这种新的考核方式转变。完善民警个人执法质量档案，严格按照执法质量考评工作规定和实施办法，定期对民警工作进行考核通报，把考核结果作为评优、选先的重要参考。同时，要建立奖惩机制。对执法工作好、质量高的民警应当激励奖赏，破格重用，而对于执法工作落后、质量差的一定要处罚，分出个三六九等。这一点应当高度重视，不能把奖惩仅仅当成口头禅。如果奖惩措施不到位，那就造成民警干好干坏一个样、干与不干一个样的心态，无法调动民警工作的积极性，执法工作也只能停留在只推不动的状态。

[1]张续明.公安行政执法存在的问题及解决途径探析[J].辽宁警专学报，2009，（2）.

[2]梁建勇.加强和改进派出所工作之我见[J].湖南公安高等专科学校学报，2009，（5）.

[3]永安市公安局燕北派出所课题组.基层派出所执法中常见问题分析[J].福建公安高等专科学校学报，2005，（3）.

D631.4

A

1672-6405（2011）02-0053-05

黄 义（1980- ），男，广东湛江人，在读博士研究生，河南警察学院侦查系讲师，主要从事公安理论与实践、证据学研究。

周夏楠（1991- ），女，陕西宝鸡人，海南大学法学院学生，研究方向为法学理论与实践。

2011-05-18

本文系2010年河南省政府决策招标课题（B119）的阶段性研究成果。文章仅代表课题组的学术观点，不代表作者所在机构的意见。

张钦]