论公共财政内部监督制度的特点、问题及目标模式

全承相

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

论公共财政内部监督制度的特点、问题及目标模式

全承相

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

财政内部监督具有主体特定性、监督对象广泛性、监督方式是围绕财政资金收支运动的资金信息流进行监督等特征。目前财政监督制度存在着监督目的模糊不清、监督机制不健全、内部监督基础制度薄弱、监督执法机制不完善、监督体系中各监督主体之间存在职责交叉等主要问题。财政内部监督制度建设的目标是建立监督相互协调和相互制衡的财政运行机制、体现财政管理特色的资金流转控制机制、强化跟踪预警和问责的财政安全保障机制以及权责一致、协调运行、体现效能的监督工作机制。财政内部监督制度建设的基本模式是建立以资金流控制为主的内部监督和以分权制衡控制为特征的内部监督两种模式,实现财政相关监管机构之间的信息互通,建立与专职监督机构的良好协作机制,重视约束机制与激励机制的协调配合。

公共财政;财政内部监督制度;目标模式

审计风暴刮了几年,当我们看到一些政府机关出现这样那样的财政问题,每年有大量的国家财政资金被挪用、浪费时,我们往往并没有看到对相关责任人员的处理结果;相反,在原有财政黑洞还没有完全堵上的同时,又有新的黑洞悄然出现。财政腐败的普遍性现实甚至已经达到了绑架政府的地步,由于过多考量财政腐败治理可能导致的政治稳定性问题,有关领导往往不得不以非正常的隐蔽手段控制财政腐败的查处,这使得业已存在的财政黑洞有进一步扩大化的趋势。其主要原因是我国财政监督制度供给不足、监督机制不健全、日常监督缺乏。我国现有财政监督方面的制度、规范分散于各种法律、法规中,没有形成完整的财政监督法律体系,很多制度、规范条款原则性比较强,而且缺乏相应的程序保障和法律责任,使得监督工作的随意性比较大,严重影响了财政监督检查工作的深入开展,降低了财政监督的效力。

防腐导向的财政监督法律体系构建必须廓清各财政管理权力节点上各个权力主体的责权范围与边界,以实现对权力全过程、全方位的监督。具体如何全面系统而又科学地规划财政监督制度体系、职责权限、程序方法、运行机制、违法责任,正确处理财政监督与其他监督的关系是我国财政监督制度建设的基本内容。是由国家立法机关统一制定一部综合性的财政监督法好,还是分别在宪法、预算法、会计法、注册会计师法、税收征管法、政府采购法、社会保障法、国有资产法、行政监察法和审计法等基本法律中进一步加强有关财政监督规定好,目前意见分歧仍然很大。笔者希望立足于中央集权、强调统一的国情,积极借鉴英美法等国中央政府成功的财政监督经验,在通过财政立宪明确划分人大、政府及其内部财政部门与审计部门、监察部门之间职责、理顺相互权责关系的基础上,主要通过建立一系列财政立法来系统规范财政部门内部的财政监管原则、部门预算监督机制、国有资产监督机制、国库收支监督机制、国债收支监督机制、财政会计监督机制、税收征管监督机制、财政支出监督机制等财政内部监督体系,辅之以必要的财政行政法规、财政部门规章等一些具有操作性的财政内部监督制度,来完成财政监督制度建设这一系统工程任务,解决当前财政监督因执法主体及其监督职权过于分散无力所导致的财政监督效绩不佳的现实问题。

一、公共财政内部监督制度的基本特点

国家宪政体制内的财政监督体系是一个由内向外共有三个监督层次构成的有机体系:立法机关的监督是以政府预算决算的审查批准与监督检查为主要方式对政府财政活动进行监督;政府监察与审计机关的行政监督分别以工作人员行为的合法性监督与财政资金收支的合法性监督为主体;财政司法监督则主要是司法机关对严重违法的财政行为主体进行行政与刑事处罚与救济的过程。财政部门内部监督作为多层次财政分配与调节的保障机制,具有内外部复合监管的基本特性,是财政机关为确保财政业务管理活动及相关的财政分配秩序符合既定的规范与目标,在财政管理过程中,由内部业务机构对其他国家机关、企事业单位和个人,由内部专职监督机构对各业务机构和个人,由财政上级机关对财政下级机关,就有关财政收支活动是否符合财政法律、法规所进行的强制性预算监管、税务监管、国资监管和财政专职监督等相关活动的总称。

1、财政部门内部监督的实施主体是各级人民政府的财政机关,是财政机关内部各职能机构,而不只是财政机关中的专职监督机构。财政部门内部监督的实施主体具体包括实施层级监督的上级财政管理主体、实施对外纵向业务监管的财政内部各业务机构、实施对内横向监督的专职机构三类。其中对外纵向监管主体主要由预算监管业务机构、税务监管业务机构、财会监管业务机构、支出监管业务机构和国资监管业务机构构成。虽然各级人大、司法机关、监察机关、审计机关都对财政收支负有监督职责,但它们都是从外部对财政工作进行监督。各级财政机关在财政收支管理的整个过程中,只有由业务监管机构对外部财政相对人、内部专职监督机构对业务机构、财政上级管理主体对财政下级主体所进行的监管,才是真正完整意义上的财政内部监督。外部监督方式外在于财政业务管理体系之外,其监督在时间上具有迟滞性和间断性;而财政内部监督主体 (业务机构与监督机构)能做到相互制约、相互监督,具有监督的即时性、持续性和全过程性特征。

2、财政部门内部监督对象具有与财政管理对象相一致的广泛性。从监督对象主体的构成看,包括涉及财政资金筹集、分配各方面经济活动的国家机关、企业、事业单位以及其它组织与个人。它不仅对财政机关之外的国民经济各部门、各单位或个人的经济活动各环节进行监督,而且还要对财政机关内部各职能机构及其工作人员的财政职务活动进行监督。从监督对象的层次构成看,包括宏观财政监督、中观财政监督和微观财政监督。从监督对象的性质类别看,包括对预算收支与行政事业财务的监督、对企业财务会计与税收征收有关账证的监督和对国有资产经营与财务管理的监督,其目的就是要保障国家财政收入任务的全面完成,财政支出分配的科学合理,以及国家财产的保值与增值。

3、财政部门内部监督的方式是围绕财政资金收支运动全过程进行动态的资金信息流检查监督。以预算收支审查、税务征管稽查、国有资本监管和财政监督检查等日常管理性监督方法为主,以对普遍存在的财政收支失控问题采取有针对性的各种专项检查或综合性的大检查等临时性监督方法为辅。财政内部监督检查的方式应适应国家对企业财务会计的监督由直接监督为主转变为通过社会审计中介间接监督为主的改革趋势,变现行财政会计机构对企业财务会计进行监督与税务机构对税务进行监管的平行体制,为集财务会计监管与税务监管于一身的复合体制,这既可使财务会计按国际惯例回归企业,又不因此影响或失去国家对企业财务会计的有效控制,相反使国家处罚违法会计更趋合理合法。财政监督的重点要逐步从企业财会税收监督检查为主,转变为对财政收支预算监督检查为主,以预算监督的强化促进财会、税收、国资监督的深入开展;从事后监督为主,转变为事前、事中和事后监督相结合,变被动查案为主动出击,尽可能使监督关口前移到各项财政业务活动的源头,把问题遏制于萌芽状态。

4、财政内部监督关系具有与外部单向性监督完全不同的双向约束性特征。财政外部监督主体与监督客体是分离的、两者不能换位,财政外部监督主体只是监督权行使者而监督客体只是接受监督者。财政内部监督主体与监督客体是可以换位的,财政部门内部各业务监管机构在行使监管权力过程中既是监督者又是受监督者。财政内部监督关系既有财政运行过程中各层级上权力主体之间的相互制约关系,又有管理活动各个侧面相关权力主体之间的相互制约关系,这使财政内部监督权力主体始终处于难以违规的受控环境中。财政内部监督的约束性表现在:它通常不以被监督者的意志为转移,无论被监督者的意志愿意与否,都要依法接受监督,给予协助和配合;对被查出的违法违纪问题,只要证据确凿,必须按规定程序、方式予以纠正,追究相应的财政法律责任;对于拒不执行财政监督决定的,可依法采取强制执行措施。

二、当前公共财政内部监督制度存在的主要问题

1、财政内部监督的目的模糊不清。财政内部监督应当具有明确的内部控制目的,其旨在有效预防和自我纠正管理失误,保障财政资金的安全。目前,财政监督与财政管理关系脱节,重查轻改、重罚轻防、重收入轻支出、重眼前轻长远等现象依然较为明显,财政监督服务于财政管理和财政改革的作用有待提高。现阶段财政内部监督通常根据领导意图进行财政监督,财政监督机构根据领导的意志去行动,对查出的问题往往缺乏依法处罚的权力,导致财政监督职责难以到位,影响了财政监督的效果。

2、财政内部监督的机制方式不健全。财政业务机构与监督机构之间难以建立起规范的信息交流平台和沟通方式,导致财政监督机构不能及时准确掌握财政资金的分配、流向和拨付使用情况等监管信息,使监督检查工作经常处于被动地位,降低了监督检查工作的实效性和权威性①。由于监督方式仍以单一的、突击性的、事后检查为主,事前事中的日常性检查较少;重视外部监督,忽视内部监督;对财政分配的最终结果检查多,对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。

3、财政内部监督基础制度薄弱。财政部门内部监督制度与约束机制不健全,《财政部门内部监督检查暂行办法》对监督检查程序的规定不仅不够充分,而且监督检查实体权责配置也不到位,严重影响财政内部监督检查工作的开展。财政部门应当针对当前会计信息失真的情况,健全会计信息质量抽查公告制度和会计师事务所出具审计报告的监督制度。完善预算内外管理制度建设,努力解决预算收入流失挪用、预算非法支出、“小金库”的监管问题。在税收征管监督制度建设方面,努力解决 “征收过度”(“过头税”)或 “应征未征”问题,以及税收优惠过多过滥与法定课税要素变动过多的问题。在财政支出管理制度建设方面,大力推行财政标准化建设与政府采购制度。

4、财政内部监督执法机制不完善。财政监管执法缺乏权威性的一个重要原因是财政监督执法人情化问题突出。财政执法者在实施人性化执法的过程中,财政管理相对人会使用各种人情化的方式手段(如友情、亲情、利情甚至色情等因素),最终想达到以尽可能小的情感投入换取尽可能大的法律所不容的目的,影响执法者的公正性甚至合法性。在监督检查过程中少数监督机构受部门利益的驱动,对查出的违纪问题不认真对待,对违纪单位与个人通常罚款了事,这严重损害了财政监督执法的严肃性。对监督过程中查出违纪问题,没有严格给予经济处罚,难以起到应有的警示作用。

5、财政监督体系中各监督主体之间存在的职责交叉、内容重叠,容易造成多头检查,重复检查。由于我国财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺,各个经济监督主体之间的职责分工不甚明确,检查计划不能相互衔接,工作信息不能相互共享,不仅造成财政多头检查、重复检查的现象时有发生;还导致不必要的人力、财力和时间上的浪费,影响了财政监督的总体效果。由此,我们应当从立法层面上清晰界定各部门之间的监督职能,各有所侧重、协调配合、加强沟通,增强财政监督系统的功能。

三、公共财政内部监督制度建设的具体目标

财政管理涉及财政资金分配、拨付和使用多个环节,财政部门内部监督制度建设的基本目标就是按照公共财政管理改革的要求,将内部监督制度覆盖到财政管理的各个环节和全过程,形成对财政运行全过程的监控、预警、分析和纠偏的内部监督机制,逐步建立起事前审核、事中监控与事后检查相结合,涵盖资金运行全过程的内部监督架构,充分体现财政内部监督的严密性、及时性、防范性,实现内部监督由单纯检查型监督向控制型监督的转变。通过财政监督机制的建立,促进财政监督与财政管理的紧密结合,进一步提升财政监督工作层次和财政监督地位,保证财政监督的作用和效果。

1、建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的财政运行机制。在财政内部形成预算编制权、执行权和监督权相分离的格局,为财政部门建立预算管理权力制衡机制创造条件。为此,一要按照预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的原则,廓清现行财政内部机构监督职责;二要赋予财政监督机构在参与财政内部管理过程中的知情权、参与权、监督检查权,以及独立了解、质询、处理处罚的权力,实现财政监督权力和责任的高度统一;三要构建有效利用会计监督手段的辅助监督保障机制,充分发挥会计信息质量检查职能和手段的作用,开展监督检查,以优化财政资金运行环境。

2、建立贯穿财政收支全过程、体现财政管理特色的资金流转控制机制。健全财政资金流转控制机制就是要逐步推进和实现事前审核、事中监控和事后监督:事前监督机制主要是对财政资金分配的各项制度规定、程序的监督,做到资金收支行为规范化、管理模式化、操作程序化、项目资金运作透明化;事中监督机制主要是对预算执行和财政管理中的重要事项进行日常监控,实现监督关口前移,拓展监督空间,硬化财政监督约束;完善事后监督机制就是要构建财政资金使用效益监督保障机制,突出财政监督重点,对财政资金的使用实行内部监督追踪问效检查制度,将资金管理链条延伸到资金运行和效益评估各个环节,实现对财政资金循环的全过程监督。

3、建立依托监督权责手段,强化跟踪预警和问责的财政安全保障机制。强化跟踪预警和问责的财政安全保障机制,一要构建预算收入监督保障机制,对财政资金收支增减变化进行分析预警,实行日常监控与定时、定项监督相结合,确保财政收入真实完整。二要构建预算支出监督保障机制,建立财政资金从申报、立项、拨付、使用的跟踪审核和使用监督制度,重点对财政专项资金实行拨付前审查,拨付后检查,使用后核查。三要构建财政内部管理风险 (宏观经济风险、欺诈风险以及内部管理失范风险②)检查评议机制,通过财政内部监督、检查和评价财政部门风险情况,促进有关财政业务管理机构全面梳理所拥有的各项权力,客观分析财政管理过程中存在的风险因素,准确判定财政管理风险控制的关键点,进而采取各种有效措施,规避和防范各类风险,最大程度地保证财政资金的安全。

4、建立权责一致、协调运行、良性互动、体现效能的财政监督工作机制。一要建立财政监督检查、复核、处理相对分开的内控机制,在内部监督检查、复核两个环节上形成相互协调、相互制约、相互监督的工作机制,解决财政内部监督检查人员既当运动员、又当裁判员的弊端,确保监督检查、处理定性和检查结果的客观公正。二要建立财政监督检查公开透明机制,坚持公开检查项目、公开检查程序、公开评价报告、公开检查结果、公开处理结论,从而使财政管理过程中存在的问题和业务管理机构管理上的不规范行为始终处于制度的约束和群众的监督下。三要建立完善的监督检查处理机制,成立以财政部门主要负责人为主的财政监督处理决策机构,定期对财政监督专职机构查出的违纪问题进行讨论、定性,对违纪单位和责任人作出相应处理。

四、公共财政内部监督制度建设的基本模式

1、建立以资金流控制为主的财政内部监督和以分权制衡控制为特征的财政内部监督两种模式。以资金流控制为主的财政内部监督模式就是按照现行财政管理体制和职能分工,以财政资金的分配及资金流向控制为重点,梳理出资金分配和管理过程中的风险控制点,对财政各业务管理进行科学分工,形成岗位职责明确的财政业务管理机构,在财政部门内部形成预算编制、执行、监督相互协调、相互制衡的机制,通过财政政策管理、预算管理和监督管理方式规范财政资金分配行为,形成防范财政风险的监督体系③,在财政部门内部形成预算编制、执行、监督相互协调、相互制衡的机制,实现对财政资金运行过程的全面控制和有效监督。需要注意的是,单纯以资金流控制为主构建财政内部监督模式难以适应现代财政收支复杂化的需要,应当以实现人、财、物综合财政监管为目标,以机构适当分权制衡控制为主要监督思想设计财政内部监督模式。以分权制衡控制为特征的财政内部监督模式是通过对现有的财政内部业务机构的职能进行重组和再造,实行预算编制权、执行权和监督权相分离,在财政部门内部建立起预算管理权力的制衡机制,将现有各业务部门的预算支出职能纳入预算执行部门,预算机构和业务部门只负责预算编制,不再负责预算的具体执行;预算执行权由国库及其支付机构行使,预算监督权由监督检查机构行使。在预算编制权、执行权和监督权相分离后,对预算编制部门、预算执行部门和财政监督部门的具体职能要重新界定:预算编制部门的职责主要编制年度本级预算方案;预算执行部门的职责主要是预算资金的拨付和分析预算执行情况;专职监督机构的职责主要是负责预算执行情况的再监督和财政资金的跟踪问效。

2、在具体监督机制建设上,要实现财政相关监管机构之间的信息互通。一要建立监督检查机构与预算编制部门之间的信息反馈机制。预算编制部门对预算单位上报预算的真实性、合法性和完整性进行监督管理;监督检查机构对预算编制部门预算编制的公开透明性、合法性进行再监督,并根据预算编制过程所反馈的问题,确定监督检查的范围和重点,以实现对预算编制全过程的监督;预算编制部门根据监督监察机构反馈的检查结果,对编制的预算进行调整和纠偏。二要建立监督检查机构与预算执行部门之间的信息反馈机制。财政预算执行部门对预算资金拨付到位和使用过程进行审批监督,对预算单位预算资金的日常使用管理情况进行监督,对专项资金和重大支出进行监督;监督检查机构对预算执行过程进行再监督,并根据预算执行过程所反馈的问题,确定监督检查的范围和重点,以实现对预算执行全过程的监督;预算执行部门根据监督检查机构反馈的检查结果,对预算执行进行调整和纠偏。三要建立预算编制部门与预算执行部门之间的信息反馈机制。预算编制部门对预算执行部门是否按计划执行预算进行监督;预算执行部门根据预算编制部门反馈的监督结果,对预算执行进行调整和纠偏;同时预算执行部门对预算编制的合理性进行监督,并及时反馈给预算编制部门,以便进行预算调整和修改。

3、在日常管理中,要与专职监督机构之间建立良好的协作机制。预算编制部门、预算执行部门和监督监察机构要定期向决策层反馈预算编制、执行和监督方面的信息,并及时报告预算编制、执行和监督中出现的重大问题,由决策层审定以后交相关部门处理。预算编制部门在日常管理中发现预算单位在预算编制中存在的问题,应交由预算管理机构进行检查;预算执行部门在日常管理中发现预算单位在预算执行和专项资金使用中存在的问题,应交由监督检查机构进行检查处理;在进行检查和处罚时,监督检查机构要充分听取预算编制部门和预算执行部门的意见,如果需预算编制部门和预算执行部门配合,预算编制和预算执行部门要全力予以配合。

4、在财政内部监督控制方法的使用上,要充分重视约束机制与激励机制的协调配合,在明晰财政监管责权利关系的基础上,将各项管理职责明确到部门和个人,形成职责独立、授权充分、奖惩分明的内部激励和约束机制。财政监督专职机构要采取后续跟进检查、回访等多种方式,督促、指导监督对象按照要求进行整改,提高监督成果;要将整改情况作为对被监督部门和单位及其负责人考核的重要内容,将内部监督检查结果与有关人员的年终工作考评、职务变动和岗位交流变动等挂钩。财政内部监督机构还要将财政业务管理机构绩效考评工作的开展情况作为内部监督的内容,将绩效监督结果作为考核财政业务管理机构日常管理工作的重要内容,使内部监督机构与业务管理机构相互协调、相互促进、相互制约。财政内部监督要建立健全对财政部门内部控制的监督评价机制,实现从检查型监督向控制型监督的转变,把对财政部门内部控制的监督评价作为财政内部监督的重要内容。

以分权制衡控制为特征的财政内部监督模式的主要优势是:它充分体现了分权制衡的控制原理,明确了各内部职能的职责和权限及其互相制衡的运行机制;将现有的财政内部机构的职能进行重组和再造,把业务管理部门纳入预算管理部门,使其作为预算部门的从属部门,减少预算管理环节,强化预算管理职能,提高行政管理效率;强调财政监督专职机构参与预算管理工作并实施监督的职能作用,注重内部各业务部门的协调配合和信息共享;将内部治理与外部治理有机结合,在强调内部治理的同时,注重外部治理,强化了对预算部门和单位的监督管理,使监督体制更加有效。

(编辑:芝山;校对:朱恒)

【注 释】

①从收入环节看,财政与收入征收单位、国库部门尚未实时联网,财政对征收执行情况、收入入库情况难以及时、完整掌握;从支出环节看,财政部门对资金分配使用情况的动态掌握限于拨付阶段,由于尚未形成规范统一的会计核算网络,资金具体使用情况的信息分散在各个预算单位,难以及时、全面、准确地集中反映到财政部门;从财政部门内部看,各管理职能部门与财政监督部门之间缺少沟通、协调和相互制约的正常机制,财政信息共享程度较低,传递缺少规范化程序,财政监督部门对预算单位和监督对象的基础资料掌握不全,尚未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统,影响了财政监督的及时性、针对性、严密性和有效性。

②如部门和单位在申请财政资金时提供虚假申报材料,发生虚假冒领的风险;财政资金被挤占挪用的风险、配套资金不到位造成项目无法按计划实施的风险、财政部门内部未有效实行不相容岗位分离造成财政资金失控甚至损失的风险、财政违法行为处罚不当所面临的法律风险等。

③财政政策管理是财政部门通过政策制定、调整、执行、评价、正常退出等管理机制,提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性。预算管理是通过对财政部门预算管理进行监督,进一步完善预算编制、执行的制衡机制,杜绝预算编制、执行的随意性,防止财政资金的体外运行,实现对财政资金的全过程有效监控。监督管理是将财政监督寓于财政管理各环节之中,发挥对财政运行全过程预警、监测、分析、矫正的功能,包括监督检查工作规则、监督工作计划的确定、监督检查方案的制定和实施、监督质量控制与风险防范、检查成果的有效运用、内部基础管理要求、监督人员工作纪律和责任追究。

The Characteristics,Problems,Purposes and Modes of Public Finance Internal Supervision System

QUAN Cheng-xiang
(Hunan University of Finance and Economics,Changsha Hunan 410205)

The finance internal monitoring system has the following characteristics.The subject of supervision is the financial institution of people’s government at all levels,the object of supervision is extensive,the mode of supervision is to inspect the flow of capital information around the expenditure movement,and supervision relationship is two way binding.There are several problems in the current finance internal monitoring system,i.e.blurred supervision purposes;imperfect supervision mechanism and law enforcement mechanisms;weak internal supervision system basis;overlapping responsibilities be tween subjects of supervision.The purposes of finance internal monitoring system are to establish coordinated financial operation mechanism,financial management reflecting the cash flow characteristics of supervision mechanisms,a strengthened early warning and tracking financial security mechanisms,the supervision mechanism of powers and responsibilities consistent with each other,coordinated operation,and reflecting the performance.The construction of finance internal monitoring system is to establish internal supervision of capital flow control and separation of powers,to achieve financial-related information exchange between regulatory authorities,cooperated mechanisms with full-time supervision institutions and the coordination between constraint mechanism and incentive mechanism.

public finance;finance internal monitoring system;mode of purposes

F812.2

A

2095-1361(2011)01-0093-05

2010-12-19

全承相 (1965- ),男,土家族,湖南沅陵人,湖南财政经济学院教授,博士,湖南师范大学行政管理专业硕士生导师,研究方向:财税管理与经济法