健全党内权力运行制约和监督机制的思考

沈其新,柳开军

(湖南大学,湖南 长沙 410082)

·党的建设·

健全党内权力运行制约和监督机制的思考

沈其新1,柳开军2

(湖南大学,湖南 长沙 410082)

健全党内权力运行制约和监督机制,是健全民主集中制的客观要求,也是完善惩治和预防腐败体系的现实需要,在当前是一项紧迫的任务。马克思恩格斯在创建党的过程中划分了党内权力关系,为党内权力监督制约奠定了法理基础。列宁发展了马克思恩格斯党内制度建设思想,初步建立起俄共 (布)党内权力制约平衡机制。要汲取马克思主义经典作党内权力监督思想的启示,结合当前党内监督存在的问题,提出推进党内权力制约和监督的思路。

党内权力结构;权力制约和监督机制;健全

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出“健全权力运行制约和监督机制”、“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。本文在考察马克思主义经典作家关于党内权力划分和制约监督的思想基础上,结合当前党内监督存在的问题,提出推进党内权力运行制约和监督的思路,试图为党内权力运行制约和监督机制的改革和完善提供新视角。

一、健全党内权力运行制约和监督机制的必要性和紧迫性

健全党内权力运行制约和监督机制是健全民主集中制的客观要求。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,它既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。《决定》提出,“不断推进党的建设实践创新、理论创新、制度创新,建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”,这在客观上就要求健全党内权力运行制约和监督机制。只有建立健全的党内权力运行制约和监督机制,才能保障党内民主和党员民主权利,使之不受权力的侵害,才能实行正确的集中,消除“家长制”、“一言堂”现象,使集中了的权力运行程序化、规范化、公开化。

健全党内权力运行制约和监督机制,也是完善惩治和预防腐败体系的现实需要。腐败现象的产生有多方面的原因,但党内权力在运行过程中缺乏有效的制约和监督,无疑是党内腐败现象产生的制度层面的重要原因。《决定》指出,要“加快推进惩治和预防腐败体系建设,深入开展反腐败斗争”,“健全权力运行制约和监督机制”。只有建立健全的党内权力运行制约和监督机制,使权力在运行过程中受到有效的制约和监督,使权力运行程序化和公开透明,才能从制度层面上杜绝腐败现象的产生。

当前我国已进入全面建设小康社会的关键时期,经济建设取得巨大成就,经济体制改革在向纵深推进,但改革攻坚面临深层次矛盾和问题;文化建设成果突出,文化体制改革取得重要进展,但人民对发展社会主义先进文化提出更高要求;以改善民生为重点的和谐社会建设也已取得一定成效,但社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化,社会建设和管理面临新课题;人民群众的政治参与意识不断增强,政治体制改革也必须随着经济社会发展而不断深化,与人民群众政治参与积极性不断提高相适应。中国共产党作为执政党,要进一步推进经济、文化、社会各领域建设,深化政治体制改革,就必须要加强党的自身建设,更加着力于以健全民主集中制为重点的制度建设和以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设,加紧建立健全的党内权力运行制约和监督机制,使权力始终在正确的轨道上运行。考察研究马克思主义经典作家关于党内权力划分和制约监督的思想,对于当前健全党内权力运行制约和监督机制不无启迪意义。

二、马克思恩格斯关于党内权力关系的划分

1847年马克思恩格斯对正义者同盟进行改组,在同年 12月共产主义者同盟二大通过的《共产主义者同盟章程》中,他们确立了一系列体现同盟性质的基本制度,对同盟内部的权力关系进行了初步划分,为同盟内部的权力监督制约奠定了法理基础。其中,“第二十条 总区部向最高权力机关——代表大会报告工作,在代表大会闭幕期间则向中央委员会报告工作。第二十一条中央委员会是全盟的权力执行机关,向代表大会报告工作”,[1]P574“第三十条 代表大会是全盟的立法机关”。[1]P575这里,马克思恩格斯明确规定,代表大会是同盟的最高权力机关,同时是同盟的立法机关,中央委员会是同盟的权力执行机关,向代表大会报告工作。这就为代表大会对其执行机关——中央委员会的监督制约提供了法理依据,在马克思主义政党建设史上是第一次做出这样的规定,为以后各国马克思主义政党的建立和建设开了先河。在创立第一国际的过程中,马克思恩格斯更完善了党的代表大会制度,在《国际工人协会的共同章程和组织条例》中,他们规定:每年召开全协会代表大会,代表大会每年选举总委员会委员,“总委员会必须执行代表大会的决议”,[2]P480总委员会有权接受或不接受新的支部和小组加入国际,“也有权将任何支部暂时开除出国际”,[2]P481但“听侯应届代表大会裁决”,[2]P481有权解决各支部间可能发生的纠纷,但“应届代表大会的决定才是最终决定”。[2]P481这实质上明确了党的代表大会的最高决策、监督、裁决权并确定了党的代表大会年会制。1892年恩格斯在给倍倍尔的信中指出:“我完全同意,应当坚持每年召开一次党代表大会”,“让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会,一般说来也是重要的。这样做任何时候都是必要的”。[3]实行党的代表大会年会制提高了党内监督的时效性,有利于代表大会对全党工作进行经常的监督。

在共产主义者同盟和第一国际时期,马克思恩格斯把党内权力划分为两块,全盟 (全协会)代表大会是最高权力机关,行使决策权、立法权和监督权(虽然监督权没有被明确表述出来),中央委员会 (总委员会)行使执行权,中央委员会 (总委员会)向代表大会报告工作。代表大会实行年会制,以经常行使它的权力,并实现对于中央委员会 (总委员会)工作的经常的监督。在共产主义者同盟和第一国际受到迫害的历史条件下,马克思恩格斯对党内权力作出这样的划分,既保障权力集中高效率地运行,又使权力在运行中受到制约和监督。

三、列宁关于俄共 (布)党内权力制约平衡的思想

列宁在建设俄国共产党 (布尔什维克)的过程中,继承并发展了马克思恩格斯的党内制度建设思想,他结合俄国实际和时代特点,提出了许多关于党内权力监督制约的新思想,例如,1920年 9月列宁在俄共 (布)第九次全国代表会议上建议:“创办报刊(争论专页等)来更经常、更广泛地批评党的错误和开展党内各种批评”,[4]需要着重指出的是,列宁在俄共 (布)党内初步建立起权力制约平衡机制,这在马克思主义政党建设史上具有开创性意义。这里着重谈十月革命后列宁为完善俄共 (布)党内权力监督制约机制所作的努力。

十月革命胜利,俄共 (布)成为执政党,党内权力监督制约的性质发生了质的变化。1920年 9月第九次代表会议通过的《关于党的建设的当前任务》,其中第三条:“完全需要改变检查委员会的性质,应当给检查委员会下列权力:检查各级组织的工作实质、检查中央委员会指示和代表会议决议的执行情况、检查各级党委员会是否迅速地处理事务以及办事机关是否正常地进行工作等等。”[5]P39列宁感到,随着形势的发展和党转入实行新经济政策,有必要扩大检查委员会的权力和职能,以加强党内权力监督。极重要的是第十九条提出:“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会”,“党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉,必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”[5]P43-44这在俄共 (布)历史上是第一次提出要建立一个与中央委员会“平行”的监察机构,显然,列宁想把单纯的党内权力监督发展为党内权力制衡。1921年 3月俄共(布)十大做出了《关于监察委员会》的决定,规定了监察委员会的任务、职责、产生办法、人员要求等,其中第四条:“监察委员会委员不得兼任党委员会委员,也不得兼任负责的行政职务。”[5]P771第七条:“监察委员会和党委员会平行地行使职权,并向本级代表会议和代表大会报告工作。”[5]P71第八条:“监察委员会委员有权出席本级党委员会和苏维埃委员会的一切会议以及本级党组织的其他各种会议,并有发言权。”[5]P71第九条:“监察委员会的决议,本级的委员会必须执行,而不得加以撤销。如果有不同意见,可以把问题提交联席会议解决。如果同党委员会不能取得协议,可以把问题提交代表大会或本级代表会议解决。注:在紧急情况下,可以把问题提交上一级监察委员会解决。”[5]P71这些规定赋予监察委员会极大的权力,使它能够有效地监督制约同级党的委员会,防止权力被滥用。1922年 3月俄共 (布)十一大通过的《关于监察委员会的任务和目的》,认为监察委员会的任务和目的是监察党员,防止和反对党员在实行新经济政策条件下蜕化变质,维护党的团结和统一。十一大制定了《监察委员会条例》,完善了监察委员会制度,确认了十大通过的关于监察委员会决议的第八条和第九条,十一大同时制定了《中央检查委员会条例》,完善了党内的检查制度。1922年 8月俄共 (布)第十二次全国代表会议通过的党章第一次写进了关于监察委员会的条文,其中第五十条:“各级监察委员会的决议,本级党委员会不得加以撤销,但须经党委员会同意后才能发生效力,并由后者付诸实施。”[5]P227对比上述《关于监察委员会》第九条和《监察委员会条例》对于第九条的确认,可以看出,党委员会和监察委员会的权力相互制约平衡又协调一致地运行,俄共 (布)已初步建立起党内权力制约平衡机制。

在列宁生命的最后岁月,改善机关和预防党的分裂无疑属于他最关心的问题之列,这两个问题的实质是要正确地配置权力和以权力制衡权力。在俄共 (布)党内建立完善的权力制约平衡机制是列宁晚年改革党的领导制度的核心思想。在《我们怎样改组工农检查院》一文中,他向党的十二大建议:“把中央全会完全变成党的最高代表会议,每两月开会一次,有中央监察委员会参加”,[6]P374“我们的中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上变成党的最高代表会议的道路”。[6]P374他并且建议:中央监察委员会应有一定人数的委员出席政治局会议和检查送交政治局审理的各种文件,“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们……应该注意不让任何人的威信,不管是总书记,还是某个其他中央委员的威信,来妨碍他们提出质询,检查文件,以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事”,[6]P377这实际上是把政治局的工作置于中央监察委员会严格的监察之下。

在 1921年 3月俄共 (布)十大选出首届中央监察委员会后,俄共 (布)党内权力结构是:党的全国代表大会和代表会议行使决策权、立法权,代表大会是最高机关,党的中央委员会行使执行权,党的中央监察委员会行使监督权。中央委员会与中央监察委员会是平行的,两者相互制约平衡,都向党的全国代表大会报告工作。党的全国代表大会每年召开一次,党的全俄代表会议每年在前后两次党代表大会之间举行一次,这样做的目的是为了经常行使决策权、立法权。中央检查委员会在十月革命前主要检查党的财务,[7]其职权在十一大上得到加强,它可以检查组织局和书记处的工作,但无权检查政治局的工作,并“根据需要向俄共中央委员会报告中央委员会各机关的工作情况”,[5]P197它是执行机关内部的检查机构,是执行权对自身的检查。列宁在俄共 (布)执政条件下对党内权力结构和权力运行制约监督制度做出了重大改革,而马克思恩格斯时代党未能取得执政地位,是否执政是制约二者党内权力监督制度建设的根本不同之处。在执政条件下执行权运行必须要受到决策权、监督权的有效制约和监督,以防止权力被滥用,在未执政甚至受迫害情况下,党内权力需要高度集中,以保障权力高效运行和党自身的安全。

四、进一步推进党内权力运行制约和监督的思路

马克思主义经典作家关于党内权力划分和监督制约的思想和实践,对于当前健全中国共产党党内的权力运行制约和监督机制,无疑有极大的启发意义。党的代表大会是党的权力机关,同级党的委员会和纪律检查委员会的权力都是由它授予的 (通过党的代表大会的选举行为所明示)。但现行党内权力结构确实存在不合理之处。党的代表大会数年举行一次,在代表大会闭会期间,党的委员会执行同级代表大会的决议和上级党组织的指示,领导党的全部工作,这就使党的委员会不但行使执行权,而且行使决策权,同时同级党的纪律检查委员会在党的委员会领导下进行工作,又使党的委员会在事实上掌握了监督权,党内权力集中于党的委员会,不利于制约和监督权力的运行。我们认为,健全党内权力运行制约和监督机制最根本的是要在党内建立完善的权力制约平衡机制,即“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,可以把这种权力结构和运行机制与党的代表大会制度结合起来,实行党的代表大会统一领导下的决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调,这无疑是对列宁晚年改革俄共 (布)领导制度的核心思想的继承和发展。针对由于党内权力集中于党的委员会而产生的权力运行缺乏有效制约和监督的问题,要健全相关体制机制,切实保障决策权和监督权分别由党的代表大会和纪律检查委员会来行使。切实保障决策权和监督权分别由党的代表大会和纪律检查委员会来行使,推进党内权力在运行中的制约和监督可以从下述三个方面来进行:

(一)抓紧在有条件的地方建立党的代表大会常任制。中组部党建研究所课题组提出,“进一步强化党代会的党内最高领导机关地位,充分发挥其决策和监督作用”,“积极试行党的代表大会常任制”。[8]P11党的代表大会常任制有利于党的代表大会经常行使决策权,实行对同级党的委员会、纪律检查委员会的工作的经常性监督,同时通过党的代表大会的民主评议来监督制约同级党委、纪委成员个人,有效维护党员民主权利,推进党内民主。实行党代会常任制后,即使在党的代表大会和代表会议闭会期间,党代表也可以利用自身权利制约和监督同级党的委员会、纪律检查委员会的权力的运行。可以把常任制与年会制相结合。

(二)探索建立党的两委联席会议制度。为弥补党的代表大会和代表会议召开较为困难和会期有限的缺陷,可以借鉴列宁晚年的做法,由党的委员会和同级纪律检查委员会组成党的两委联席会议,在同级党的代表大会和代表会议闭会期间,由党的两委联席会议讨论决定问题,共同行使决策权。实践中纪委委员或常委可以列席同级党委会全体会议,但党章及其它党内法规缺乏这方面的明确规定,对此可以探索建立党的两委联席会议制度。党的两委联席会议较同级党的代表大会和代表会议易于召开,可以以两委联席会议实现对于同级党的委员会、常务委员会、纪律检查委员会的工作的经常性监督,但党的两委联席会议决不能取代同级党的代表大会和代表会议。

(三)改革党内监督领导体制。中组部党建研究所课题组提出,“改革和完善党内监督制度”,“应改革纪律检查委员会对同级党委负责的体制,建立由上一级纪律检查委员会直接领导、与同级党委员会共同对党代会负责的监督领导体制”。[8]P13党的纪委由上级纪委直接领导,仅向同级党的代表大会和上级纪委报告工作,党委可以在路线、方针、政策上对同级纪委进行指导,但不再决定纪委的人事和具体业务,从体制上保障纪委独立地行使监督权,以有效地监督制约同级党的委员会。当党的委员会与同级纪律检查委员会有意见分歧时,可以召开党的两委联席会议协商解决,如两委联席会议不能取得协议,可提交同级党的代表大会或代表会议或上级两委联席会议解决。

在健全党内权力运行制约和监督机制时,如何保持党的团结和统一,反对和预防党的分裂或不稳定;如何在保证中央权威的同时,调动党的地方各级的积极性创造性,增加全党活力,可否尝试在党的中央和地方之间以及在党的地方各级之间进行适当的纵向分权;如何在对执行权进行有效监督制约的基础上,保证决策的有效执行和执行效率,换言之,如何合理地划分权力,使党的委员会既受到监督制约,又使党的委员会同党的纪律检查委员会有条不紊、协调配合地运转,所有这些问题都是需要深入思考研究并在实践中逐步探索解决的。

[1]马克思恩格斯全集 (第 4卷)[M].北京:人民出版社,1958.

[2]马克思恩格斯全集 (第 17卷)[M].北京:人民出版社,1963.

[3]马克思恩格斯全集 (第 38卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[4]列宁全集 (第 39卷)[M].北京:人民出版社,1986.

[5]苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编 (第 2分册)[Z].北京:人民出版社,1964.

[6]列宁全集 (第 43卷)[M].北京:人民出版社,1987.

[7]尹彦.联共 (布)前期检查和监察制度的演变 [J].中共中央党校学报,2001,(1).

[8]中共中央组织部党建研究所课题组.进一步推进党内民主建设的基本思路[J].当代世界与社会主义,2009,(5).

责任编辑:秦小珊

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1004-3160(2011)02-0029-04

2010-12-20

1.沈其新,男,湖南长沙人,湖南大学马克思主义学院副院长、教授、博士研究生导师,享受国务院特殊津贴专家,主要研究方向:中国共产党与中华民族凝聚力;2.柳开军,男,安徽无为人,湖南大学马克思主义学院硕士研究生,主要研究方向:党的建设、中国的现代化。