混业经营发展趋势与我国金融监管模式法律定位的调整

刘 刚

(吉林大学法学院，吉林长春 130012)

金融业基本功能的实现是以金融工具 (以及金融产品)为载体的。依据金融工具的不同特点，一般认为，金融业是主要由银行业、证券业、保险业、信托业和期货业五个小行业组成的一个大行业 (下文为论述方便，仅述及银行业、证券业和保险业)。研究混业经营发展趋势与我国金融监管模式法律定位的调整问题，首先应该对我国金融业混业经营趋势和我国金融监管模式法律定位的发展路径进行分析，再探讨相应的调整与完善的未来发展路径。笔者认为，这样得出的结论方具科学性和合理性，不至于无的放矢。

一、我国金融业混业经营发展趋势分析

尽管我国与发达市场经济国家金融业的发展并不同步，但从发展过程与发展形式来看，改革开放后，我国金融业经历了早期混业经营——中期分业经营——渐进混业经营三个发展阶段。

1、早期混业经营阶段:改革开放后到1993年以前

在此阶段中，中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行 (1996年更名为中国建设银行)、中国工商银行四大国有专业银行最初分别在农村、外汇、基本建设投资、工商企业流动资金领域提供服务。随着经济的发展，这四大银行专业经营分工的模式逐步被打破，出现了所谓的“中国银行上岸，农业银行进城，工商银行下乡，建设银行进厂”的竞争局面［1］。不仅如此，由于商业银行定位不准以及作为市场主体追求利润最大化的原始冲动，四大专业银行开始突破行业的分工界限，全面开办证券、保险、信托等营业实体，向信托、证券、保险、投资、房地产等领域拓展，形成了事实上的混业经营模式。新设的其他股份制银行 (如交通银行)和非银行金融机构 (如中国国际信托投资公司)也是如此。此阶段的金融混业经营模式尽管客观上给非银行金融机构提供了大量资金支持，促进了非银行金融机构的迅速成长，活跃了金融市场，但也由于当时我国金融业发展水平较低，金融机构缺乏自我控制能力导致内部人控制现象极为严重以及金融法律、法规的缺位等原因，给金融安全带来了许多问题，如银行信贷资金被大量转入投机性强的证券市场和房地产市场，造成严重的通货膨胀，引发局部的金融风险。可见，我国早期的混业经营，并不是真正的、成熟的而是盲目的混业经营。

2、中期分业经营阶段:1993年到1998年间

为了抑制90年代初期的房地产和证券市场中的投机行为，防范金融风险，国家开始采取相应的措施。首先是从政策上进行规定。1993年底，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，提出了有限制的分业经营，该决定规定“国有商业银行对保险业、信托业和证券业的投资额，不得超过其资本金的一定比例，并要在计算资本充足率时从其资本额中扣除;国有商业银行在人、财、物等方面要与保险业、信托业和证券业脱钩，实行分业经营。”1995年5月国务院发布了《批转中国人民银行关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩意见的通知》，规定四大专业银行与信托投资公司分业经营。其次是加强立法。1995年我国颁布了四部基本的金融法律和一个“规定”，即《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。1998年又颁布了《证券法》。 《商业银行法》、 《保险法》和《证券法》都明确规定了银行业、保险业和证券业之间的分业经营模式。《商业银行法》第43条规定:“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。” 《保险法》第5条规定:“经营商业保险业务，必须是依照本法设立的保险公司。其他单位和个人不得经营商业保险业务。”《证券法》第6条规定:“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。”分业经营模式在法律上得以确立。

3、渐进混业经营阶段:从1999年至今

在金融全球化、一体化的背景下国内金融机构若仍然固守分业经营模式将在全球竞争中处于不利境地，所以尽管我国法律规定金融业实行严格的分业经营模式，但是在实践中，我国金融机构通过金融创新尽可能地开设更多的中间业务项目突破分业经营的限制，寻找新的业务增长点①。我国的政策和相关的法律、法规对这种通过金融创新而出现的混业经营趋势给予了鼓励和支持:1999年8月中国人民银行颁布《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》，允许符合条件的券商和基金管理公司进入银行间同业拆借市场，从事同业拆借和债券回购业务;1999年10月证监会和保监会公布《保险基金入市实施方案》，一致同意保险资金可通过购买证券投资基金间接进入证券市场;2000年2月中国人民银行、证监会发布《证券公司股票质押贷款管理办法》，允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金券作为抵押，向商业银行借款;2001年6月中国人民银行发布《商业银行中间业务暂行规定》，允许商业银行开办与证券、保险业务相关的中间业务，并将商业银行中间业务分为备案制业务和审批制业务两种。银监会2003年5月29日发布《关于调整银行市场准入管理方式和程序的规定》取消了中资商业银行对原先适用审批制的若干中间业务的审批，如代理保险等，同时也取消了外资银行的若干中间业务的审批。此举意味着我国在银监会成立后，对商业银行中间业务的监管变得比以往放松［2］;2004年10月证监会和保监会联合发布《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，保险资金直接入市获得批准;2004年11月中国人民银行、银监会、证监会联合颁布新的《证券公司股票质押贷款管理办法》，取代2000年的《证券公司股票质押贷款管理办法》，增加规定证券公司可以上市公司可转换债券作质押，从商业银行获得资金，进一步拓宽了券商融资渠道;2004年6月1日生效的《证券投资基金法》为商业银行设立基金管理公司提供了法律支持。据此，2005年2月20日中国人民银行、银监会、证监会联合发布《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》，规定商业银行可以设立基金管理公司，从事基金业务;根据这些法律、法规和规章，银行业、证券业和保险业均在一定程度上彼此敞开大门，接纳彼此的资金进入。尤其值得一提的是，除《证券投资基金法》外，2003年12月修订的《商业银行法》第43条规定“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或非银行金融机构和企业投资，但是国家另有规定的除外。”2005年10月修订的《证券法》第6条规定:“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定除外。”2009年2月修订的《保险法》第8条增加规定:“保险业和银行业、证券业、信托业实行分业经营、分业管理，保险公司与银行、证券、信托业务机构分别设立。国家另有规定的除外。”同时，第6条规定“保险业务由依照本法设立的保险公司以及法律、行政法规规定的其他保险组织经营，其他单位和个人不得经营保险业务”，较1995年《保险法》第5条和2002年《保险法》第6条“经营商业保险业务，必须是依照本法设立的保险公司。其他单位和个人不得经营商业保险业务”而言，从事保险业务的主体除依据保险法设立的保险公司外，还增加了“法律、行政法规规定的其他保险组织”。尽管这些修改没有确立混业经营模式而只是为混业经营的发展留下了法律空间，但这些修改所体现出来的意义更在于它是国家在法律上对混业经营的一种认可和期待，其位阶和效力远远高于行政法规和部门规章。分业经营模式下给予混业经营一定的发展空间，是我国金融业经营模式发展的必然趋势。

二、我国金融监管模式法律定位的发展分析

与金融业经营模式的变化相对应，我国金融监管模式的法律定位也经历了一元化监管模式——渐进分业监管模式——完全分业监管模式 (多元化监管模式)三个阶段的变化。

1、一元化监管模式法律定位阶段

在我国现代金融业发展的第一阶段中，我国的金融监管是采取一元化监管模式，由中国人民银行统一行使金融监管权。相应的依据是，1983年国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》(但对中国人民银行的金融监管权在法律上进行确认直到1995年《中国人民银行法》的颁布才实现)，规定中国人民银行是专门从事金融监管、制定和实施货币政策的政府机构。此前，中国人民银行既是金融业从业者，又是监管者，在自己监管自己的情形下，道德风险问题突出;而此后，中国人民银行统一负责金融监管和货币政策的实施，金融监管的效率在一定程度上得到提高②。

2、渐进分业监管模式法律定位阶段

在我国现代金融业发展的第二阶段中，我国在立法上逐渐确立了分业监管模式。这从监管机构的设置和监管立法上反映出来。成立于1992年的证监会和国务院证监委在1998年合并为新的证监会，随后正式接手中国人民银行对证券市场的监管职权;1998年，保监会成立，随即保险业的监管职权从中国人民银行金融监管体系中独立出去。由此逐渐形成了由中国人民银行、证监会和保监会分别监管银行业、证券业和保险业的“一行两会”格局。反映在法律上，1995年《中国人民银行法》第2条第2款规定“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。”可见，此时仍然实行一元化监管模式。但随后立法有了变化，1998年《证券法》第7条规定“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。”分业监管的苗头开始显露。不过，在此要特别指出的是，1995年《保险法》第8条规定:“国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理。”按照1995年《中国人民银行法》的有关规定，中国人民银行是国务院的金融监督管理部门，因此中国人民银行也就是保险业的监督管理部门。直到2002年10月28日我国才通过立法修改将《保险法》第8条改为第9条，并将条文中的“国务院金融监督管理部门”改为“国务院保险监督管理机构”，于2003年1月1日实施，从而使国家对保险业的监管职权在立法上明确统一归入保监会。但此时的“一行两会”的分业监管模式仍然不是完全意义上的分业监管模式。

3、完全分业监管模式法律定位阶段

在我国现代金融业发展的第三阶段中，我国金融监管完全确立了“一行三会”的分业监管模式。反映在法律上，首先，是2003年12月对1995年颁布的《中国人民银行法》关于中国人民银行“按照规定审批、监督管理金融机构和按照规定监督管理金融市场的职责”的规定进行了相应修改。其次，是在修改《中国人民银行法》的同时颁布了《银行业监督管理法》，根据《银行业监督管理法》成立了银监会③，此乃金融监管机构方面最大的变化。在银监会成立后，中国人民银行除了保留少量必要的银行业金融监管权之外，其余的金融监管权均移交给银监会。《银行业监督管理法》第2条明确规定，“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”。《商业银行法》第10条与此遥相呼应，明确认可，“商业银行依法接受国务院银行业监督管理机构的监督管理，但法律规定其有关业务接受其他监督管理部门或机构监督管理的，依照其规定”。2002年10月和2009年2月两度修订的《保险法》第9条规定:“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。

三、我国现行金融监管模式法律定位的调整与完善

根据前文的分析，目前我国金融业已处于渐进混业经营阶段，法律已经为金融业混业经营的发展预留出法律空间，但相应的法律监管模式却还处于完全分业监管阶段，可见，金融监管法律较金融业经营发展已表现出滞后的趋势，因此，我国正面临着对现行金融监管模式的法律定位进行调整的现实问题。

1、我国金融监管模式法律定位的未来发展路径分析

首先，假如我国金融监管模式法律定位的发展路径是进行彻底的变革，从现有的多元化监管模式过渡到一元化监管模式，那么，我国金融监管模式法律定位将面临两个需要考虑的问题。第一个问题是这种变革的制度转换成本过大;第二个问题是我国的混业经营还停留在一体化程度较低的层次④，金融创新水平不高，甚至在法律上混业经营模式也不是法定模式，只不过是在分业经营模式下获得了发展的法律空间，因此笔者认为一元化监管模式法律定位的发展路径在现阶段的我国并不适用。但值得指出的是，一元化监管模式的特征与我国几千年的集权型政治传统是相通的。从长远看，随着我国混业经营的逐步推进，一元化金融监管模式必然在我国金融监管法上得到确认。

其次，假如我国金融监管模式法律定位的发展路径不进行彻底的变革，而只是通过建立并完善监管主体之间的协调机制来解决混业经营模式下可能出现的监管真空和监管重复问题，那么，这种发展尽管不具有完全意义上的制度创新的形态，但对我国却有着重要的意义。尽管这种变革会产生协调成本，但是制度转换成本将比较小;而且由于金融业在国家经济中的核心地位和重要作用，监管当局表现出应有的谨慎态度是很自然的事情。尤其是在我国各种金融基础设施和技术水平没得到显著提高的情况下更是如此。因此在分业经营模式的基础上稳步推进混业经营的情况下建立金融监管的协调合作机制是对多元化监管模式的一种必要的替代安排。目前我国已经初步建立了监管协调合作机制。相关监管机构于2000年、2003年两次召开监管联席会议，并于2004年6月通过了《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确提出对金融控股公司内的相关机构和业务，按照业务性质实施分业监管;对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责监管。不过，我国金融控股公司的主业务监管制度同英国20世纪80年代首创的牵头监管制度是有区别的［3］，因为牵头监管者不仅要负责对金融集团的监管，而且也要负责与集团监管有关的监管者之间的信息交流，并在必要时协调所有监管者采取必要的监管措施。尽管我国的监管联席会议制度还存在若干缺陷，其有效性受到质疑，但是也足以表明我国调整金融监管模式的法律定位以积极应对金融业混业经营发展趋势的良好愿望。

2、我国现行金融监管模式法律定位的长远调整与完善

良性的金融监管模式法律定位必须具有前瞻性。对我国金融监管模式法律定位进行调整与完善，必须从我国金融业的经营现状出发，根据金融监管模式法律定位调整过程中稳定性与连续性的要求，对现有金融监管模式法律定位进行渐进式的变革［4］。为此，笔者认为，除现阶段继续完善金融监管主体之间的协调机制外，可采取两步走的渐进调整战略，逐步实现从多元化监管模式向一元化监管模式的法律定位的转型。

第一步是在确定功能监管模式的前提下，强化中国人民银行的监管协调职能，并继续坚定系统性监管和审慎监管的理念，防范系统性风险。随着混业经营模式成为我国金融业的主流，可以借鉴美国《金融服务现代化法案》的经验，由银监会、证监会、保监会分别对各类分业经营金融机构包括金融控股集团公司名下的子公司实施专业化监管，由中国人民银行负责对各专业监管机构之间的职责权限和争议进行界定和裁决并且对宏观金融市场进行监管。此时，应将《商业银行法》、《证券法》、《保险法》中关于分业监管的规定修改为对相应业务的监管，而不问其是分业经营的机构还是混业经营的机构。即采取功能监管模式。功能监管模式依据金融产品或金融工具的功能来确定相应的监管机构，正好可以有效避免机构监管模式的种种不足，提高监管效率和被监管者的效率。与此同时，应进一步强化中国人民银行的监管协调职能和宏观金融监管职能。这些都应该在未来《中国人民银行法》的修改中有所体现。尽管美国《多德－弗兰克法案》提出“对于那些对金融体系不会产生重大影响的金融机构，可以不受监管或受较少监管”［5］，但在此阶段中，我国应继续坚定系统性监管和审慎监管理念，研究制定更加细致的、更有针对性的监管措施，有效防范系统性风险。

第二步是成立金融监管局作为一元化监管机构对整个金融市场进行监管，并由中国人民银行对金融监管予以协助。当我国混业经营模式成熟后，金融监管问题也相对稳定化，可以借鉴英国的做法，合并银监会、证监会、保监会成为一元化的金融监管局，有效降低监管的成本。国家金融监管局成为唯一的金融监管机构，由其负责对整个金融市场进行监管。中国人民银行专门履行货币政策职能⑤，同时对金融监管负责协助［6］。在法律上，可以考虑制定一部统一的《金融监管法》，对新成立的监管机构的职责权能、组织结构、监督制约、与中国人民银行及财政部门的关系等问题进行全面规定，并对相关的金融法律体系进行大幅度的修正，建立健全新形势下的金融监管法律。

通过渐进式的改革和调整，最终完成从多元监管模式向一元监管模式的法律定位的平稳过渡，从而最终有效维持混业经营条件下我国金融秩序的总体稳定，保障我国金融安全。

【注释】

①中间业务大多是银行业、证券业和保险业等金融行业交叉领域的业务，因此是一种很重要的混业经营形式。但我国目前所开办的中间业务大多属于代理类的中间业务，距离混业经营还有很大的距离。我国应该尽可能的利用现有的物质技术条件，通过金融创新，合理的开发出更多的经营业务品种，满足客户的需求。我国目前应该给予这种金融创新以法律支持。

②我国在金融业发展的第一阶段中出现严重的金融混乱局面，其原因也在于我国这一阶段重审批，轻管理，重发展，轻监督的监管政策取向。甚至严格的说，此阶段中国人民银行只是作为金融业的主管部门而不是监管部门对金融机构进行管理 (或管制)，金融机构的设立和业务范围的审批缺乏法律依据，规范性不强，透明度不高，导致行政干预和主观随意性很强。参见马卫华.WTO与中国金融监管法律制度研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2002，32.

③理论认为，货币政策与金融监管的职能是有内在冲突的，如果一国的央行同时拥有这两种职能的话，可能会导致道德风险等问题，反而不利于金融业的稳定。有分析表明，中央银行实施金融监管比中央银行不实施金融监管更容易导致通货膨胀。因此必须将金融监管职能从央行的职能中剥离出去，央行只需负责维护货币政策的稳定 (当然，对这个问题，理论上的分歧是客观存在的，但是不管是否分立，货币政策与金融监管的协调是不可或缺的)。2003年，中国银行业监督管理委员会成立，监管银行的主要权力从中国人民银行转移到银监会，昭示着我国在法律实践中也接受了这种理论。

④甚至在我国国务院发展研究中心金融所所长夏斌教授看来，真正的混业经营是业务的融合和交叉，而我国的混业经营只不过是金融机构之间的跨行业投资，并不是真正的混业经营。所以夏斌教授认为我国目前不宜推行混业经营。但在笔者看来，不管怎样界定混业经营，我国金融业混业经营程度较低则是不争的事实。参见卢晓平.金融领域目前不宜实行混业经营——访国务院发展研究中心金融所所长夏斌.上海证券报，2005－3－13.

⑤需要特别指出的是，按照修改后的《中国人民银行法》的规定，中国人民银行在银监会成立后，仍享有必要的监督检查权和反洗钱的职能，这就使中国人民银行和银监会之间的职能定位存在新的冲突的可能性。我国已经有学者对此提出了质疑。参见黎四奇.对我国银行监管法律体系的评析与思考.法律科学 (西北政法学院学报)，2004，(6):95.

［1］谢 平，蔡浩仪等.金融经营模式及监管体制研究［M］.北京:中国金融出版社，2003，56.

［2］刘 刚.我国商业银行中间业务立法的缺陷及其完善 ［J］.湖南财经高等专科学校学报，2005，(3):11－14.(中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《金融与保险》，2005，(11):174－177全文转载).

［3］George A Walker.Conglomerate Law and International Financial Market Supervision［M］.17 Ann.Rev.Banking L.，1998，287－306.

［4］刘 刚.国际金融监模式法律定位的发展及对我国的启示［J］.湖南财政经济学院学报，2011，(3):14－18.

［5］宋丽智，胡宏兵.美国《多德－弗兰克法案》解读——兼论对我国金融监管的借鉴与启示［J］.宏观经济研究，2011，(1):68.

［6］刘 刚.中国金融监管模式法律定位的法理缺陷及其完善［J］.广东金融学院学报，2007，(3):67.