全球碳排放交易机制对中国的启示

鲍彦苓

(中国政法大学民商经济法学院，北京 100088)

气候变化逐渐成为21世纪最主要的生态问题。各国政府及国际社会纷纷采取各种措施以应对气候变化所带来的消极影响。其中，碳排放交易机制作为应对气候变化的一种重要的经济手段，已被越来越多的国家采纳与运用。受2008年全球金融危机影响，全球碳交易市场开始面临前所未有的挑战。如何进一步健全全球碳排放机制、推动全球碳交易市场的发展，是国际社会面临的共同问题。

一、全球碳排放交易机制现状

《京都议定书》中一个重要的概念框架就是建立全球“限额——贸易”体系。该体系中，已承诺履行限排和减排义务的工业化国家将与其他工业化国家交易减排额度，并通过清洁发展机制在发展中国家投资以获取减排额度。为“全球碳市场”建立一个统一的国际治理结构似乎不太现实。但是随着2005年1月欧盟碳排放交易体系开始实施，全球碳市场开始运作，看来大多数障碍是可以克服的［1］。

国际碳市场可分为配额交易市场和项目交易市场两大类。配额交易市场的交易对象主要是政策制定者通过初始分配给企业的配额，如《京都议定书》中的配额AAU。项目交易市场中，交易对象主要是通过实施项目削减温室气体而获得的减排凭证，如由清洁发展机制 CDM 产生的核证减排量CER［2］。目前，全球已建立了20多个碳交易平台，其中欧盟碳排放交易机制为规模最大的国际碳交易机制，北美地区碳排放交易机制紧跟其后。

1、欧盟碳排放交易机制

《京都议定书》生效前，欧盟就已决定将在其范围内推行有关温室气体排放的“限额——贸易”体系。他们计划使该体系既可与《京都议定书》兼容，又仍是欧洲大陆范围内环境政策的独立部分。欧盟认为拥有自己的交易体系可以降低减排的总成本，推动其私营机构在任何全球交易体系中进行交易，并进一步推进欧盟一体化进程。

欧盟碳排放交易机制作为规模最大的国际碳交易机制，覆盖了欧盟成员国和冰岛、列支敦士登、挪威等30个国家，交易者涉及大约1.1万家工厂［3］。总量控制方面，欧盟遵守“限量与贸易”原则。欧盟各成员国根据欧盟委员会颁布的规则，为本国设置一个排放量的上限，确定纳入排放交易体系的产业或企业，并向这些企业分配一定数量的排放许可权——欧洲排放单位 (EUA)。如果企业的实际排放量小于分配的排放许可量，那么剩余的排放权就可在排放市场上转让以获取利润;反之，它就必须到排放市场购买排放权，否则将会受到重罚。欧盟委员会规定，企业在试运行阶段每超额排放1吨二氧化碳，将被处罚40欧元，而到了正式运行阶段，罚款额将提升至每吨100欧元，并且还要从次年的企业排放许可权中将该超额排放量扣除［4］。

碳排放配额的分配方面，欧盟碳排放交易机制主要采取免费分配的方式。2005－2007年，95%以上的配额由政府免费发放给企业，剩余的5%则是通过拍卖方式进行分配;而至2008－2012年，欧盟碳排放交易机制的拍卖份额则增加至10%，剩余的90%仍是免费分配给企业［5］。

欧盟碳排放交易机制的主要目标是创造一个开放的机制，能够与其他国家或地区的碳市场相兼容。因此，ETS一直认可企业依据《京都议定书》规定的联合履行机制及清洁发展机制所获得的碳额度和碳信用。同时ETS也允许并欢迎已加入《京都议定书》的其他国家参与其机制。通过这种方式，ETS已经成为全球碳市场发展的主要驱动力之一。

但是，欧盟碳排放交易机制仍然面临许多问题。例如，在交易领域方面，根据欧盟法律，从2012年1月起航空业将正式被纳入欧盟碳排放交易机制，这其中也包括了2000多家外国航空公司。据此规定，所有在欧盟境内飞行航班的碳排放量都将受到限制，超出部分必须由航空公司出钱购买。这遭到了包括美国、中国在内的众多国家的强烈反对，也使得国际社会有关碳排放交易的谈判变得更加困难。另外，2011年1月发生的碳排放配额失窃事件引发欧盟碳交易市场“震动”。从而暴露了欧盟碳交易机制的诸多隐患:各国碳交易登记处“各自为战”，缺乏统一管理;一些交易登记处安全机制脆弱，难以保障账户安全;交易市场未设中央结算机构，难以实现净额清算;缺乏相关法规界定碳交易许可证的法律地位等［6］。

2、北美地区碳排放交易机制

2009年北美地区碳市场交易增长了4倍。这主要得力于各国政府的鼓励与区域合作的发展。美国芝加哥气候交易所成立于2003年，作为温室气体减排量交易的首个组织化市场，是全球第一个具有法律约束力、基于国际规则的温室气体排放登记、减排和交易平台。各会员自愿参与，试图借用市场机制解决温室效应这一日益严重的社会难题。为了有效吸引企业、中介机构、金融机构参与碳交易市场，美国政府鼓励企业通过自愿性的碳交易协议，将市场主体纳入至碳排放权的场内交易。加盟企业往往是基于社会责任和企业文化品牌的宣传，与美国环保部缔结自愿性协议，使得交易市场的成员对减排量承担法律义务。在区域层面，2009年1月1日区域温室气体行动计划 (RGGI)正式启动，旨在限制美国东北部10个州固定式发电站的温室气体排放。2010年美国西部7个州与加拿大的3个省共同成立西部气候行动计划(WCI)，规划将创造年碳交易额度达10亿的排放交易市场。至2012年开始实施时，其规模将达ETS的二分之一，成为全球第二大碳市场［7］。

同样，北美地区碳排放交易机制的推进也遭受不少阻碍。2009年6月26日美国国会众议院通过了《清洁能源与安全法案》，旨在建立一个类似于欧盟碳排放交易机制的排放交易计划［8］。据报道，参议院在立法会任期结束之前不会考虑有关气候变化的立法，因此该法案在参议院通过的机会非常渺茫。区域合作方面，西部气候行动计划经受了严重的挫折。亚利桑那州与犹他州已经退出了该项行动计划，蒙大拿州、俄勒冈州与华盛顿州对该行动计划的立法将推至2012年。

3、对全球碳排放交易机制现状的思考

在《京都议定书》的推动下，气候变化问题普遍受到人类的关注，碳排放交易也成为各国争议的焦点，越来越多的人将碳排放交易机制视为应对气候变化的有效手段。然而在全球碳排放交易机制应对气候变化的效果尚未显露的今天，其各种问题却已日益凸显。

构建碳排放交易机制的初衷是减少碳排放额度，改善和提高环境质量。根据目前各类经济实体的实践，此目标在一定程度上也得到了体现。然而，在保护环境、造福人类的外衣之下，却是各类经济实体利益的角逐。在这场角逐中，显然主要是欧盟与美国之间对碳交易市场霸权的争夺。美国虽然拒绝签署《京都议定书》，但其凭借美元霸主地位，运用强大的金融手段，在碳交易市场异常活跃;而欧盟碳排放交易机制已成为规模最大的国际碳交易机制，并且欧盟拥有先进的可再生能源技术，实现了欧元与碳交易的挂钩，在碳交易市场中占据优势，试图挑战美元霸主地位。

对于中国来说，所处境地可以说是既被动又尴尬。一方面经济的高速发展使得碳排放量逐步上升，另一方面国际舆论给予中国减排的压力也与日俱增。目前中国尚未掌握先进的可替代能源技术，故而在这场碳交易战役中，中国在起跑线上已是先输一局。

随着各国碳排放交易实践的深入开展，各国或地区碳排放交易机制“各自为政”的局面也正式拉开序幕，极大地妨碍了碳排放交易机制效果的真正发挥，也偏离了碳排放交易机制应对气候变化的真正目标。面对各国的角力，如何将各个分散的碳排放交易平台整合成一个完整的全球碳排放交易平台，以及碳排放交易机制如何与碳金融及低碳技术结合形成完整的政策组合，充分发挥碳排放交易机制的效用，都是我们需要思考的问题。

二、我国碳排放交易机制存在的问题

我国在“十二五”规划纲要中明确提出，到2015年，实现单位国民生产总值的能源强度降低16%、碳排放强度降低17%。并且为了应对全球气候变暖，中国政府在2009年主动作出国际承诺，即到2020年中国碳排放强度比2005年降低40% －45%。中国政府自主采取减排行动，走低碳经济发展道路，既是作为一个负责任国家承担国际义务的体现，也是解决能源资源结构性短缺、转变经济增长方式的内在需要［9］。

国家发改委应对气候变化司官员近日在联合国气候变化谈判天津会议上透露，《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法 (暂行)》经过反复修改已基本成熟，将争取尽快出台。目前，中国已有四家主要的碳排放交易所，即北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所及深圳排放权交易所。不过，由于我国尚未实行碳排放强制交易，目前这些交易所都只进行碳排放自愿交易，交易量十分有限，且大多都具有“演示”性质。在碳排放强度指标等国家有关政策未出台之前，并没有真正展开全国性的碳排放交易项目。目前，我国的碳排放交易存在以下几个问题:

1、碳排放交易市场缺乏统一的立法保障

目前，我国有关碳排放交易的法律、法规、制度尚未建立健全，已有的大多是一些政策性文件以及级别较低的地方规章，如《清洁生产机制项目运行管理办法》及个别地方规章，全国范围内未形成统一、完整的碳排放交易机制的相关法律体系，从而不利于碳排放市场的建立与发展。

在法律、法规的制定方面，首先没有明确“碳排放”的基本属性，没有明确它是一种权利还是一种义务。只有明确了基本属性，才能根据其属性建立相应的法律制度。其次，虽然在环境法的相关内容中规定了清洁生产、限制治理、排污收费、总量控制等基本内容，但仅限于大气、水等有限的自然资源，对于碳排放则尚未予以规定。最后，碳排放总量控制是建立碳排放交易机制的重要前提，然而我国在此方面的法律仍为空白，缺乏总量控制激励，大大降低了法律的约束力，限制了市场机制的实施效果。

2、碳排放交易市场机制尚未完善

虽然我国已经建立四大碳排放交易市场，技术条件已基本具备。但制度上的缺陷，导致市场机制未能充分发挥作用。目前交易市场制度不够规范，减排量核证机构没有资质认定，缺乏权威性与正当性;交易市场职能的重叠造成资源的浪费;信息披露平台尚未建立，缺乏畅通的信息渠道，导致我国企业在国际市场交易中处于弱势;各交易所委托不同的核证机构，采用不同的核证标准，从而造成信息上的混乱，降低了市场运行效率。

3、政府监管不力，碳排放交易管理机制不健全

虽然目前我国碳排放交易属于一种自愿性交易行为，但也要受到相关政府部门的监督管理。我国碳排放交易的监管存在很多不足。硬件方面，监测技术设施建设不足。软件方面，缺乏具体的检测标准;交易审批程序不够具体、完善，缺少可操作性，容易导致权力寻租;存在严重的制度缺陷，交易主体资格审查制度、报告制度、交易行为登记制度、信息公开制度尚未有效建立。

4、缺少国际发言权

“碳排放额”是哥本哈根气候大会的核心博弈，也是主要分歧之一。西方发达国家企图推翻《联合国气候变化框架公约》确定的“共同但有区别的责任”原则，将历史责任转嫁给发展中国家，指责发展中国家减排不力，要求中国等发展中国家在减排问题上做出更多承诺，承担更多减排义务，并接受国际法律的约束，而对本国在工业革命时期的碳排放责任只字不提。这与发展中国家的利益产生严重冲突，从而加剧了发达国家与发展中国家两大阵营之间的矛盾冲突。

欧美发达国家掌握新能源开发与应用的先进技术，并且通过跨国合作或区域合作已经形成了较为完善的碳排放交易机制，控制了全球的碳排放交易。虽然作为清洁发展机制项目的供应大国，中国始终处于不具备价格发言权的尴尬境地，处于国际碳市场及碳价值链的低端位置。2009年12月，联合国清洁发展机制执行理事会 (EB)宣布“砍掉”10个中国风电CDM项目;2010年7月30日的EB第55次会议上，22个CDM项目被“枪毙”，其中20个来自中国，中国CDM项目近来连续遭到EB的拒绝，除了技术问题外，还有深层次的政治问题，是发达国家与发展中国家之间博弈的牺牲品。

三、完善我国碳排放交易机制的主要措施

1、建立健全碳排放交易制度，完善相关法律规范

(1)应明确“碳排放”的法律属性，明确界定其是否是一种权利

在欧美，碳排放交易的英文是“Emission Trading”，而不是“Emission Right Trading”，同时许多国际组织也使用与欧美一样的名称。因此笔者认为，欧美“碳排放”并不是一种权利。而我国许多学者都将“碳排放”译为“Emission Right”，这其中蕴含的不同意义需要我们深入思考。基于我国的国情与法理，笔者认为应当把“碳排放”视为一种权利，称为“碳排放权”。中国作为最大的发展中国家，经济发展仍为第一要务，一定量的碳排放是不可避免的。将“碳排放”视为一种权利，有利于作为发展中国家的中国在国际谈判中维护自身的利益。同时从法理上来说，碳排放交易的出现是基于个人与群体的需要而产生的，是个人与群体维护自身权益的必要手段。因而，将“碳排放”作为一种权利，更有利于维护交易主体的利益，有利于资源的优化配置与交易的顺利进行。

(2)应建立健全与碳排放交易相关的基本法律规范

欧盟与美国碳排放交易机制的良好运作离不开其完善的法律机制。我国应充分借鉴国外相关经验，并结合我国国情，对《清洁生产机制项目运行管理办法》进行进一步的细化，使其具有较强的可操作性，并以此为基础尽快出台一系列相关的法律或行政法规，明确下述内容:

一是碳排放总量目标。对碳排放总量目标的明确能够起到引导和刺激交易活动的作用，是碳排放交易机制顺利推进的前提。在法律、法规中应当明确碳排放总量的总体目标，以及实施期间的分阶段目标，以有效实现碳排放交易机制的最终目标。

二是碳排放总量的分配制度与分配原则。政府部门应根据环境容量、经济发展需要以及碳排放总量目标，科学确定碳排放总量。在对碳排放总量进行初始分配时，政府部门应兼顾公平与效率原则，考虑不同地区、不同交易主体的实际情况进行分配。在二级市场上，碳排放交易主体也应在政府部门的指导与监督下，进行公开的交易。

三是交易主体的资格与种类。一般来说，依法取得碳排放配额并且有富余额度的产业部门才能成为出让者，而受让者则是那些用完自身的碳排放配额且不得不继续进行碳排放的产业部门。在划分交易主体的种类时，可以参照国际碳交易市场中的交易主体的划分标准。目前碳交易对象主要是指二氧化碳。对于是否应当进一步扩大交易气体的种类，应当根据科学技术发展的程度——能否精确监测该种气体的排放——来决定是否进行规范。

四是碳排放交易的实施流程。机制的有效实施需要制定科学合理的操作流程。碳排放交易的操作流程可以从两个层面开展实施:第一个层面是碳排放总量的初始分配程序;第二层面是二级市场中交易主体所进行的公开、自主交易程序。第一种程序的制定，应当以政府为主导，确保程序的公平、公开与透明。第二种程序应当充分发挥市场的作用，尊重交易主体的自主性，重点发挥政府的监督与指导作用。

五是超额排放的法律责任。明确法律责任时，应当遵循可操作性、责任与后果相匹配的原则，切勿过于宽泛、过于宽松或严苛。合理分配行政处罚、民事处罚、刑事处罚的比例，突出经济责任的作用。只有这样，才能对超额排放的交易主体起到震慑的作用。

六是政府的相关职责。在碳排放交易机制中，政府既是分配主体，也是监督主体。应当从两方面规定政府的职责。对于作为分配主体的政府，应当注重防范政府权力的滥用。对于作为监督主体的政府，应当注重防范政府权力的不作为。

2、以市场交易为主，政府监管与市场交易相辅相成

(1)利用市场机制推动碳排放交易

企业既是主要的市场经济主体，也是主要的碳排放者。因而利用市场机制推动碳排放交易，有利于激励企业的减排行为，是利用市场保护环境的一种有效方式。我国碳排放交易市场的建设，应在遵循社会主义市场经济规则下充分发挥市场的作用。

一是建立全国性的碳排放交易市场。目前我国已建立四个碳排放交易市场，虽有国家的政策支持，但都属于地方性质，缺乏国家的统筹管理。应整合地方资源，建立全国性的碳排放交易市场，以防止资源的浪费，便于统筹管理。

二是建立完善的交易平台。欧美碳排放交易机制的成功离不开其强大的金融支撑。中国应积极借鉴国外相关的经验，努力进行金融创新，创造既适合中国市场又可以与全球市场接轨的金融产品;同时应统一建立碳排放服务机构的行业标准，并制定行业违规惩罚制度。

三是建立交易信息披露平台。应不断完善碳排放交易的信息披露制度，保持信息的畅通，使所有的交易都可以在阳光下进行，从而形成良好的定价机制，与国际市场展开角逐。

(2)加强政府对碳排放交易市场手监管

对于碳排放交易，政府不宜进行太多的干预，但这并不等于政府应放弃对该交易市场的监督管理。对碳排放交易市场实行适度的宏观调控，并对交易行为加以严格监管是必要的。

一是明确技术标准。除了行业标准外，政委应提供核查减排指标的相应技术标准作为指导，进一步约束核准机构，提高服务质量。

二是建立公开、透明的信息披露机制，将审查机制公开化。由于碳排放交易涉及各利益主体的基本经济权益，因而信息的公开、透明是十分有必要的。尤其是在审查程序中，应建立信息查询系统，可以随时随地查询审查程序的进程。同时，公众也可以通过该系统了解企业的履约情况，对企业形成压力。在此当中要注意审查的效率，政府应要求企业定时向公众披露自己的履约情况，便于公众的监督。

三是完善相关制度。要建立完善的交易主体资格审查制度、报告制度、交易行为登记制度，在企业的履约情况实行全程监管，并建立奖惩制度，对违约的企业进行严厉的惩罚，对超额减排的企业予以奖励。

3、加强国际合作，积极参与全球碳排放交易

我们应充分借鉴国外先进的技术与管理经验，通过CDM项目获得发达国家的投资与技术，以推动我国低碳经济的发展。与此同时，我们还应看到，虽然气候变化、减排、低碳生活等字眼越来越受到人们的关注，公众参与的积极性也在逐渐提高，但中国还是一个发展中国家，经济发展仍然是摆在第一位的，而且目前我国各地官员对GDP的热情远远高于对减排的热情，这就导致地方政府一方面为了争取国家政策支持，积极建立碳排放交易市场;另一方面却只是将其作为“面子工程”，碳排放交易流于形式。可见我国碳排放交易机制的构建内生动力不足，其发展主要是迫于外部压力。欧美国家正在利用自己强大的国际影响力积极参与并推动全球碳排放交易市场的建设和发展。2009年2月9日，美国两家民间机构亚洲协会美中关系中心和皮尤全球气候变化中心在北京发布了《共同的挑战，协作应对——中美能源与气候变化合作路线图》。欧盟在《哥本哈根气候变化协议》中号召各国加入并在2012年后建立一个全球统一的碳市场。2010年，中国的经济总量跃居世界第二位，仅次于美国。中国在世界政治舞台上也日益发挥重要的作用。中国作为一个崛起的大国，在全球碳排放交易市场形成过程中，应积极发挥作用，将国内碳排放交易市场融入到全球碳排放交易市场中，这样才能形成一个高效的碳市场，减低运行成本，同时在国际事务中掌握更多的发言权，为成为一个真正的大国奠定基础。

［1］David Hunter，James Salzman，Durwood Zaelke.International environmental law and policy［M］.Third Edition.Foundation Press，2010，705－710.

［2］邹嘉丽，蔡照顺.气候问题下的碳排放权交易初探 ［J］.法制与社会，2010，(35):99－100

［3］韩 梁 .欧盟碳交易机制现弊端 ［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/world/2011－01/26/c_121024047.htm，2011－08－21.

［4］李 布.借鉴欧盟碳排放交易经验构建中国碳排放交易体系［J］.中国发展观察，2010，(1):55.

［5］姚晓芳，陈 菁.欧美碳排放交易市场发展对我国的启示与借鉴［J］.经济问题探索，2011，(4):36.

［6］世界银行 .State and Trends of the Carbon Market［DB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/f02dee4bcf84b9d528ea7a30.html，2010－06－18.

［7］董 岩.碳交易市场定价的法律规制——基于美国和欧盟的国际比较［A］.中国法学会环境资源法学研究会.生态文明与林业法治——2010年全国环境资源法学研讨会［C］.2010.641.

［8］Hulse Carl，Herszenhorn David M.Democrats Call Off Climate Bill Effort［EB/0L］.http://www.nytimes.com/2010/07/23/us/politics/23cong.html，2010－07－22.

［9］蒋金荷.中国碳排放特征及发展低碳经济的对策分析［J］.经济研究参考，2011，(5):6.