后现代公共行政:凸显行政公共性的话语途径

胡晓芳

(重庆大学 贸易与行政学院,重庆 400030)

●公共管理

后现代公共行政:凸显行政公共性的话语途径

胡晓芳

(重庆大学 贸易与行政学院,重庆 400030)

在行政思想发展史上,传统官僚制理论和新公共管理理论尊奉着管理主义的理论传统,过分地关注行政效率并不谋而合地将行政公共性放置于边缘的位置。后现代公共行政理论则彻底摒弃了管理主义的分析套路,在解构官僚制、制度主义和社群主义等传统治理模式的基础上,以后现代理论和批判理论为依据,建构了独特的话语理论。正是在解构与建构的学术旅程中,后现代公共行政理论家们从话语理论维度唤回了一度失落的行政公共性,并为西方和中国公共行政学的发展开辟了新天地。

官僚制行政;新公共管理;后现代公共行政;行政公共性

一、引 言

公共性体现着一种道德理想和价值原则,它是公共行政学的逻辑起点和本质属性,是公共行政学赖以生长和发展的基础,是公共行政追求的目标。然而,在行政学发展的历史进程中,传统官僚制行政理论将价值中立奉为圭臬,视效率至上为根本追求,把花最少的钱和最少的努力获得最大的产出作为衡量效率的唯一尺度,倡导开展工作和行为方式严格以书面和法定的规章制度为基础。传统官僚制行政理论家选择了一条科学主义和技术主义的形式化理论建构路径,其所固守的 “价值中立”只是一个虚无缥缈的梦想,是一个被抽象掉内容、虚有其表的 “公共性”,正是这样的理论建构方式把公共行政导向了行政公共性迷失的方向,并使之走上了片面的形式化道路,使西方国家行政实践一度陷入困境。

继官僚制行政理论之后,新公共管理理论的倡导者们认为官僚制组织集权的、等级制的结构导致了行政的僵化、迟钝、缺乏竞争性、灵活性和适应性;官僚机构对组织规章制度的关注超过了组织目标的实现,导致了对公众需求的忽视,正是基于对传统官僚制行政理论及其实践后果的反思,新公共管理理论的倡导者们提出了诸如顾客导向、绩效评估、结果为本、掌划分离、战略管理等一系列学术主张,试图摆脱传统管理主义对官僚行政的束缚和实现对公共服务质量和供给绩效的提升。然而,在实践中,新公共管理在管理主义的道路上滑得更远。诚然,与传统官僚体制相关联的术语是集权、规制、稳定性等;而与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、灵活性等。但是,在这些“新鲜”的术语背后,“绩效”仍是其主要标准、“效率”仍是其主要目标。新公共管理沿袭了管理主义的传统,用企业管理的理念、方法和技术重塑政府,这同样具有鲜明的管理主义色彩。因此,新公共管理理论的神话只不过是新瓶装旧酒,是管理主义的一个现代翻版。它似乎既不新,也不“公共”。不仅如此,新公共管理理论将公民比喻为顾客,降低了公民的合法地位,损害了现代公共生活的公平性,导致了政府公共性资源的大量流失;新公共管理理论模糊了公共部门和私人部门的差别,唯效率为终极目标、无视政府的公共责任,导致一系列恶果:如公共精神缺失、政府忽视公私差别、盲目崇拜市场,片面追求效率,忽视民主、公平、正义等重要价值。新公共管理将“公共性”从西方行政学中逐步抽离,由此引发了公共行政的思想危机和实践的危机。作为对行政实践影响深远的理论流派,新公共管理理论和传统官僚制理论如出一辙,他们不约而同地把行政公共性放置于边缘的位置。

管理主义导向的公共行政对效率过度追求往往带来行政公共性的丧失,引发社会的全面危机和公共行政学自身的学科认同危机。管理主义神话最终面临幻灭,新公共管理运动也将慢慢归于沉寂。传统的官僚制理论和新公共管理理论无论拥有何种美好的初衷和愿望,但其导致行政公共性面临迷失的局面却是无可奈何的事实。战争阴霾、能源与环境危机、民族与宗教冲突等一系列持续而强烈的危机的到来,暴露出既往公共行政理论在现实面前的捉襟见肘。随着人类社会步入新的全球化、网络化、市场化以及知识经济时代,西方国家的公共行政理论和实践都面临了前所未有的机遇与挑战,公共行政亟需逃离致使行政公共性迷失的丛林。

面对公共行政的理论和实践的重重危机,面对行政公共性日渐衰微的困境,后现代公共行政理论闪亮登场。后现代公共行政是“后现代”话语跨领域使用的背景下形成,是后现代思潮、批判理论在公共行政领域运用的混合体,其理论基础包括两大方面:其一,后现代理论和批判理论为后现代公共行政提供了丰富的理论养分,并使其不可避免地带有后现代的烙印;其二,公共行政学的理论也形成了后现代公共行政的重要知识渊源,尽管传统行政学中的几乎所有重大命题都将在这个混合体中得到批判和解构。

美国著名公共行政哲学家约翰·法默尔,在《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》一书中,高屋建瓴地批判了官僚制的弊端,并从语言哲学的学科视阈展开了对后现代公共行政理论的分析;福克斯与米勒则通过其代表作《后现代公共行政——话语指向》,打通了政治学和哲学的话语壁垒,建立了后现代公共行政独特的话语体系。后现代先锋派学者们在反思传统行政学理论和管理主义思潮的基础上,从批判现代性人手,颠覆传统公共行政的工具理性、效率主义、独白式对话方式,利用自己具有锋芒性的哲学和社会理论创造出一整套词汇和概念集,建构起全新的公共行政的话语理论,力求开辟出彰显行政 “公共性”的话语途径。令人欣慰的是,在后现代公共行政学的话语理论中,我们终于找到了公共行政的公共性应有的位置。

二、后现代公共行政的话语理论对行政公共性之凸显

(一)后现代公共行政话语理论探寻

1.法默尔的出场

在后现代主义的语境中,话语构成了一切组织过程的中心点和主要方面,公共行政也不例外。法默尔基于对后现代主义及其功能方法的认识,赋予公共行政概念全新的诠释。所谓公共行政理论,从某种意义上说,就是一种语言。语言不仅仅是用来表达和交流思想的思维工具,它还是观念、方法、直觉、假定和强烈欲望的加工厂,所有这一切构成了我们的世界观,塑造着我们的形态和人格。这种反思性的语言范式是一种就公共官僚机构语言的潜在内容进行宽松协调的对话过程”,将 “重新整理和安排”对官僚体制的思考[1]。法默尔提出了独特的话语理论,他指出公共行政理论即公共官僚机构的语言应成为揭示公共行政问题的动力机,他还探讨了如何解构官僚的效率问题。总之,法默尔一方面强调公共行政与现代性的关联性,认为公共行政理论作为一种认识和改变官僚体制的力量显然是有限的,另一方面他基于后现代的特质将后现代公共行政视为“对现代性思想的否定”,透过后现代主义,他指出公共行政语言形式具有特殊主义、科学主义、技术主义、企业逻辑以及解释学等方面的局限性,进而提出了可以引导我们对公共行政理论进行后现代重建的四个值得关注的方面,即想象、解构、非领域化和他在性[1]。由此可见,法默尔揭示官僚体制所隐含的深刻的价值冲突,意识到“官僚哲学”的研究意义,引领我们于公共行政的思维和语言世界中畅游,其观点令人耳目一新。

2.福克斯和米勒的解读

福克斯和米勒持有后现代思维方式,对传统治理模式进行了深刻批判,指出了现有的公共行政理论的局限和问题,他们批评传统公共行政所主张的实证研究方法;挑战传统公共行政所认为的绝对权威;批判传统公共行政独白式的对话。他们将公共行政与公共政策研究置于后现代主义的基础之上,批驳了诸如公共管理学、制度主义、社群主义等目前广为流行的理论,致力于建构一种全新的公共行政的话语理论。他们尖锐地指出:“尽管传统治理模式已经死亡,尽管学术界不停地为其举行送葬仪式,但其灵魂仍徘徊于公共行政的上空,并在所有的管理理论方面以及在几乎每一个实际的公共机构中都能够看到它的影子……到目前为止,改革的努力不是试图超越传统的治理模式,而是使其复活。”[2]他们对民主代表负责制的反馈循环民主模式做出了深刻质疑,认为其并不是在任何一种所谓民主政治下都能起到作用。程序民主理论开始于个人倾向,然后集中于大众意愿,由立法机构编纂成法典,再由各级官僚机构来实施,最后由专门的选民进行评估,缺少可信性。……声名狼藉的政治行政二分法的政治方面并不能有机地服务于民主[2]。他们认为宪政主义实际上是在强化传统的政治与行政二分法,而社群主义似乎也是一个不可能实现的提议。福克斯和米勒在对传统治理模式成功解构的基础上,从公共能量场、话语的正当性和真实的话语形式等方面建构了自己的话语理论。

福克斯和米勒话语理论的核心概念是 “公共能量场”,该概念是一系列不确定的现象学要素的集合,是现代物理学的场理论和现象学的方法相互修正的结果,它包含着情境、语境和历史性。它和建立在层级控制模式基础上的官僚组织显著不同,后者对于诸如官僚制、组织化等概念所意指的结构的关注,可以看作是对非规则、存在于外部的、可能的骚乱力量的排斥[2]。两位作者试图把各种联合体和它们的各种经验、目标或最终理论合并到官僚制中,而不是完全抛弃它,或者把它严格限定在韦伯的定义中本源的、历史的、现代主义的命令——控制的意谓中[2]。因此,公共事务就是这样一种能量场,在这个能量场中,有着各种能量和力的作用,它们各有自己的意向性或目的。意向性产生于身体——主体,它是为了能动性,为了行动,为了身体——主体。在公共能量场中,保持话语的正当性必须遵守四个规则:交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。

法默尔、福克斯和米勒等三位后现代公共行政理论家都由反公共行政对人性本质的质问转向话语分析,他们的话语理论是融合后现代的现象学、构成主义以及能量场等理论基础上建构的。尽管不同的学者在后现代公共行政理论的立场方面存在一些区别,但他们的理论观点都具有反对将所有复杂现象简单抽取本质的反本质主义以及消解僵化话语并打破思想禁锢的反权威主义特征。因此,后现代公共行政理论在某种意义上说是一种语言或话语理论。这种话语理论以其另类的表达方式引起了轰动性的效应,也招致了尖锐的批判。例如,吉登斯、赫勒、哈贝马斯等曾批评后现代不合时宜、是华而不实的虚构等等。

(二)彰显行政公共性的后现代公共行政

后现代公共行政理论固然存在晦涩难懂的缺憾和企图解构一切的冲动,但其理论成就和学术地位在公共行政学理论流派的演进历程中是不应被忽视的。尤其值得重视的是,后现代公共行政基于独特的话语维度,开辟出了彰显行政公共性的“话语途径”,为公共行政领域开辟了新天地,其对公共行政的公共性加以彰显,体现在如下几个方面:

(1)后现代公共行政在对民主化行政的倡导中体现行政公共性。由于与现代性所强调或体现的理性主义、普遍主义、基础主义、确定性、权威性和中心主义相比,后现代以差异、断裂、多元、分解、零散性、破碎性、片断性、游戏性、或然性、散漫性等范畴表现出的不确定性、碎片性、反整体性及反本质主义、反基础主义、反中心化、反权威化等,着实对现代性进行了成功的解构。因此,一般认为,后现代公共行政包含民主行政、多元参与、责任伦理、权力解构、市场自由、弹性组织和放松规制几个方面[3]。在实践中,后现代公共行政思考公共行政民主化的问题,思考如何通过变革社会治理结构来实现公共行政的民主化。正是在对民主化行政的思考过程中,彰显了行政公共性的价值。福克斯和米勒对传统公共行政“非民主性”做出了准确诊断:“由于交流失去了对话所提供的真实性的检查,公共对话衰败了。……日趋没落的宏观文化和强劲的亚文化群——使民主意愿的形成和对话越来越棘手。这反而会导致一种伪政治,在那里,野心勃勃的政治家专于抽象的政治符号假象而非业绩。……我们发现,在大多数公共行政的理论研究领域带有偏见的基础假设导致了当前还在继续的认知危机”。正是因为看到了这一点,两位学者认为公共行政在一定程度上是一个缺乏沟通的体系,换而言之,它就是一个话语霸权的体系,自上而下的指标、指令是必须逐级执行的过程,不容许有什么讨价还价,更不允许提出怀疑和表示异议。他们的这些论断这对我们转变思维方式并进行实践提出了重要的参考意见和现实指南。正如古德赛尔在《后现代公共行政》一书的序言中所言,“在公共行政管理领域的研究中,就目前来看,它代表了最高水平、在提高公共行政民主化和公共政策的质量方面迈出了积极的一步”。据此,后现代公共行政基于话语理论视阈来重新解读公共行政,超越了通过技术、管理手段的层面追求纯粹形式上的行政公共性,而更加关注公共行政的合法性问题,是对行政公共性开拓性的探索。

(2)后现代公共行政在对新公共行政学派的批判中彰显行政公共性。福克斯和米勒认为,新公共行政学派主张让非选举产生的公务员首先对宪法负责,其次才对选举的和政治任命的现行在任官员负责,通过这一方式将政治与管理统一起来。显然,新公共行政学派努力在民主与控制之间作出调解。但在福克斯和米勒看来,这一做法至多是 “抛向在水中挣扎的官僚机构的救生圈,也是传统的环式民主令人耳目一新的、具有创意的替代品……这种方式已无法服务于后现代的管理”,因而其在实践中很难真正得以实现。在威尔逊首倡行政学研究的独立自主性、古德诺阐发政治与行政二分法、韦伯主张价值中立式的组织设计的理论背景下,公共性逐渐迷失了。官僚制始终是主导理论,只要官僚制占据主导地位,公共行政作为一个话语霸权体系的时代就不会终结。新公共行政试图去寻找行政公共性,使行政回归到政治。但是新公共行政的努力在后现代学者福克斯和米勒看来并没有从根本上解决问题。新公共行政运动的主张在实践中也没有真正得以实现。福克斯和米勒朦胧地意识到,只要社会治理在结构上分主次,存在一种 “中心——边缘”的线型结构,在民主问题上,就会导致一种 “伪政治”。新公共行政的民主行政理论同样难以超越官僚制框架,新公共行政理论并不比其它理论走得更远。在既有的官僚制框架中,公众参与也不可避免地陷入 “伪政治”,在公共行政过程中,就会拒绝民主。因此,对新公共行政的超越就意味着对官僚制本身的超越。笔者认为,这种批判无疑是深刻的,后现代公共行政更大程度体现了行政公共性,行政公共性在此更加有保障。

(3)后现代公共行政对行政公共性的凸显亦体现在其较之于社群主义更加彻底。后现代公共行政的理论家们认为,话语的准入应该是免费的。他们指出,和社群主义理想相比,话语理论是一种 “弱”形式的民主,但是不像社群主义,我们不会被责备强迫人们为了他们自己的利益而追求自由。我们对话语理论并不完全满意,因为它没有包含社群主义所包含的那些 “强”民主的方面。话语理论设想了一个所有人的民主,但是只有那些投身于公共事务的人会参与它。所有人,包括公共行政人员,只要接受了授权给他们的真实参与和代表的责任,就可以用他们的参与来加强民主。此外,福克斯和米勒设想了一种社区,在那里,有大家能普遍理解的话语规则以及参与互动型讨论会,不同的观点可以相互碰撞。易言之,就福克斯和米勒的后现代公共行政的观点来看,到位的公共行政,是在提供基本公共产品的基础上,可以具体问题具体分析地实现公共产品的供求。这些观点无疑都充分体现了行政公共性。

(4)后现代公共行政的话语理论从公共领域向公共能量场的转变最能彰显行政公共性。福克斯和米勒对美国现代公共行政的现状和理论进行批评性反思,传统行政学理论中公共政策的达成,基本上是官僚们自说自话的“独白式对话”的过程,他们用一些令人迷惑不解的符号取代它们源自的“现实”,并且构成社会所共享的唯一文化,公民基本上被这种话语所支配,因而不可能提出与政府政策不一致的对抗性政策建议,即使有这种建议,也没有正常表达的渠道,因而也就进入不了政策的对话过程。即使公共领域中有公民的参与,这种参与也无法对公共政策发挥实质性影响。针对“独白式对话”,作者福克斯和米勒的基础上,通过吸收西方现代哲学尤其是现象学与现代物理学的基本概念,建立了公共能量场的核心概念。公共能量场是一个充满公共意义并作为政治与行政的中介的理想共同体。公共能量场是公共政策得以制定和修改的表演社会话语的场所。从某种角度而言,公共事务就是这样一种能量场,在这个能量场中,有着各种能量和力的作用,它们各有自己的意向性或目的。在公共能量场中有三种不同的政策对话形式:少数人的对话、多数人的对话和一些人的对话。福克斯和米勒认为,一些人的对话优于少数人的对话或多数人的对话,而切合意境的意向性和真诚性则是挽救一些人对话的正当性之良方。

概而言之,后现代公共行政对传统行政理论进行了解构与建构。解构是针对行政学的价值层面,具体而言体现在消解权威,解除官僚制,超越理性、解除正典。建构是对公共行政的价值重新塑造,即形成了后现代公共行政形而下的人性观、多元化参与行政,公共领域向公共能量场的转向,政策网络中的话语转向以及公共政策的公共共同体趋向。正是在解构与建构的学术旅程中,后现代公共行政理论家们从话语理论维度唤回了一度失落的行政公共性,此乃后现代公共行政理论的卓越贡献。

三、后现代行政话语理论在中国的本土化

后现代公共行政理论作为质疑、批判现代公共行政实践的产物,既前卫又不无传统。然而,“后现代”一词毕竟在中西方不同的语境中存在天壤之别。西方后现代公共行政赖以生长的土壤是高度发达的西方现代工业文明,而中国的公共行政尚不具备发达的工业化基础,无现代性的充分发展,就谈不上后现代,更用不说是后现代的公共行政。因此,我国距离“后现代”似乎并非一步之遥,中国政府和公共行政学界面对问题的复杂性、挑战性和严峻性却丝毫不亚于西方。

在现代化进程中,中国政府面临了许多新的问题,如公平与效率的矛盾;政府机构膨胀、管理成本递增、财政负担加剧等问题。面对这些巨大挑战,我国政府如履薄冰,困难重重,一度面临信仰危机。地方政府则对此难辞其咎:地方政府决策缺乏科学化、民主化和透明度,行政效率低下,存在一些失信于民的现象;官僚主义盛行,公共领域腐败问题严重;政府忽视社会管理和公共服务;地方政府的 “缺位”、“错位”、“不到位”;政府责任意识淡化,行政问责制不健全;政府领导人出现“能力恐慌”,缺乏应对复杂公共事务和危机管理的能力;地方政府有法不依,执法不公,多头执法,执法扰民,执法监督不力。由此可见,政府的低效率、腐败等问题引发了公众对政府的信仰危机。

中国公共行政信仰危机的根源何在?通过反思与批判,我们不难发现,中国公共行政的公共性不足是我国公共行政面临最严峻的挑战。公共性在我国的缺失,主要归咎于政府本位的公共行政理念,而公民参与意识的贫乏则发挥了推波助澜的作用。我国在现代化建设过程中,传统管理理念中“官本位”思想和“全能政府”理念一度作祟,公共权力的代理人往往误把自己当作权力的所有者和社会的主人,以自身利益最大化为目标,而把公共权力的所有者和委托者当作公共权力统治和管理的忠实对象和观众,强调公民对政府管理的高度服从的义务。长期以往,公民也逐渐习惯于服从政府的管理,甚至依赖政府和官员替自己做主。“官代民言”,某些乡镇政府的官员实际上剥夺了农民的话语权。有时候政府不是问题的解决者,反而成为问题的制造者,这样,政府与公民之间形成一种鸿沟,这种距离导致了我国公共行政过程中公共性普遍缺失。公民参与意识的贫乏是一个历史顽疾,传统臣民文化和官本位文化抑制了社会公共空间和公民的主体地位,公民缺乏真诚参与公共事务的态度,最终造成了公民参与意识淡薄、公民精神的孱弱和信任匮乏。

中国的公共行政面临困境的真实写照便是,“传统挥之不去,后现代招之不来!”中国的公共行政和西方的公共行政均在不同程度上面临了由于公共性缺失所导致的危机。彷徨于传统与现代之间,徘徊于西方与中国之间,中国公共行政何去何从?放宽历史的视野,公共行政的 “溢出效应”表明中西方公共行政有一定的可通约性。

他山之石,可以攻玉,西方的后现代公共行政为我国的公共行政既开辟了理论新天地,又为实践提供了可资借鉴的新路径。我国学术界历来十分重视西方公共行政理论的研究、借鉴及批判。就后现代公共行政理论而言,后现代主义是对西方现代主义及其以前全部西方人文传统的一次大质疑和大改写,其弊端在于:后现代公共行政在批判与反叛现代公共行政中走向怀疑主义和虚无主义;某些后现代公共行政学者对现代公共行政的批评走向了偏激、固执和自负。但实事求是地说,后现代公共行政话语理论取得学术成就迄今为止尚无先例。如丁煌教授所言,后现代公共行政学哲学认识论浓厚于行政管理本身,该理论的方法论意义可能优越于具体公共行政问题本身;后现代公共行政理论具有重要的方法意义,方法论层面的理论探讨对公共行政理论和实践发展具有更重大且深远的意义。

处于转型时期中国政府面临多元性与复杂性的环境,社会问题的日趋复杂性,使政府面临的不确定性因素空前增加。后现代的话语民主理论并非自娱自乐的文字游戏,其方法论为我们提供了一个全新的思维方式。穿越后现代公共行政理论的指引,中国公共行政学界将后现代公共行政话语理论自觉运用到我国公共政策制定、公民政治参与、地方治理的研究中,并取得了可喜的成果。有学者认为,后现代公共行政所倡导的哲学理念和方法同时恰恰似曾相识地可看作是向我国古老的“中庸”、“权变”等政治思想的回归,充满着政治智慧的中国人不仅可以从容应对历史对之的政治挑战,而且今天依然可以在再建自己的政治文明中继往开来地重铸时代的辉煌[4]。有学者指出,尽管我国现阶段无法直接吸收后现代公共行理论作为改革的政策选择,但可以提炼其中富有启发的理念,意在开阔眼界、启发思路[5]。在后现代主义思潮的启迪和影响下,有学者将行政主体间性用于分析我国错综复杂的府际争议问题。行政主体间性倡导理性、创制规则,尊重多元行政主体的独立性,破除行政级别窠臼以实现多元行政主体间的全方位交流,营造排除强制力介入的自生自发秩序,实现后现代语境的多元政府间良性互动[6]。在实践方面,中国学者亦进行了深入研究,有学者欣喜地发现,后现代公共行政以“平等、自由、参与”等为价值取向的话语民主理论与公共行政精神的之间存在着一定的内在逻辑性,引入话语民主理论,倡导公共管理过程中的对话与协商、积极的公民参与意识与公共精神,可以促进政府与公民、政治国家与公民社会在公共管理过程中的良性互动,促进我国公共行政精神的普遍形成与善治的实现[7]。还有学者通过对近年来我国一系列典型“焦点事件”的定类统计分析,指出后现代性在我国公共行政领域中已非常明显,从某种程度而言,解决行政问题需要在 “公共能量场”上完成,但由于“拐点时期”管理情境的特殊性,话语理论在我国具有不同的运行规律,即零星对话→公共能量场→公共能量束→公共行政议程→结果,根据该规律,我国 “拐点行政”有两种走向,即 “审议行政”与 “民意数据挖掘”[8]。

中国学术界对后现代公共行政的研究不能浅尝辄止。与之同时,“公共能量场”可在我国公共行政实践中屡见不鲜。始于 1999年浙江温岭民主恳谈会,历经起步到逐步完善的过程,由“无主题变奏”到“有主题商议”;民主恳谈被引入基层重大事项决策过程;民主恳谈的制度化阶段,将镇听证决策制度与镇人民代表大会制度相衔接,将村级、村民议事制度与村民代表大会制度相衔接。[9]从温岭市的恳谈会中,有学者指出民主恳谈与后现代公共行政理念的契合性,民主恳谈是一种对话机制,民主恳谈是 “一些人的对话”,乡镇民主听证制度和村级民主议事制度是不同层级的 “公共能量场”,尽管民主恳谈模式曾经遭遇一定的现实困境,但通过完善制度设计,我们可以预见其美好的未来。继民主恳谈之后,2002年伊始的南京市“市民论坛”活动,全国各级地方政府开展的“政府上网工程”,在某种程度上为实现这种“公共能量场”中的话语民主提供了有利条件和土壤。言而总之,后现代公共行政的话语理论已在我国公共行政与公共管理实践中产生了深远影响。中国政府如今也并非唯一的“元语言”,而是通过社会各种力量之间的良性互动形成 “话语民主”,达到共同治理,通过社会资本的培养和释放,加强政府责任,形成民间与政府之间的协商网络,以实现治理的有效性。

四、结论与探讨

综上所述,传统官僚制行政理论倡导行政价值中立,以工具理性和技术化手段去追求公共性,它仅仅实现了形式上的公共性,却丧失了实质性的公共性,导致了行政公共性的迷失。新公共管理学派为超越官僚制作出过不懈努力,在实践中它具有强大生命力,但忽视了公私差别,盲目崇拜市场,片面追求效率,对公平、公共利益和民主等政治价值视而不见,其在编织管理主义的神话故事的过程中,仅是对官僚制管理主义传统的延续,没有实现行政公共性的复兴,反而导致自身在回归行政公共性的问题上渐行渐远。与新公共管理学派相比,后现代公共行政理论家们并没有简单地喊出“摒弃官僚制”的理论口号,而是站在哲学的高度构建其话语理论,藉此凸显了公共行政的“公共”色彩,为行政公共性的复归指明了前行的方向。后现代公共行政高度关注问题或政策旨在达成的目标的合理性与正义性,其核心概念 “公共能量场”直接指向在公共行政的实践,具有强烈的“问题解决导向”,赋予后现代公共行政鲜活的现实生命力。

值得注意的是,西方的后现代公共行政赖以生存的基础是现代性,后现代与现代之间的关系并非简单的分庭抗礼与彻底决裂,而是包容、重合,乃至继承。与既往的公共行政理论相似的是,后现代公共行政也难以避免地存在某些缺陷。不过,后现代公共行政对传统公共行政危机的批判和解构无疑是深刻的,它的大胆创新和设想毕竟为我们提供了这样一个开放的思维方式,即在解构的基础上努力构建尽量能自圆其说的理论体系。对于公共行政学理论研究而言,公共能量场是一个哥白尼式的转折点,它为公共行政的反思提供了一个新的视角。后现代公共行政推崇开放性的对话,反映了一种开放性的思维方式。为了使真正的对话得以进行,后现代公共行政主张倾听一切人的声音,哪怕是卑微的小人物的声音。在后现代的公共语境下,公共行政的生态环境呈现出更加复杂、多元、动态、网络化的特点,公共问题也随之日趋复杂,这些都给治理提出了更大的挑战。面对挑战,凸显行政公共性的后现代公共行政主张通过对话实现政府与社会各种力量之间的互动,形成“话语”的共同治理,通过社会责任的共同承担,释放民间力量,推进民间力量和政府的合作治理,从而提升治理的有效性,这些观点无疑是值得期待和尝试性地践行的。

反观我国当前的公共行政领域,虽然我国离后现代尚存在遥远的距离,但面对后现代公共行政这一理论新贵的来临,我们应该敞开胸怀接受它的挑战和批判,对它某些夸大之辞和表达方式失实之处提出质疑;避免重蹈后现代公共行政预设的覆辙;注重“公共能量场”,加强公民之间的对话、政府与公民之间的对话等。我国公共行政学理论和实践应规避官僚制的陷阱,化解和谐社会中局部的不和谐因子,提升我国公共行政学理论研究的公共性程度,构建并实现我国公共政府的美好愿景。中国行政改革的道路任重道远,但后现代公共行政学理论为我们探索行政公共性的道路指明了一条方向。我们期待,通过对西方行政学理论的深入研究并使之中国化,也能结出丰硕的公共行政学理论和实践之果,这就是中国公共行政学者的新使命。

[1]戴维·约翰·法默尔.公共行政的语言 [M].北京:中国人民大学出版社,2005:2-4,218-243.

[2]福克斯,米勒.后现代公共行政——话语指向 [M].北京:中国人民大学出版社,2002:4-11,98.

[3]容志.公共行政的价值沉淀:超越现代与后现代 [J].复旦大学学报,2006,(9):70-74.

[4]张再林.后现代公共行政理论对中国行政体制改革的启示 [J].西安交通大学学报,2004,(3):41-42,52.

[5]李传军.后现代公共行政理论及其应用 [J].广东行政学院学报,200,7(2):16-18.

[6]蔡英辉,刘晶.后现代语境的 “行政主体间性”——府际关系的渊源与基点 [J].学习与实践,2008, (12):107-112.

[7]王学军,梁莹.话语民主与公共行政精神 [J].晋阳学刊,2006,(4):25-29.

[8]尚虎平.是 “公共能量束”而非 “公共能量场”在解决着我国“焦点事件”——《后现代公共行政》评述兼议我国“拐点行政”走向 [J].社会科学,2008,(8):32-43.

[9]罗重谱:后现代公共行政视域下的基层民主实践——以浙江温岭“民主恳谈”为例 [J].当代社科视野,2009,(2):14-18.

[责任编辑:余志虎]

Postmodern Public Adm in istration:A D iscourseWay of Highlighling Adm in istrative Publicity

HU Xiao-fang
(College of Trade and Public Adm inistration,Chongqing University,Chongqing400030,China)

In the history of the public Administration thoughts development,traditional bureaucratic theory and New Public Management theorywhich paid too much attention to efficiency both placed the publicity of Public Administration at the corner.Postmodern public administration theory totally abandonsManagerial tendency,based upon the foundation of deconstruct bureaucracy aswell as institutionalis m and Communalism,according to the pos tmodernism and criticis m theory to construct a specialDiscourse theory.Just during the academic road of deconstruction and construction,the postmodernis m theoristsof public administrationwho awaken and recla im once lostpublicityof Public Administration from the Discourse theory,has opened a new field for the development ofwestern and Chinese public administration discipline.

bureaucratic administration;new public management;post-modern public administration;administrative publicity

F062.6

A

1007—5097(2011)03—0133—05

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.03.031

2010—04—21

重庆大学自主科研项目“公共物品参与民主型供给模式的理论建构”(CDJSK10003);国家社会科学基金青年项目“公共事业民营问题研究”(07CZZ014)

胡晓芳 (1974—),女,湖北当阳人,讲师,博士,研究方向:公共管理。