构建“三调联动”机制的实践与思考

胡 海,胡志英

(1.中共湖南省委党校、湖南行政学院,湖南 长沙 410006;2.衡阳市石鼓区司法局,湖南 衡阳 421008)

·民主与法制·

构建“三调联动”机制的实践与思考

胡 海1,胡志英2

(1.中共湖南省委党校、湖南行政学院,湖南 长沙 410006;2.衡阳市石鼓区司法局,湖南 衡阳 421008)

“三调联动”机制是在构建社会主义和谐社会条件下应运而生的产物。建立“三调联动”机制,整合人民调解、行政调解和司法调解的资源是社会发展的形势要求,其核心内容和基本要求是整合力量、整体联动、健全制度、规范运作。如何发挥“三调联动”的职能作用,有效化解当前多发多样的社会矛盾纠纷,为构建社会主义和谐社会服务,成为我们应该认真思考的问题。文章从新形势下“三调联动”机制存在的必要性与可行性入手,分析了当前“三调联动”机制存在的问题与缺失,提出了完善“三调联动”机制的基本构想。

人民调解;行政调解;司法调解;“三调联动”机制

调解,作为重要的纠纷解决方式之一,具有成本低廉、纠纷解决彻底、便于人际关系的恢复等优点。“三调联动”机制,即为完善司法体制机制,发挥社会自治功能,整合人民调解、行政调解和司法调解三大调解资源及其他社会力量,相互衔接互动、双向对接联动的体制和制度。“三调联动”机制是在构建社会主义和谐社会条件下应运而生的产物。通过社会矛盾调处机制的平台,实现信息沟通、资源共享、功能互补,充分发挥各自的功能优势,构建多元化的对接联动机制。“三调联动”机制从推介伊始,就表现出方兴未艾的势头。它整合了行政资源和社会资源,形成了共建和谐社会的合力和机制,改变了过去一些部门存在条块分割推诿扯皮的官僚主义低效率,加强了政府责任,强化了法治政府,重振了政府治理能力,推进了民主政治建设。当前,如何应对多发多样的社会矛盾纠纷,发挥人民调解、司法调解、行政调解的职能作用,彰显群众自治、政府服务和调解为民的社会管理新理念,有效化解社会矛盾纠纷,为构建社会主义和谐社会服务,成为当前我们应该认真思考的问题。

一、新时期“三调联动”机制存在的必要性与可行性

(一)“三调联动”机制存在的必要性

1.“三调联动”是转型时期化解矛盾纠纷的最佳方式

我国正处在社会转型期,社会主义市场经济的构建使我们的社会物质文化生活发生了巨大变化。社会纠纷也随之发生转变。一方面,民间私权意识觉醒,各种各样的私权纠纷不断涌现,且数量惊人;另一方面,出现了许多新型的纠纷,如征地补偿、拆迁安置、企业改制和政府行为带来的纠纷等等,这些纠纷均具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点。同时,纠纷的种类、数量也明显激增。一般而言,化解纠纷的方式可以划分为私力救济和公力救济两种。在现阶段,私力救济往往表现为借助自身力量或非政府力量的以暴易暴或以牙还牙。公力救济表现为以国家强制力为后盾的判决、仲裁、裁决等。私力救济尽管成本低、效率高,但容易造成社会的失范和无序;公力救济虽然很规范,能够解决合法性问题,但往往成本较高,并在解决合理性问题上有时尚显乏力。而介于两者之间的调解却能够发挥两者的优势,弥补两者的不足,既体现合理性,又彰显合法性,同时也更符合我国的国情。我国自古以来就追求“和为贵”,《中庸》云:“和也者,天下之达道也。”寥寥数字即道出了中国社会古老而常新的梦想——和谐。“内睦者家道昌,外睦者人事济”的良好社会风尚也一直是我国人民所追求的。在这种历史文化背景之下,加强调解工作,把矛盾化解在激化之前就显得尤为重要。所以,应将调解特别是“三调联动”作为化解矛盾纠纷的主要方式。

2.“三调联动”可以增强解决社会矛盾纠纷的功效

运用调解来解决纠纷在我国有悠久的历史。早在西周奴隶制时代就有关于调解的记录。调解解决纠纷的社会价值是非常值得考量的。一是调解解决纠纷的彻底性。调解能从情理、法理出发进行调解,使双方当事人既实现解决纠纷,又能够恢复感情。彻底扫除纠纷“复发”的可能。二是调解的主动性。调解能及时化解民间矛盾,防止矛盾激化,将矛盾纠纷化解在萌芽状态,防止恶性事件的发生。三是调解的保密性。调解不涉及公开审理,可以保护当事人的隐私。四是调解的功效性。即调解具有解决纠纷成本低、效力高的特点。调解方式灵活,无固定模式,无须像审判那样严格执行法律明文规定的程序,可以节约当事人的时间。现阶段,具有调解解决纠纷的机构或者组织一般是指法院、行政机关与人民调解组织。但目前人民调解、行政调解和司法调解的发展不平衡,各有利弊,没有真正实现功能互补和制度衔接。为了将调解的社会效果进一步提升,就需要将人民调解、行政调解、司法调解有机结合起来,形成“三调联动”的大调解模式。“三调联动”机制的形成,无异于将三种调解方式予以整合,取长补短,调解的社会价值必将进一步提升。[1]

3.“三调联动”机制能克服单一调解方式的局限性

现阶段人民调解、行政调解、司法调解虽各自发挥其作用,但三种调解有着其各自的优势与不足,如人民调解虽有主动、简捷、及时、经济和易被人民群众所接受等特点,有利于矛盾纠纷及时解决,防止矛盾纠纷的激化和升级,但其又有调解方式随意性大、缺乏严格的程序规范、调解员文化程度参差不齐等不足。行政调解虽具有专业性和综合性的优势,但其在调处社会纠纷特别是在调处与行政管理有关的纠纷时缺乏相对的独立性和公正性。司法调解虽具法律效力高、当事人对司法调解的认同度高的优势,但诉讼成本高及以压促调、以判促调、久调不决的现象时有发生,也暴露该调解的缺陷。因此,三种调解方式各有优势与不足,存在各自为阵效力不高的状况。鉴此,如何整合资源,探究人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”机制的建立就势必成为趋势。

(二)“三调联动”机制存在的可行性

到目前为止,国家已陆续出台了相关的规定。如最高人民法院、司法部于 2007年 8月联合下发了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》,中共湖南省委、省政府办公厅联合下发了《关于建立人民调解、司法调解、行政调解三调联动机制的意见》,最高人民法院于 2009年 2月下发了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》(法发〔2009〕6号),于 2009年 7月 24日制订了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发〔2009〕45号)。这些规定的相继出台,为“三调联动”机制提供了制度上的支撑。2008年 3月 21日,中央政法委员会又下发了《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》,通知要求“坚持以定纷止争为目标,健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制,充分发挥调解化解矛盾、维护稳定第一道防线的作用”,这又将“三调联动”机制推向了史无前例的高潮。同时也为“三调联动”在我国的发展提供了良好“土壤”。

二、“三调联动”机制面临的问题与困难

(一)人民调解在“三调联动”机制中存在的问题

人民调解在构建“三调联动”机制中是解决社会矛盾和纠纷的第一道防线,担负着众多社会纠纷和矛盾的过滤作用,其队伍的稳定和人员的素质是关涉人民调解工作成败的关键,在构建“三调联动”机制中,其面临的主要问题包括:一是人民调解员的队伍建设问题。根据《人民调解委员会组织条例》第四条规定,对人民调解员的推选标准是:“为人公正,联系群众,热心人民调解工作,并有一定法律知识和政策水平的成年公民,可以当选为人民调解委员会委员。”该条例没有对人民调解员的学历水平提出要求。《人民调解工作若干规定》第十四条规定:“担任人民调解员的条件是:为人公正,联系群众,热心人民调解工作,具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人员调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上的学历。在实践中,许多人民调解员的学历较低,知识陈旧,不能适应新型社会矛盾解决的专业知识的需要。然而,对人民调解员进行专业知识的培训是个长期的过程,但是在现有的选任程序中,不能保障调解员的长期担任。换言之,不能保持调解员的连续性。调解员的队伍素质影响到调解工作的展开。二是人民调解组织的经费保障问题。人民调解委员会是依附于村民委员会或者居民委员会的民间自治组织,设立该委员会的目的是解决居民或者村民之间的内部纷争,树立良好的民风民俗。基于此,《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收取费用。调解人员的工作经费和补贴经费,由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持,解决人民调解的指导和表彰经费。在这种情况下,人民调解委员会在调处案件过程中的办公经费和补贴经费面临缺乏之窘境,而人民调解员的津贴亦很微薄。由于经费和津贴的不足,已严重影响和制约了人民调解队伍的稳定和工作的开展。如不采取一定措施,可能会导致人民调解员对调解工作热情的丧失和调解工作的萎缩。三是人民调解的程序性保障问题。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作步骤。只有规范人民调解的工作程序,才能保证调解工作的质量。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解的工作程序做出明确规定。随着最高院的司法解释赋予人民调解协议合同的性质,对人民调解的程序规范提出了严格的要求。在现实社会中,人民调解委员会对纠纷的调处普遍存在着调处纠纷的随意性。对于一些较为复杂或者跨地区、跨专业的纷争,如果人民调解员没有严格的调解程序的保障,会影响到案件事实的查明和调解的效果。因此,在人民调解中,应完善相应的调解程序,视案件的具体情形,规范调解的流程。

(二)行政调解在“三调联动”机制中存在的问题

一是各行政机关内部缺乏在同级司法行政机关的指导下构建的专业性纠纷调解组织。实践中有关行政职能部门几乎没有组建自己的专业调解组织,对于涉及到各自的行政管理权限范围内的纠纷,大多由行政机关工作人员自行开展调解工作。因其非专业人员,对行政调解则多为走形式和走过场,并不追求其效果,致使行政调解在实践中基本没有发挥其应有的功效。二是行政调解没有可遵循的统一的调解程序。实践中,行政调解不仅没有可遵循的统一的调解程序,而且调解效力低下。行政调解通常按照其行使行政管理的权限对相关纠纷进行调处,一般包括信访调解、治安调解、城管调解、环保调解、交通调解等调解类型。在对纠纷进行调处时,行政机关一般依据相关实体法的规定,但没有明确规定具体部门在调解中应遵循的程序,加之法律对调解后达成的调解协议的效力没有保障,当事人可以随意反悔,这就使得行政人员对行政调解的态度较为冷漠,调解的过程仅是为了满足形式的需求。从某种程度上说,这是造成行政调解萎缩的主要原因之一。

(三)司法调解在“三调联动”机制中存在的问题

一是人民法院和人民调解组织的工作配合不够紧密,没有形成有效的衔接机制。人民法院对案件的调解是由法官行使调解权力的,委托调解或者协助调解在实践中较少运用,且参与调解的人员不限于人民调解员,这就使得人民法院同人民调解组织的联系较为淡漠。从域外的制度来看,美国法院召开双方当事人或者律师参加的审理前会议协商案件的审理前准备,其中一个很重要的协商内容就是研究和解的可能性和是否利用审判外的程序解决纠纷的问题。二是人民法院对人民调解组织的工作指导和人员培训在实践层面缺乏具体的有效操作,使其流于形式。根据我国法律规定,指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一。但是人民法院对其所在的基层人民调解工作的指导和人员培训虽然在实践中出现过,但是这种指导和培训没有能够形成长期的、固定的、可实施的具体的制度,二者的工作指导和人员培训仅是一种宣示性的形式,没有发挥其应有的指导作用。因此在“三调联动”机制建设中,应当设计合理的制度使得人民法院和人民调解员实现有效的连结。[2]

三、完善“三调联动”机制的基本思路

(一)加强立法是健全“三调联动”机制的关键

当前,从中央到地方各级党委政府,都以法律或政策等形式对调解工作作了相关规定,这对调解工作的发展和完善起到了积极的促进作用。但是,调解作为化解纠纷、构建和谐社会的一种重要机制,至今我国还没有一部专门的调解法律或法规对调解制度的性质、地位、组织结构、规范运行等方面加以明确,这与当前我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发所提出的构建社会主义和谐社会的要求相比还有很大差距,与建立健全正确处理当前新型的人民内部矛盾的工作机制不相符。综观世界各国,几乎所有重视非诉讼纠纷调解制度的国家都有一部专门的调解法,如美国的《解决纠纷法》、日本的《民事调解法》、挪威的《纠纷调解法》等,这些法律对其本国的非诉讼纠纷调解制度的推广和完善起到了至关重要的作用。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷调解法》,联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。可见,当今世界非诉讼纠纷调解立法正在蓬勃兴起,诉讼外纠纷解决方式的实践发展和理论研究方兴未艾。我国作为调解制度的发源地,更应积极探索、总结经验,不断完善,紧跟时代潮流,加快调解立法研究,尽快出台专门的调解法,为整合调解资源、促进“三调联动”、建立健全“三调联动”机制提供坚实的法律保障。

(二)采用科学分流制度是建立“三调联动”机制的重点

可以建立由政法委领导挂帅、综治办牵头,综治办、信访办、司法所、派出所、法庭驻点法官和法律服务所等单位人员共同组成的“三调联动”办公室,实现人民调解、行政调解、司法调解等多元化矛盾纠纷解决机制有机结合,形成党委政府统一领导、综治部门协调配合、职能部门各司其职、社会各界共同参与的矛盾纠纷“大调解”格局。采取综治办、信访办、司法所人员长驻办公,派出所民警、法庭法官、法律服务所法律工作者驻点办公的工作模式。实行“预警预防,定期排查,统一接待,分流调处,整体联动,应急处理,限期办结,考核奖惩”的工作原则,各种社会矛盾纠纷及来信来访人员由“三调联动”办公室统一受理,进行科学分流处理,实现“三调联动”的有效对接。对接的内容主要包括:实现人民调解与司法调解的有效对接、实现人民调解与行政调解的有效对接以及实现人民调解与办理治安案件和轻微刑事案件的有效对接。

(三)实现三大调解相互衔接是完善“三调联动”机制的核心

建立“三调联动”机制,整合人民调解、行政调解和司法调解的资源是社会发展的形势要求,其核心内容和基本要求是整合力量、整体联动、健全制度、规范运作。

1.人民调解与司法调解的衔接

一是建立庭前调解机制。可以在法院设立庭前调解窗口,由有经验的法官以及优秀的人民调解员负责调解。对未经人民调解委员会调解的家事案件、小额的债务纠纷以及小额损害赔偿纠纷、邻里纠纷等一般民事案件和因民间纠纷引发的轻微刑事案件,当事人到法院起诉的,立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势,告知并建议当事人首先选择人民调解组织调解。当事人同意接受人民调解组织调解的,法院可将案件转移至调解委员会处理。二是构建诉讼中委托调解制度。案件进入诉讼程序后,对于有可能通过调解解决的案件,司法机关可以委托人民调解组织调解。法院也可以专门设置负责调解的法官与人民调解员一并进行调解。一方面,司法机关可以在保证公正与效率的前提下减少诉讼成本,节约司法资源,实现诉讼效益最大化;另一方面,人民调解组织通过参与司法调解,可以强化业务素质,提高业务水平。三是建立借助社会力量的协助调解制度。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第 3条第 1款规定:“根据民事诉讼法第 87条,人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”这表明人民法院可以邀请协助调解的对象十分宽泛,有利于调动一切积极力量,发挥一切积极因素,化解矛盾、平息纠纷。人民调解员受邀协助调解,可以将其在诉前没有实现的调解目标在诉讼过程中加以完成。而邀请房产、劳动、工商、版权、工会、妇联等部门和团体协助进行调解、协调,可以发挥行业特长,引导当事人达成合情、合理、合法的调解协议。四是建立人民调解与刑事和解的结合机制。刑事和解是由调解人召集犯罪被害人和犯罪加害人协商促成和解,并使罪犯改过自新,复归社会的矫治方法。近年来,江苏盐城、无锡和上海杨浦区等地的刑事和解委托人民调解工作,按照联合国《关于在刑事事项中采用恢复性司法方案的基本原则》和我国有关人民调解参与刑事和解工作的法律、法规,在制度设计上采取委托的形式,委托人是公安、检察、法院等机关,受托人是相关的人民调解委员会,而委托的前提条件是当事人的自愿或者司法机关的同意。对于轻微刑事案件的委托调解,公安机关在立案前后可以将案件委托给相关乡镇 (街道)的人民调解委员会进行调解,经调解达成协议的,公安机关不予立案或作撤案处理;检察机关在审查起诉阶段认为可以委托人民调解的,且当事人愿意调解的,检察机关可以将案件委托给相关乡镇 (街道)的人民调解委员会进行调解。经调解达成协议的,案件作不起诉处理。案件进入审判阶段后,法院在庭审前或审理中,经法院征得当事人同意,可以委托人民调解组织调解。经调解达成协议的,可由人民调解组织出具调解协议书,也可以经人民法院审查确认后出具调解书。[2]五是健全司法对调解协议效力的确认制度。关于人民调解协议的效力,虽然《人民调解若干规定》确定了其具有合同效力,但是在司法实践中,当事人一旦诉至法院,法院基本上还是对纠纷重新审理,浪费了调解资源。因此,对于调解协议,如果双方当事人予以认可,可以请法院进行审查,如没有违反法律强制性规定的内容,可以向法院申请,以法院裁定书的形式对调解协议予以确认。

2.行政调解与司法调解的衔接

一是强化行政机关定纷止争的能力和意识。为人民群众提供解决纠纷的渠道和办法,是行政机关依法行政、执政为民的义务所在。如果因为部门间的相互推诿,给群众带来困扰,从而导致矛盾激化,无疑表明行政机关定纷止争的意识不强、能力较差。因此,行政机关应更新理念,强化定纷止争的意识和能力,切实做到依法行政,从源头上防范矛盾纠纷的产生、发展和升级。二是通过立法明确行政调解协议的效力。目前,对行政调解的法律效力的规定还存在缺陷,即当事人不履行经行政机关调解达成的调解协议,不负任何责任。这种规定显然不够合理。应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念,给予行政调解有效的法律效力保障。三是加强法院对行政调解协议的审查。对于行政调解中存在的有失公正的调解行为,如违反回避规定的调解、上级主管部门对下级行政机关进行的调解、严重违法调解的行政调解等调解行为,法院应予以重新审查。

3.人民调解与行政调解的衔接

一般情况下,人民调解与行政调解的范围不尽相同。但是现实生活中却有非常多的行政违法事件带来的民事权益纠纷。如果单纯由行政机关进行行政调解,有时会导致其工作量过大,有的调解耗费时间过长,耽误其他行政管理行为。如果能将“二调”结合或许会带来双赢。现在全国很多地方已经逐渐推广行政调解与人民调解的结合。具体做法包括:遇有治安事件,如 110转来的案件,由民警先期出现场、做材料,进行初步的行政管理或者处罚。如果同时涉及相关的民事权益纠纷、或者只是纯粹的民事纠纷,民警可以予以调解;纠纷复杂、不便于现场调解的可以交由人民调解员来调处。如此,人民调解与行政管理形成了明确的分工。当然,进驻派出所的人民调解员是需要经过相关程序选拔并且给予相应的物质保障的。另外,调解书的制作也是相当规范的。这种做法可以扩展到其他行政领域。在矛盾纠纷多发的领域或部门可以考虑设置专门的行政调解机构或人民调解工作室,配备专职调解人员,重点化解好企业重组改制、劳动就业保障、城镇房屋拆迁、农村土地征用、土地承包、环境污染、医疗卫生、涉法涉诉上访户以及消费者权益保护、社会公共服务等方面的突出矛盾纠纷。[1]

四、结语

“三调联动”机制是在构建社会主义和谐社会条件下应运而生的产物。传统的调解本身是多元化的,尽管人民调解、行政调解、司法调解在性质上和调解协议的效力上有所不同,然而各种调解不仅在方式、原则和理念上有许多共同之处,而且构成了一个相互影响和衔接的整体。基此,对三大调解资源的整合和协作就成为“三调联动”机制建设中的核心。而实现人民调解与司法调解的对接、行政调解与司法调解的对接以及人民调解与行政调解的对接则是健全“三调联动”机制的关键。实践证明,“三调联动”机制的有效运用对加强政府责任、完善政府服务、化解矛盾纠纷、推进民主法治发挥了积极的作用。

[1]陈丹宁,赵晓洁.论人民调解、司法调解、行政调解的有效衔接[J].消费导刊,2010,(4).

[2]王合静.人民调解、行政调解和司法调解之协作的实证研究——以武汉市武昌区的调研为例 [J].法制与社会,2009,(1).

[3]徐永伟.构建人民调解、司法调解、行政调解结合机制的实践与思考[J].人民调解.2008,(12).

责任编辑:秦小珊

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1004-3160(2011)02-0116-05

2010-12-31

1.胡海,男,湖南长沙人,中共湖南省委党校、湖南行政学院法学教研部副主任、教授,衡阳市石鼓区人民政府副区长,主要研究方向:行政法学、经济法学;2.胡志英,女,湖南衡阳人,衡阳市石鼓区司法局副局长,主要研究方向:行政法学。