重视社会政策在湖南转变经济发展方式中的重要作用

王学杰

(中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部主任、教授)

重视社会政策在湖南转变经济发展方式中的重要作用

王学杰

(中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部主任、教授)

《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加快经济发展方式转变、推进“两型社会”建设的决定》(以下简称《决定》)提出了以“四化”促“两型社会”建设的战略思路,全面规划了湖南经济和社会发展的蓝图,这是指导未来五年乃至更长时期湖南经济社会发展的纲领性文件。

经济发展方式转变意味着什么

贯穿《决定》的一根红线,就是实现湖南经济发展方式的转变。那么,何为经济发展方式的转变,它包含哪些基本因素呢?

经济发展方式转变与过去我们所提的经济增长方式转变不同,它不仅仅是由粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变,还包含经济结构转型升级、区域经济协调发展、经济发展与资源环境相适应、经济与社会发展相协调等内容。所以,经济发展方式转变是指由经济发展优先向经济社会协调发展的转变、向人与自然和谐发展转变。

从经济发展方式转变的内涵来分析,从湖南的实际出发,我们认为它至少应当包含以下一些基本因素:

第一,不仅要求经济增长速度快,而且还要求经济增长质量好。即要求湖南经济发展又好又快。湖南省第九次党代会以来,湖南认真贯彻落实科学发展观,大力实施“一化三基”战略,经济发展取得了明显成效。继 2008年全省地区生产总值首破万亿元大关、跻身全国十强之后,2009年,全省地区生产总值和增速均列全国前 10位,创造了令人惊叹的“湖南速度”。如何把“湖南速度”变为“湖南质量”,就成为湖南转变经济发展方式重要任务。

第二,不仅要求经济总量大,而且要求经济结构优。这就要求湖南经济发展在经济扩张的同时,实现经济结构的优化升级。《决定》提出“三次产业结构比重调整为 9.5%、50%、40.5%,高新技术产业增加值占工业增加值的比重提高到 35%以上,全省单位 GDP能耗和二氧化碳排放明显下降,全社会研究与开发投入占 GDP的比重达到 2%以上。”实践证明,不伴随经济结构优化升级的经济增长方式是难以为的继。

第三,不仅要求经济发展,而且要求经济与社会协调发展。这就要求湖南在经济发展的同时,解决好社会发展与经济发展之间的矛盾。《决定》提出湖南经济社会协调发展的基本要求,其中突出强调“实施以中低收入者为重点的增收计划,努力培育‘橄榄形’社会结构”,把“村庄整治建设”作为社会主义新农村建设的重点;有条件的地方可推行农民宅基地换城镇住房、承包地换社保工作;推进社会管理创新;制定《湖南省政府服务规定》……?城镇化率达到 50%以上,财政收入超过 3000亿元,城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别超过 26000元和 8500元。湖南的决策当局已经深刻认识到,经济与社会相脱节的发展模式是不可以持续的。

第四,不仅要求经济发展,而且要求人与自然和谐发展。这就是建设“绿色湖南”的基本要求。《决定》要求湖南“率先建成资源节约型、环境友好型社会,争做科学发展排头兵”。并且提出要把“3+5”城市群打造成中部乃至全国重要的经济增长极和现代化生态城市群;要使湖南成为中部乃至全国最适宜居住的地区。经济发展不走人与自然和谐发展的路子,就会背离经济发展的目的,以人为本的科学发展观就会落空。

可见经济发展方式转变决不单纯是经济发展本身的问题,而是与社会发展、生态发展密切相关的发展方式转变问题。《决定》透露了一个重要信息,湖南将进入一个政府更加重视社会发展和生态文明的时期 ,公共政策向社会政策领域倾斜将成为可以预期的发展趋势。

社会政策将成为公共政策的重点

党的十一届三中全会,决定把党的工作重点转移到现代化建设上来,从此开始了一个以经济建设为中心的时代。这是决定中国前途命运的关键抉择,同样也是决定湖南前途命运的关键抉择。30余年来,湖南的改革发展、城乡人民生活的改善、政治进步、文化和各项事业的发展,都是实行以经济建设为中心的结果。在以经济建设为中心的时代,经济政策自然成为公共政策的核心和重点。过去的 30年,我们可以说是一个经济政策主导的时代。

然而,国际经验表明:当人均 GDP达到 1000美元时,政府就应该开始建立健全社会保障体系;当人均 GDP达到 3000—4000美元时,就应该开始建立健全福利社会的体系了。20世纪 60—70年代前后,世界上有一大批国家和地区进入人均 GDP1000美元以上的阶段,正是因为政府社会政策的差异,导致了这些国家和地区的不同命运。一些国家和地区顺利跨入新兴现代化国家行业 (如新加坡、韩国、中国香港地区和台湾地区),另一些国家和地区则陷入所谓经济增长陷阱 (如拉美一些国家和地区)。前者之所以成功,一个重要原因就是政府社会政策的成功,即在经济发展的同时,有效地缓解了社会矛盾,为经济持续发展创造了条件;而后者不成功的一个重要教训,就是社会政策没有及时提到政府重要日程上来,社会陷入腐败、不公正的泥坑,导致政治动荡、社会不稳,反过来拖延了经济发展。这就告诉我们,当经济发展达到一定水平之后,社会发展就必然要提上政府重要议程,社会政策将越来越成为政府公共政策的重点。

我国在刚刚跨入新世纪时,人均 GDP就达到1000美元的水平,而根据初步统计 2010年中国将肯定达到 4000美元的水平。这就是说根据国际经验,我国无论如何也必须把社会政策放到公共政策的重要位置上来了。但是现实中,我们仍然习惯于以经济政策为公共政策的重点,至今没有把社会政策摆在公共政策的应有位置,这或许就是著名社会学家陆学艺先生评估我国社会发展落后于经济发展 15年有重要原因吧。种种迹象表明,我国社会矛盾凸显正在制约着经济发展,我国到了需要高度重视社会政策的时代。

从湖南来看,2008年地区生产总值超过了万亿元大关,2009年人均 GDP超过了 3000美元。这就是说,湖南同样也应该把社会政策摆在公共政策的重要位置上来了。近几年来湖南社会矛盾增多,群体性事件呈上升趋势,党和政府需要以极大的精力来解决这些困扰经济和社会发展的难题。但是,我们一些领导同志还习惯于就事论事,不能从健全社会政策的角度来思考和解决问题,结果是社会矛盾和问题越积越多。《决定》为湖南公共政策重点转移创造了极其难得的条件,反映了新的省委省政府主要领导作为政治家的清醒。

在今年 8月 27日召开的贯彻《决定》的省委工作会议上,新任省委书记周强把发展形象地比作“做蛋糕”和“分蛋糕”。他强调,要把做大蛋糕、做好蛋糕和分好蛋糕有机协调统一起来。“做大蛋糕”就是要进一步做大经济总量;“做好蛋糕”就是要加快调整经济结构,提升经济素质和湖南长远竞争力。结构决定“蛋糕”的质量,我们要做好吃可口的“蛋糕”,同时还要分好“蛋糕”,要高度注重改善民生,让人民群众分享改革发展的成果。一句“把做大蛋糕、做好蛋糕和分好蛋糕有机协调统一起来”,生动地说明了社会财富的创造与分配、经济发展与民生改善的辩证关系,也就是说明经济政策与社会政策的辩证统一关系,预示着湖南重视社会政策的时期已经来临。

充分发挥社会政策的重要作用

社会政策概念起源于欧洲,二战之后这一概念被越来越多的国家所使用。所谓社会政策是政府或其他组织在一定社会价值的指导下,为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。政府社会管理的核心是社会政策,社会政策的核心是福利国家或福利社会政策。显然,在国家转变经济发展方式过程中,社会政策将发挥越来越重要的作用。

那么,在湖南经济发展方式转变中,社会政策将发挥哪些作用呢?概括起来就是做好三篇文章。

第一,做好社会财富公平合理分配这篇大文章。经济增长创造出巨大的社会财富,但是如果所创造的社会财富不能惠及全体人民,只为少数人所占有,则这种增长是背离科学发展宗旨的,对于大多数人来说也是亳无意义的。《决定》提出的改善民生、周强同志所说的“把做大蛋糕、做好蛋糕和分好蛋糕有机协调统一起来”就是这个意思。实施科学合理的社会政策能够扭转严重的收入分配不公的问题,为经济健康发展创造良好的社会环境。在这方面,我们要做的工作很多,主要包括,政府调整国民收入分配格局,适当增大消费所占比重,实行强省先富民的战略;政府加强对劳动者的保护力度和规范市场竞争,在一次分配中增加劳动工资所占份额;政府实施合理的税收政策和收入分配调节措施,在二次分配中限制过高收入增长幅度、扩大中等收入阶层数量、提高低收入者的收入水平;适当时候开征遗产税、赠与税等针对财产的税种,调节社会财富的分配格局等等。

第二,做好保证充分就业这篇大文章。经济增长本来可以创造大量的就业机会,但是目前我国经济增长拉动就业的能力在下降。如是不是从改善民生出发,就增长论增长,搞 GDP崇拜,则很有可能陷入有增长无发展的境地。这时,经济增长了,GDP数量增加了,而失业率却不断提高。湖南转变经济发展方式,要始终认定发展的目的是为了人民,而就业是民生之本。这就是说要使经济发展更有利于充分就业。从这个意义出发,湖南要更积极地调整产业结构,多发展一些有利于容纳劳动力就业的产业。现在有人把劳动密集型产业当成落后产业,把劳动密集型产业与技术资金来密集型产业对立起来,这是错误的。我们要把社会政策与经济政策有机结合起来,积极发展第三产业,拉动就业的增长,实施鼓励自主创业、免费举办职业技术培训、支持残疾人福利事业等政策。

第三,做好社会结构调整这篇大文章。经济增长有利于提高劳动者收入,从而改善社会阶层结构,但是目前在经济增长过程中却出现了社会结构刚性化的趋势。从报酬结构来看,劳动报酬的增长赶不上其他要素报酬增长、劳动工资在成本构成中比重下降;从社会分层来看,中低收入阶层向上流动的渠道不畅,阶层结构相对固化,等等。虽然这些现象的产生与我国劳动力市场供大于求有着密切的关系,但是归根结底是经济发展与社会发展脱节的必然结果。这些年我们在以经济建设为中心的口号下,忽视了政府对劳动保护的作用,在劳动力加快流动的条件下没有及时改革已经严重阻碍经济社会发展的不合理的户籍制度。经济发展为人们提供了向上流动的机会,但是在种种不合理的制度、政策以及官员腐败等因素的共同作用下,这种向上流动的机会却难以找到现实的途经。正是社会阶层的相对固化,引起了诸多社会矛盾,反过来制约着经济社会发展。我们要从社会政策的角度寻找调整社会结构的办法。目前可以从改革户籍制度、提高最低工资标准、建立劳资资源共享协调谈判机制、开放社会职业 (特别是高收入高地位的职业)公平竞争、扩大就业 (特别是保障大学毕业生就业)等方面入手,建立健全社会政策体系,逐步形成形成两头小中间大的“橄榄型”(以中等收入阶层为主)社会结构。

社会政策的内容极其丰富,决不是仅仅只有这三个方面。但是,湖南转变经济发展方式,目前主要应当从做好这三篇文章入手,这是转变经济发展方式的题中应有之义。

责任编辑:王习贤