2009年以来中国区域发展规划及政策评述

何 丹,李 晶

(华东师范大学 中国现代城市研究中心,上海 200062)

●区域发展

2009年以来中国区域发展规划及政策评述

何 丹,李 晶

(华东师范大学 中国现代城市研究中心,上海 200062)

2009年以来为应对国际金融危机,国务院陆续批复了十多项区域发展规划及政策。研究表明这些规划与政策体现出了更加明晰细化的区域空间格局、多元多极的区域发展模式和注重协调发展、可持续发展和环境友好发展理念等三方面的特征。文章从资源重组、空间重构和管理体系三个角度分析其仍然存在以下问题:现阶段过于偏重重组优质资源,忽视发达地区与欠发达地区的协调发展;造成 “政策交集”地区的战略定位和发展路径选择的“两难”处境;需进一步完善仍处于分割状态的规划管理体系等。最后,针对以上问题提出政策建议。

中国;区域发展规划及政策;评述

一、引 言

近年来,尤其是在国际金融危机的冲击下,中国延续多年“东快西慢”的区域经济空间增长格局正悄然改变,呈现出新的发展态势:一是 2009年东部地区的 GDP增长率(7.2%)仅高于东北地区 (5.5%),而落后于中、西部地区(8.4%和 10.9%)①。二是东部沿海地区经历了工业化和城镇化的快速发展期,进入到了产业转型、二次腾飞的阶段;而中西部地区处在工业化和城镇化双轮驱动,承接产业转移的阶段。三是西部地区经过十年大开发,进入培育新的增长点和环境保护并重的新阶段。四是东北地区的老工业基地处于全面振兴的关键期,到了加快培育具有竞争力的新增长极的阶段[1]。特别是 2009年以来国家密集出台的若干区域发展规划及相关政策,在应对金融危机的外部压力的同时,也响应了地方政府为促进经济增长和提高民生的利益诉求。

实际上国内学者也持续关注区域发展规划和政策的研究,成果主要集中在对国外区域规划理论的引介及本土化应用、区域经济空间规划和中国区域发展政策演变等方面,如增长极理论[2]、梯度推移理论[3]、极化和扩散理论[4]、产业转移理论[5]和点 -轴理论[6-7]等;在区域空间发展模式上主要集中在以城市群、都市区[8-14]等的角度构建区域空间,并结合中国实际应用到长株潭城市群[15-16]、中原城市群[17-18]、东北地区三大城市群[19]和山东半岛城市群[20]等;在国内区域发展政策演变方面,学者们根据不同的标准将区域经济发展政策的演变划分为若干阶段[21-23]。相比较来看,有关都市区、城市群的研究较为深入,国家层面的区域发展规划及政策的研究描述介绍居多,尤其是对 2009年以来的区域发展规划与政策对未来中国区域发展的影响及存在的问题缺乏研究。本文以 2009年以来国家批复的区域规划及政策为研究对象,首先对其特征进行分析,然后重点对其存在的问题进行探讨,最后提出相关的政策建议。

二、区域规划及政策的特征分析

从空间格局上看,中国区域发展规划及政策经历了 “沿海与内地”、“东中西三大地带”和 “东、中、西和东北”三种战略区域划分的演变。并在此基础上重点突出了长三角、珠三角、环渤海等城市群地区的核心作用,现阶段又划分了职能更明晰化的若干经济发展区域。这种 “大圈圈”到“小圈圈”的变化正是产业梯度转移和产业结构调整基础上的国家战略在区域空间上 “投影”过程。特别是 2009年以来国务院相继批复及有望批复的基于四大国家战略分区的十多项区域发展规划和政策性文件 (表 1),更加清晰地反映了上述区域空间重构的趋势,以及中央政府期望形成动态均衡的网络状空间格局的政策意愿或战略意图[24]。

表1 2009年以来国务院批复区域发展规划及政策一览表

从发展模式上看,上述区域发展规划体现出中国从沿海沿江的 “T”型发展模式和点轴开发模式,到东中西协调互动与重点开发推进模式的转变;由主要依靠东部沿海的三大都市圈的单级驱动模式转向依靠覆盖全国的多点多元驱动模式的发展[25]。即使在东部沿海地区也将进一步形成三大五小 (珠三角、长三角、京津冀、辽宁沿海、山东半岛、江苏沿海、海西、北部湾)的多点多元的发展模式 (图 1)。

图1 2009年以来批复的区域发展规划及政策示意图

从发展理念上看,上述区域发展规划及政策性文件的发展理念践行了科学发展观的要求,更加注重区域协调发展、可持续发展、多极化发展和环境友好的理念。基于其目标和意义,可以将上述发展规划及政策性文件分为重点发展型、改革崛起型和合作开放型三类 (表 2)[26]。

表2 2009年以来批复的区域发展规划及政策分类表

三、区域规划及政策的问题探讨

上述区域发展规划及政策性文件是在各种背景和内外因的驱动下形成的,具有很多积极意义。一方面增强国家宏观政策的可行性,在空间格局上细化了国家的发展战略;另一方面注重不同区域的资源禀赋,充分发挥了各地比较优势,在发展模式和具体的发展理念上体现差异性。

就已经批复的区域发展规划和政策来看,有一些表象值得关注。一是数量大:批复的国家级区域规划及政策的数量大于前四年的总和[25];二是概念新:一个冠以承接产业转移示范区之名、两个冠以生态经济示范区、两个命名循环经济区和两个命名综合配套改革试验区等;三是空间范围差别大:如促进中部地区崛起规划的范围涉及 103万 km2,远远大于横琴总体发展规划的 106.46 km2的空间范围。尽管数量大概念新,但就其具体的发展定位来看雷同表述较多 (表1)。例如东北地区两个区域发展规划 (吉林省图们江区域开发开放规划和辽宁省的沿海经济带规划)的战略定位都直指东北亚经济区对外开放的重要平台,而且有六个区域规划的定位都有现代服务业或先进制造业基地等等。这种并非基于资源禀赋和内生动力、且具“普适性”的区域发展定位,极易造成后续招商引资的恶性竞争和企业发展的地方保护,也会进一步恶化土地集约开发的制度环境。就其造成这样表象的深层次因素来看可以从下面几个方面来深入剖析。

(一)竞争的区域优质资源重组

一般而言,区域规划空间范围的划定标准往往是经济增长 (或者就直接异化为 GDP、人口规模),因此划定范围也就不可避免地存在“人为因素”。如有些划分的空间范围并未实现类似长三角、珠三角等区域的长期自发形成、自主培养的自下而上的过程,而是大多以 GDP和人口数量为衡量标准,整合周围的发达地区。例如安徽省的发展现状是皖中和皖江强而皖南和皖北弱,现有皖江城市带承接产业转移示范区 (以下简称皖江城市带)和合肥经济圈的范围就覆盖了安徽省域发展最好的地区,2009年合肥经济圈和皖江城市带的地区生产总值分别约占全省的 38%和 67%,分别涉及占安徽省约 30%和 50%的人口②。在当前缺乏应有的制度安排下,这种“区域优质资源”的重组将会进一步制约皖北皖南等欠发达地区的发展。

上述“区域优质资源”的重组类似企业剥离不良资产、重组优质资产上市的市场行为,这种行为在近期批复的规划中具有一定的普遍性,但在中国特有的政治文化背景下又具有极强的示范意义。可以预见各“促进增长政体”特征的地方政府[27]将会积极重组本区域的优质资源 (往往忽略发达地区和欠发达地区的协调发展),加入到尽快获得国家级区域发展规划的 “锦标赛”[28]中来。中央积极推动地方政府(主要是省级人民政府)主导编制区域发展规划出于以下良好的愿望:进一步细化国家的战略意图并且使其更具空间操作性,同时准确体现地方政府的发展诉求,充分调动地方政府的积极性和创造性。但不可否认的是地方政府在“锦标赛”中获得中央批复后,“国字号”的区域发展规划将成为地方政府向中央政府争取宽松的土地指标、环境政策和产业发展等政策的工具。而这样的体制环境反过来进一步强化了地方政府通过重组区域优势资源获取宽松政策的意愿,进而使得编制规划的象征意义远远大于实际意义。

(二)两难的区域空间结构重构

区域优质资源重组必将导致区域空间结构的重构,使得某些特定地区 (城市)发展定位重复、衔接困难的问题尤为突出。例如海峡西岸经济区把浙南的温州、台州、丽水、衢州、金华纳入规划范围,长三角区域的规划范围也包括了上海、浙江、江苏,在这个背景下浙南地区的发展定位面临跨区域发展路径上孰轻孰重的“两难”境界。温州市在“十二五”期间将“积极融入长三角”以拉近与上海、杭州的经济联系;同时又“加强对接海西经济区”以打造海西经济区的核心城市③。而在具体实施过程中,处于 “政策交集”的温州市却鲜有得到两个国家级区域规划的特殊优惠政策。不仅在跨区域层面上,即便在一个省域范围内的区域空间发展也面临着定位重复和衔接困难的问题。“皖江城市带”和 “合肥经济圈”的规划空间范围已经破碎化了安徽省域城镇体系中传统的皖北、皖中、皖江、皖南四大分区,规划涉及范围之间有较大的重复 (图 2),而重复区域所涉及到的城市同样面临着发展定位和路径选择上的“两难”。以淮南市为例,合肥经济圈对其定位为“实施合淮同城化战略,极力拉近淮南与合肥的距离”;而在省域城镇体系中将淮南定位为 “两淮一蚌”城市群的核心城市,进而成为引领皖北发展的重要支撑之一。以上相关问题都是在重新编制省域城镇体系规划时必须着力解决的。

图2 安徽省内三个城镇体系规划叠加图④

(三)分割的规划管理体系

中国区域发展规划和政策的发展趋势已经渐渐清晰,从东、中、西和东北四大战略区到本文所探讨的 2009年以来的区域规划和政策,再到各区域发展所依托的若干城市群。四大战略分区和区域发展规划及政策的制定往往是由国家和省级发改委牵头,联合相关部门制定的,而城市群规划则涉及到国土资源或住建部所管辖的土地利用总体规划和城镇体系规划,尽管学者们一直在呼吁实现“两规合一”[29-32],但其进展成效也不容客观。加之行政管理分权是以区域 “块块”原则为基础的多层次、多地区的“M”型结构,这使得各地区之间的相互联系是水平的,相互依赖度不强,使得规划实施过程中受到 “诸侯经济”的阻碍[33]。2009年以来出台的 17区域规划及政策中 4个是跨省域的,而 13个是在省域范围内的。跨省域的区域规划及政策由于缺少激励及约束机制,使得所涉及省份 (或地区)特别是 “政策交集”地区在规划实施管理和基础设施配套建设中仍然会各自为政、缺乏协调。即使在走过了近 30年历程的东部沿海三大城市群中依然存在这种现象,那对于海西经济区、关中—天水经济区等这一类近期批复的、缺乏自下而上培育过程的跨区域的经济区来说将面临更复杂的问题。相比较而言,多数区域规划和政策的空间范围大都落实到具体的省域范围内,比如辽宁沿海经济带,江苏沿海经济带等规划实施管理不仅较为容易地获得基于省级政府行政资源的执行力保证,也可以相对容易地做到省域内部的协调发展[34]。

四、结 论

2009年以来的国家级区域发展规划与政策体现出了更加明晰细化的区域空间格局、多元多极的区域发展模式和注重协调发展、可持续发展和环境友好发展理念等三方面的特征。但是仍然在资源重组、空间重构和管理体系上存在以下问题:现阶段过于偏重重组优质资源,忽视发达地区与欠发达地区的协调发展;造成 “政策交集”地区的战略定位和发展路径选择的“两难”处境;需进一步完善仍处于分割状态的规划管理体系等。

这些问题期望在区域制度建设上得到解决。首先,在区域优势资源重组方面可以分两步走,一方面积极促进优势资源地区的又好又快发展,充分发挥其集聚带动优势;另一方面也要未雨绸缪地制定相关的“反哺机制”——优势资源地区发展到一定阶段后,可以制度化保障与欠发达地区的协调发展。其次,在区域空间结构重构方面应该高度重视“政策交集”地区所肩负的区域协调发展的“桥梁”作用。实际上这些地区往往是欠发达地区的“增长极”之一,只是在区域优势资源中“被”重组,在未来的制度建设上应该让其回归本质,真正成为协调区域发展的桥梁。而分阶段、有重点地发展是“政策交集”地区解决定位 “两难”,实现回归桥梁本质的重要途径之一。最后,在规划管理体系方面要理顺现有的规划体系,重点是找到自下而上发展诉求与自上而下约束机制之间的平衡点,通过立法在国家层面上实现 “两规合一”或者 “多规合一”。

[注 释]

① 数据来源:国家统计数据库 http://219.235.129.58/welcome.do.

② 资料来源:安徽省和省内相关地区 2009年统计公报。

③ 资料来源:温州市发展和改革委员会《温州市国民经济和社会发展 “十二五”规划纲要 (初稿)》。

④ 资料来源:安徽省城镇体系规划 (2004—2020年)、合肥经济圈城镇体系规划 (2008—2020年)、皖江城市带承接产业转移示范区城镇体系规划初稿 (2010—2020年)。

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[责任编辑:余志虎]

The Review on China's RegionalDevelopment Plann ing and Policies since 2009

HE Dan,L IJing
(The Center for Modern City Studies,East China Nor mal University,Shanghai200062,China)

In order to cope with the financial crisis,several regional development planning and policies have been proposed by the State Council since 2009.In this context,the paper intends to make a holistic review to evaluate these proposals.In the first place,the study finds that these regionalplanning and policy reflects three characteristics:more explicit and detailed regional spatialpatterns,multiple and multipolemodelof regional development,sustainable development and environmental friendly development concepts.Moreover,the paper discusses their existing problems from three angles:resources reorganization,space reconstruction and the management system,and demonstrates some problems as follows:ignoring coordinated development between developed and undeveloped region at the present stage,causing strategic orientation and development path selection of“policy intersection area”dilemma,and further perfecting divisional planningmanagement system.At last,based on the above problems,suggestions of policies are put forward.

China;regional development planning and policies;review

F061.5

A

1007—5097(2011)03—0036—05

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.03.010

2010—11—01

国家自然科学基金项目 (50608032);上海浦江人才计划和教育部留学回国人员科研启动基金项目

何 丹 (1971—),男,云南昆明人,副教授,硕士生导师,博士,研究方向:区域规划与城市发展战略研究;

李 晶 (1986—),女,山西长治人,硕士研究生,研究方向:区域经济与城市规划。