解决官员晋升锦标赛问题促进基本公共服务发展的对策

杨冠琼，罗植，刘雯雯

(1.北京师范大学管理学院教授、博士生导师;2.北京师范大学管理学院博士;3.北京师范大学管理学院硕士)

解决官员晋升锦标赛问题促进基本公共服务发展的对策

杨冠琼1，罗植2，刘雯雯3

(1.北京师范大学管理学院教授、博士生导师;2.北京师范大学管理学院博士;3.北京师范大学管理学院硕士)

中国基本公共服务的供给不足与发展失衡主要源于由晋升锦标赛这一制度安排所引发的一系列制度与机制问题。这些问题具有强大的、内在的自我实施性(self-enforcing)因而具有不受冲击的内在稳定性(robustness)。要想改变这一现象，只能从制度与机制角度出发，对相关体制与机制进行改革从而改变公共政策决策者的行为激励。从博弈论的角度来说，制度本身是博弈相关参与人在既定的收益函数下形成的纳什均衡。因此，这些问题的解决必须从改变博弈参与人的收益函数的角度设置对策。晋升锦标赛的激励制度造成的外部效应有许多，主要包括激励的有偏性、短期行为及其逆向选择、人为制造绩效，以及退出竞赛等等(杨冠琼，2011)。这些问题的解决对策可以从两个层面考察。其一是在不改变晋升锦标赛激励机制的前提下进行改进。其二是放弃或弱化晋升锦标赛的激励机制，从根本上解决基本公共服务供给不足的问题。

一、晋升锦标赛机制的改进与完善

晋升锦标赛的激励机制对中国经济增长确实起到了促进作用。如果能够通过改进与完善该激励机制，同时保证经济的持续增长与基本公共服务的有效供给，则是最佳的策略选择。

1.改善“标的”设置促进基本公共服务的硬件供给

演化博弈论的结论告诉我们，在晋升锦标赛的激励机制作用下，地方政府在政策选择的博弈中，其均衡结果会使得地方政府选择相同发展政策。然而，由于升迁压力的存在，这一相同政策自然就是晋升锦标赛的“标的”设置。当把锦标赛的“标的”设置为GDP增长率时，地方政府的政策选择就是关注短期行为，而不关注具有长期收益的基本公共服务的供给。当然，这种“标的”的设置也确实促进了中国经济的高速发展。因此，要想促进基本公共服务的供给，令地方政府关注政府行为的长期收益，最直接的对策就是改变晋升锦标赛的“标的”设置。将新的“标的”设置为基本公共服务的供给与质量，或者是加大基本公共服务供给与质量的考核比重。这种做法同许多学者提出的“完善政府绩效评估与考核机制”存在一定的相似之处。

这种“标的”设置的变革从理论上来说看似可行。但具体操作起来并非如此。实现晋升锦标赛的强激励效应，其前提条件之一就是“标的”的设置需要做到从委托人和代理人的角度来看都是客观的，且容易观测与衡量，如GDP增长率、财政收入、出口创汇量等等。如果“标的”是由多个指标综合而成的，那么各个指标的可观测性最好是基本相同而且测量成本较低。当一个指标的主观性与衡量成本相对于另一个指标越大时，这个指标最终的实际权重就会变得相对较小。如果人为地提高这种主观性强且难以观测与衡量的指标权重，或者“标的”的设置只考虑这种指标时，晋升锦标赛式的激励机制会由于其前提条件的消失而失去作用，取而代之的可能是更严重的寻租与腐败问题。

比较基本公共服务的供给与质量和经济绩效的特征就不难发现，在多元政府绩效评估与考核机制中，基本公共服务供给与质量的指标相对于经济绩效的指标具有显著的主观性强且难以观测与衡量的问题。从基本公共服务软件与硬件供给的两个部分来看，硬件部分的衡量成本与经济绩效的相对接近，当然，硬件的供给对基本公共服务供给质量的贡献与软件部分也相去甚远。因此，改变“标的”设置，完善多元政府绩效评估与考核制度，在不改变晋升锦标赛这一机制的前提下，仅仅对基本公共服务的硬件供给具有一定的激励作用。

2.优化中央转移支付结构改善基本公共服务的软件供给

“标的”设置的改进只能解决基本公共服务的硬件供给，而更为重要的软件部分，由于其指标的主观性与难以衡量性使其不能在“标的”中发挥真正的激励作用。因此，要在不改变晋升锦标赛激励机制的前提下解决这一问题需要寻求别的路径。在中国当前分税制的体制下，优化中央专项转移支付的结构可以在一定程度上解决这一问题。

晋升锦标赛使得地方政府存在激励有偏性，很少关注基本公共服务的供给。但是，中央政府对于基本公共服务的供给不存在这一问题，因为他们是晋升锦标赛中的“标的”设定者与裁判者，他们更关注社会的和谐与发展。为了使地方政府加大基本公共服务的软件支出，中央政府可以优化转移支付的结构，加大专项转移支付的比重，减少一般性转移支付的比重，迫使地方政府将专项转移支付用于基本公共服务的软件建设，从而改进地方基本公共服务的供给与质量。同时，还可以通过优化中央转移支付的地区分配结构促进基本公共服务供给的均等化。

目前，我国的转移支付不论是地区分配结构还是用途分配结构都不利于基本公共服务的供给及均等化。马拴友、于红霞(2003)利用中国各地区的数据，分析了1994年到2001年的中央对地方转移支付的决定因素。结果发现，转移支付的分配没有考虑地理面积、人均GDP、投资率、人均财政收入、城市化、卫生服务水平、基础设施状况等因素，只考虑了人口、气候、农业大省、中小学生人数和民族因素。而且，人口和中小学生数对转移支付的影响存在相反的效应，即人口和人均负担学生人数多的地区得到的转移支付反而较少。这说明，转移支付的分配没有充分考虑地区差异，不利于地区差异的缩小，也不利于基本公共服务的供给与均等化。从用途结构上看，从1998年到2001年，税收返还占转移支付的总额比重平均达62.1%，各种专项拨款补助只占20.1%。从趋势上看，虽然税收返还的比重不断下降，但是专项拨款比重的上升并不明显(马拴友、于红霞，2003)。虽然2008年专项拨款的比重达到了53.4%，但其中有关教育、科学技术、医疗卫生和环境保护的比重仅有13.65%(数据来自2009年的《中国财政年鉴》)。这样的用途分配结构显然不利于基本公共服务软件设施的建设。因此，在晋升锦标赛的机制下，增加专项转移支付的比重，尤其是增加有关教育、科学技术、医疗卫生和环境保护相关的专项转移支付，有利于基本公共服务的供给与均等化。

二、弱化晋升锦标赛机制的对策

虽然在晋升锦标赛机制的前提下通过改变“标的”以及加大中央政府转移支付能够在一定程度上修正晋升锦标赛机制的负效应，对于加强基本公共服务的有效供给与改进其均等化水平，具有一定的积极作用。但是，由于这些问题来自于晋升锦标赛这种激励制度本身，因此在不改变这种激励制度的前提下进行的修补均具有一定的局限性，均不足以从根本上彻底解决基本公共服务供给与均等化问题。因此，要彻底解决这些严重问题就需要放弃或弱化晋升锦标赛这种强激励机制。

1.强化社会考核机制，发挥用手投票机制的作用

晋升锦标赛机制的有效性要求上级政府的人事权力必须集中，要求上级政府可以决定晋升和提拔的标准，并根据下级政府官员的绩效决定升迁。由于信息不对称的存在，使得地方政府掌握的地方信息要强于中央政府。因此，为了降低各种信息的获取成本与监督成本，晋升和提拔标准的设置就只能选择客观性强且容易衡量的指标。这也是晋升锦标赛机制引发各种严重问题的关键，即缺乏有效的，低成本的监督机制。那么，打破以垂直监督为主的机制，增加水平监督机制(如媒体与公众)，是彻底解决问题的对策之一。此时，晋升锦标赛的强激励机制也将因此而失效。

中国地方政府官员的晋升、连任与轮换只由上级中央政府决定，而中央政府对于地方信息的了解程度远远不如地方政府本身。中央政府要有效地监督地方政府供给基本公共服务的水平，就需要付出巨大的信息获取成本。与此相比，媒体与当地的居民对地方政府的了解程度要优于中央政府，其监督成本也显著的低于中央政府，其监督有效性也明显强于中央政府。因此，要解决基本公共服务的供给问题，就应该构建欧茨(Oates)的用手投票机制，加强民主制度建设，增强公众意愿的表达渠道，提高媒体与当地居民对地方政府行为的监督作用。

如果当地居民对地方官员的绩效考核具有决定性影响时，地方政府的政策选择就不得不更多地考虑本地区的基本公共服务供给，满足当地居民对于各种基本公共服务的需求。当然，民主建设并不一定要直接实现民主选举，可以首先尝试实施地方公共事务的民主决策机制，赋予地方居民特别是地方人大在基本公共服务事务上的否决权，以限制行政官员在经济社会管理过程中过度关注短期绩效行为，从而有效提高基本公共服务的供给水平。

2.松动户籍制度，发挥公民“用脚投票”机制的作用

作为“用手投票”机制的一种互补性机制，“用脚投票”的机制也能够在一定程度上强化横向的水平监督效应。蒂博特(Tiebout，1956)建构了一个地方政府行为模型，该模型表明，在分权体制下，居民可以通过搬迁居住地以“用脚投票”的方式促进地方政府间在基本公共服务供给上的竞争，提高基本公共服务的供给质量。蒂博特认为，人们通过在辖区间的自由流动，选择不同的税收负担与基本公共服务供给水平，可以使得自己的效用最大化。这就激励不同辖区的官员不断地降低本地区的税收负担，同时提供更好的基本公共服务。

然而中国的户籍制度限制了不同辖区间居民的流动性，因而这种用脚投票的监督机制也不能发挥其应有的作用。存在户籍制度的条件下，即使一个辖区内的税收负担过重，基本公共服务供给水平相对较低，由于户口的限制当地的居民也很难离开这个地方，很难自由的选择基本公共服务更好的辖区生活。地方政府官员也就可以更加放心的追逐着上级政府所设置的“标的”。为了发挥蒂博特的用脚投票机制的作用，有必要对现有的户籍制度做出一定的松动性改革。如果在一定程度上放松户籍制度，人口就可以自由流动，那么地方政府将会考虑如何吸引重要的人力资本和其他的资源。在这种激励机制存在的情况下，地方政府就会加强本地区的基本公共服务的供给与质量，辖区内的居民也可以享用到更高层次的公共服务，也可以逐渐显现地方政府向公共服务型的政府转变。

用手投票机制与用脚投票机制可将地方的监督方式由原来的垂直监督为主转变为以水平监督为主，破坏了晋升锦标赛制度发挥作用的关键条件，从而纠正了由晋升锦标赛引发的各种严重问题。就基本公共服务供给不足这一问题来说，用手投票与用脚投票的机制确实是一种可供选择的制度安排。

虽然松动性改革户籍制度能够有效提高“用脚投票”机制对地方政府行为的影响，但在现存相关制度框架下却会引发一系列新问题。其中最为主要的是，人们会蜂涌到基本公共服务较好的区域(如北京、上海、广州等地)，从而使这些地方的人口数量超越其资源所能够承载的人口总量。避免这种现象的发生需要设定相关的选择机制。由于篇幅的限制，这里无法对相关的选择机制进行详细论述，但这是机制设计中，特别是中国相关制度改革中的一个重要问题，我们将在相关研究中加以详细论述。

三、结论

上述分析表明，晋升锦标赛的激励机制在促进中国经济高速增长的同时也带来了许多负面影响。这些负面影响造成了地方基本公共服务的供给不足。要解决这一问题可以从两个层面做出对策。其一是在不改变晋升锦标赛机制的前提下进行改进。其二是从根本上打破晋升锦标赛机制，重新从基本公共服务供给的角度设置新的激励机制。

在不改变现有晋升锦标赛机制的情况下，通过改善“标的”设置可以促进基本公共服务的硬件供给，通过优化中央转移支付结构可以改善基本公共服务的软件供给。但是，这种在原有制度下进行改善的对策，其有效性始终是相对有限。因为，晋升锦标赛引发的问题源于该制度本身。要想彻底解决基本公共服务供给不足的问题就应放弃原有的激励制度，增加媒体与地方公众的监督作用，转变原来以垂直监督为主的监督机制为以水平监督为主的监督机制。具体来说，就是通过加强民主建设与松动户籍制度，发挥用手投票与用脚投票机制的有效性，从而监督地方政府官员的政策选择。当然，基本公共服务供给的激励机制是一个复杂的问题，绝不是单个对策就可以解决的。其实，以上提到的四个对策之间存在着显著的互补作用，任何一个对策的有效性均依赖于其他对策的存在与否。因此，要从根本上解决基本公共服务的供给问题，有效促进基本公共服务水平的提高，需要设计一套具有互补性的机制，因而需要多个策略的同时运用。

［1］Tiebout C.M.，1956，“A Pure Theory of Local Expenditures”，The Journal of Political Economy，64(5)，pp.416～424.

［2］马拴友、于红霞.转移支付与地区经济收敛［J］.经济研究，2003，(3).

［3］荣华.地方政府公共服务供给模式创新——北京市石景山区的实证研究［J］.中国行政管理，2009，(2).

［4)严荣.反公的悲剧与公共服务供给体系创新［J］.经济体制改革，2007，(5).

［5］杨国栋、赵亮、沈荣华.推进我国地方公共服务供给的基本思路［J］.安徽师范大学学报(人文社会科学版)，2008，(2).

［6)张开云、张兴杰、李倩.地方政府公共服务供给能力:影响因素与实现路径［J］.中国行政管理，2010，(1).

［7］杨冠琼.公共治理创新研究［M］.北京:经济管理出版社，2011.

责任编辑:黄有泰