官民共同参与下的工业污染防治体系研究——基于血铅含量超标事件的反思

蒋小娇

(福建师范大学公共管理学院，福州 350007）

·经济探求·

官民共同参与下的工业污染防治体系研究
——基于血铅含量超标事件的反思

蒋小娇

(福建师范大学公共管理学院，福州 350007）

每年我国投入大量的工业污染治理费用，虽在一定程度上改善了局部地区的环境污染问题，但总体上还是存在比较严重的污染问题。要有效治理工业污染问题，就必须建立官民共同参与下的工业污染防治体系。即合理扩大地方财权和将环保指标列入地方政府的考核机制;构建环保部门的有效激励机制;建立健全环保信息公开制度，强化公民环保权利意识;提高公民的环保知识，发挥其民主监督的作用。

工业污染防治;地方保护主义;负外部性;环保权利

在工业化进程中，我国大工业和乡镇工业的发展促进了经济的增长和人们生活水平的提高，同时也带来了越来越严重的环境污染问题。虽然我国加大了治理力度，减少了单位工业产值的污染物的排放量，但工业污染依然是我国环境污染问题的罪魁祸首。由工业污染引发的水土污染、空气污染、噪声污染等问题已经对人们的生产、生活产生巨大的负面影响。自2009年以来，全国各地不断发生由工业污染造成的血铅含量超标事件。据人民网消息透露，血铅含量超标事件2009年有6起，2010年有9起［1］。这些事件让我们不得不反思:为何会出现这类严重的污染问题，为何每年巨额的环保投入难以有效遏制污染，治理污染的根本途径是什么。治理工业污染必须从源头上抓好防治工作，才能有效减少污染源和节省治理成本。这些事件的发生暴露出当前我国工业污染防治体系存在的一些问题。

一、当前我国工业污染防治体系存在“三大问题”

(一)地方保护主义严重

这些血铅含量超标事件主要是由铅酸电池企业、有色金属冶炼企业和废金属回收企业造成的。这些污染型企业大多分布在经济较落后的地区。有的未通过环保评估和相关手续就开始生产。当地政府曾屡次关闭这些工厂，为什么还会出现儿童血铅含量超标事件呢?最根本的原因在于地方保护主义，即当地政府只考虑这些污染型企业所创造的经济价值而忽视其所带来的负面性问题，且为污染型企业提供“通行证”或“保护伞”。由于经济较落后的地区在招商引资方面处于弱势，于是许多当地县级政府就出台了各种优惠措施大力招商引资，甚至以牺牲环境求发展，引进了许多不符合国家产业政策和环保条件的高污染型企业。高污染型企业虽然可以促进当地经济的发展，但同时也极大地影响了当地居民的生产生活环境。以炼铅厂为例，工厂每年都要排放大量的二氧化硫。二氧化硫遇雨容易形成酸雨，最终导致当地林木、禾苗死亡。而且，住在炼铅厂附近的儿童出现血铅含量超标问题，有的甚至出现中毒现象。很多贫困地区的县政府为求得经济上的发展，不顾企业污染所带来的负外部性问题，导致血铅超标事件不断发生。

(二)环保部门监管不到位

环保部门作为环境监管的主体，有权监督企业的排污行为。污染企业生产所带来的环境污染问题具有负外部性。环保部门监管到位与否，直接关系到企业排污行为的多少。2009年以来，全国各地发生的血铅含量超标事件与当地环保部门的监管不到位有着密切的关系。许多造成血铅含量超标事件的污染型企业未经环保评估通过，就擅自生产。当地环保局曾要求当地政府取缔关闭该公司，但污染型企业改名后依然照旧生产。按照相关程序，当地环保局本应将此行为上报给县政府，及时制止这些污染企业的生产行为以减轻工业污染。但是环保局考虑到当地经济落后、政府招商引资不容易，就“睁一眼，闭一眼”，让未达到排放要求的污染型企业投入生产，最后造成了儿童血铅含量超标的严重后果。

(三)当地村民抗争企业污染的意识薄弱

一个符合环保标准企业的入驻不仅可以为当地创造财富，而且提供就业机会。但污染型企业的入驻所带来的环境污染外部性问题却难以用其所创造的经济价值来消除。如湖南嘉禾县儿童血铅含量超标是发生在当地林木和禾苗变黄、变枯、死亡之后。在乡政府及县农林行政主管部门鉴定出由附近冶炼厂排出的二氧化硫所导致农林死亡之后，当地村民没有集中起来与冶炼厂抗争污染问题，维护自身的环保权利，直到发生儿童血铅含量超标事件后才与之抗争。当地村民虽然掌握科学文化知识不多，但生活在污染企业附近的“第一线”，在农林业遭污染致死之后，就应该采取果断的应对措施来维护自身的利益。但他们没有这样做，而是在儿童生命健康受到威胁时，才与污染企业抗争。从中可以看出，当地村民抗争污染企业的意识很薄弱，缺乏维护环保权利的意识。

二、导致我国工业污染防治体系存在不足的原因分析

(一)分税制的改革与以GDP为主导指标的地方政府考核机制

一方面，分税制的改革导致地方政府财权与事权不相称。1994年，我国开始实行分税制。作为主要税收的增值税收入的75%上缴中央，剩下25%归地方各级政府分成，其他的一些比较重要的税归中央所有，或由中央与地方共享，或由各级地方政府分成［2］。分税制的改革虽然有利于中央政府集中配置资源，但同时也带来了地方政府财权与事权不相称的问题，特别是在贫困地区尤为突出。为了发展地方经济，贫困县级政府大力招商引资，不管是什么类型的企业，只要能给地方政府带来经济效益就予以引进，而对企业污染问题置之不理。

另一方面，以GDP为主导指标的地方政府考核机制所带来的负面效应。为完成GDP任务，地方各级政府在招商引资方面都做了大量工作。乡镇一级政府因农业税的废除面临更大的财政压力，而入驻农村地区的污染型企业可以增加政府的财政收入，二者之间的利益耦合容易产生地方保护主义。

(二)环保部门缺乏有效的激励机制

在我国现行的工业污染防治体系中，环境监管部门主要的责任是监督企业污染防治情况，并对违规的企业提出处理措施，但无权责令污染企业停产或关闭。换言之，环境监管部门以“谁污染，谁治理”原则来监督污染企业。要充分调动人的积极性与主动性就必须有相应的激励机制。管理学中的激励理论如美国心理学家郝茨伯格的“激励—保健理论”、亚当斯的“公平理论”、斯金纳的“强化理论”等主要基于心理学、行为科学、社会学等领域对人的需要、动机以及行为的研究成果，探讨如何预测和激发人的动机，满足人的需要，调动人的积极性［3］。但目前我国环境监管部门人员的收入是由政府财政拨款的，与企业的排污行为之间不存在直接的关联。因此，在没有激励机制的刺激下，要让环保监管部门人员主动地、有效地监管污染企业是不太可能的。

(三)当地村民“短视”，环保权利意识薄弱

自2009年来，全国一些经济较落后的地区陆续出现了因工业污染导致的儿童血铅含量超标事件。这些事件都是儿童出现异常，到医院检查后才被发现问题的。生活在污染企业附近的当地村民对自己的生活、生产环境应当比较熟悉，可是为什么直到自己的孩子血铅含量超标，甚至有的中毒了，才与污染企业抗争呢?其中，很重要的原因就是他们看到企业提供的就业机会，可以在短时间内增加他们的经济收入和提高其生活水平。当地村民只看到污染企业所带来的经济效益，而忽视其污染问题。不符合排污标准的污染企业落户贫困农村，对当地村民来说，是弊大于利。“谁污染，谁治理”，对没有外部监督的污染型企业来说，是句空话;而“先污染，后治理”对财政困难的地方政府来说也是句空话。因此，最终承担污染后果的只能是收益最少、受害最大的当地村民。同时，由于当地村民的环保权利意识薄弱，导致自身的环保权益受到侵害。当前我国环保政策偏向城市，农村地区的环保政策有待进一步完善，而且我国法律过于强调公民的环保义务，这些都不利于公民环保权利意识的提高。

三、建立官民共同参与下的工业污染防治体系的对策

通过上述对当前我国工业污染防治体系存在的不足及其原因的分析，可以看出地方政府、污染企业与当地村民之间存在着利益博弈。地方政府为完成经济指标维护污染企业，与污染企业之间存在利益耦合之处，从而忽视了政府自身防治污染的责任，出现“政府失灵”问题;不符合排污标准的污染企业虽然可以为当地提供就业机会和促进消费，但其所带来的严重污染问题危害当地村民健康;地方政府保护污染企业是以损害当地村民的利益为代价的，违背了执政为民的本质。污染企业作为污染的肇事者，应当承担起治理污染的责任，而政府和村民都有责任监督污染企业，共同创建经济发展、生态良好的社会。因此，文章提出从体制机制上来解决这三者之间的利益博弈问题，建立起官民共同参与下的工业污染防治体系。

(一)合理扩大地方财权和将环保指标列入地方政府的考核机制

分税制的改革给地方政府带来财权与事权的不相称问题，特别在贫困地区这种问题已经演变成其他恶性问题的根源。中央政府每年都会拨出专款用于治理工业污染，但取得的效果并不令人满意。因此，中央政府要合理扩大地方政府财权，增加地方政府对治理工业污染的财权投入，要求相关部门配合做好监督工作，保证地方政府做到专款专用。

进一步完善地方政府的考核机制。经济的增长可以改善人们的生活水平，但以污染环境为代价的经济增长只会恶化人们的生产生活条件。地方政府每年都要完成一定的经济指标，这是种压力型的任务。招商引资已经成为地方政府工作的重中之重。招商引资的多少直接关系到地方政府能否完成经济任务。以牺牲环境为代价换来的经济增长，违背科学发展观和可持续发展原则，而且难以弥补治理污染的成本。因此，要将环保指标列入地方政府的考核机制中，强化地方政府对工业污染防治的责任，杜绝地方保护主义。

(二)构建环保部门的有效激励机制

环保部门在我国工业污染防治体系中有着举足轻重的作用。为杜绝地方政府保护污染企业的行为，就必须充分发挥环保部门的监管作用。在现有的工业污染防治体系中，政府是责任主体。环保部门负责监管，其对污染企业的监管效果如何直接关系到当地的环境质量。环保部门的有效监管对污染型企业会产生一定压力，能够减少企业的污染行为。因此，要充分发挥环保部门及其工作人员的积极性和主动性，建立有效的激励机制，对环保工作人员采取“胡萝卜+大棒”的手段。各环保部门除了将环保工作人员的工资与企业的排污行为建立直接的联系外，对完成监管任务的工作人员要给以适当的物质和精神奖励，对未完成任务的要给以书面形式的通告。环保部门通过建立激励机制来强化环境监管人员的责任意识，将监管职责落实到位。

(三)建立健全环保信息公开制度，强化公民环境权利意识，发挥其民主监督作用

污染性企业的排污信息不完全、不充分对环保监管部门来说是个难题，而对科学文化知识掌握少的公民来说更是个大难题。因此，要发挥公民在工业污染防治体系中的作用就必须让公民及时了解环保信息。这就要求环保部门及政府相关部门必须建立健全环保信息公开制度，除了政府在门户网站公开信息，也可以利用社区的宣传栏等其他媒介向公民传达环保信息。更重要的是，政府相关部门要强化公民环境权利意识。长期以来，我国过于强调公民的环境保护义务，而忽视其环保权利，导致许多公民在生命健康受到威胁时才想到与污染企业抗争。公民居住在污染型企业附近，很容易受到污染的影响。因此，要强化公民的环保权利，发挥其在工业污染防治体系中的作用。

要通过各种有效渠道提高公民的环保知识，发挥其民主监督作用。由于在经济较落后地区的地方政府与污染型企业之间存在利益耦合的问题，因此地方保护主义盛行，且工业污染问题越演越烈。再者，当前环保监管部门缺乏有效的激励机制，对污染型企业难以起到有效监管的作用。因此，工业污染防治工作必须发挥民众的监督作用。这主要体现在两个方面:一是对污染型企业污染行为的监督，促使它们自觉遵守环保法律法规，按照环保要求排污、减排;二是对环境监管部门的监督，促使他们严格执法，保证环保政策、法律法规落实到位，杜绝权力寻租。民众要充分发挥自身在工业污染防治体系中的民主监督作用，首先就必须掌握一定的环保知识、法律知识和具有参与环境监督的主体性意识。因此，民众要积极参与环境文化建设，通过政府相关部门的环境宣传工作和政府门户网站的环保信息公开等渠道充实自己的环境科学知识，充分发挥自身在工业污染防治体系中的作用，从而维护自身的环保权利。

［1］血铅悲剧警示铅污染，冶炼企业铅污染不容忽视［EB/OL］．http://health．people．com．cn/GB/1461340．html，2011－05－12．

［2］张秀英，刘金玲．中西部地区乡镇负债问题研究［M］．北京:人民出版社，2004:157．

［3］张铃枣．管理学概论［M］．厦门:厦门大学出版社，2006:203．

C935

A

1008－8520(2011)04－0041－03

2011－04－15

蒋小娇(1986－)，女，福建漳州人，硕士研究生。

［责任编辑:梁桂芝］