我国被问责官员复出存在的问题与对策

高 斌，郭鸿炜

(1．中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080;2．中共梅州市委党校，广东 梅州 514000）

·科社新探·

我国被问责官员复出存在的问题与对策

高 斌1，郭鸿炜2

(1．中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080;2．中共梅州市委党校，广东 梅州 514000）

被问责官员“带病”复出带来的危害不可低估，它使行政问责制面临合法性危机，弱化了党的执政能力，降低了政府公信力，影响社会和谐。因此，如何科学地解决被问责官员复出问题，是完善我国行政问责制的一个重要方面，具有重要的理论意义和实践价值。分析目前我国被问责官员复出的现状以及存在的问题，通过挖掘深层次的原因，找到解决被问责官员复出问题的优化路径。

行政问责制;被问责官员复出;被问责官员复出机制

一、被问责官员复出存在的问题

自2003年“非典事件”以来，行政问责制逐渐成为政府和社会共同关注的热点话题。中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年8月印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定:引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。

到2010年年初，随着我国行政问责的力度和密度的加大，已有万名官员被行政问责，或引咎辞职，或被免职、撤职。但人们很快发现，在高调问责过后，一些被问责官员悄然复出，重新上岗，或官复原职，一时间，被问责官员东山再起的现象很是奇观。问责官员“带病”复出的危害不可低估，它有悖法治理念和损害政府的形象，冷却了公民参与和监督的热情，弱化了行政问责制和政府的公信力。这些问题主要表现在以下几个方面:

(一)“闪电”复出

所谓“闪电”复出就是指复出时间过快，大多数未满处分期。官员在被问责以后，在重新复出之前，有一个法定或者规定的期限，在这段时间里，被问责官员应该认真反省自我，充分认识错误，以防重蹈覆辙。根据我国《公务员法》第58条的规定，受撤职处分的处分期间为24个月，在此期间，受处分人不应该有新的职务上的任命。2002年7月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条规定:“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”但在众多的复出案例中，大都违背了这个规定，未满一年，好像都没有来得及“休息”，便在几个月甚至几天后，就“华丽转身”了。例如，山西省临汾市尧都区原副区长段春霞因对黑砖窑事件负有领导责任，在2007年7月受到了撤职处分，却在2008年的3月，被尧都区委组织部悄然任命为尧都区区长助理。段春霞在短短8个月的时间里就重获任命，被问责官员复出时间过快的现象可见一斑。

(二)“神秘”复出

所谓“神秘”复出就是被问责官员复出过程不公开、不透明。绝大多数的被问责官员都是在公众不知情的情况下神秘、悄然复出的，并且复出时也未遵循任职前的公示程序，就职很长时间后“网络纪检员”才发现他们的行踪。复出过程具有浓厚的暗箱操作色彩，公众的知情权、参与权、表达权和监督权无从实现。例如，因山西洪洞县黑砖窑事件被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，已悄然复出并担任该县县长助理一职。无独有偶，因贵州省瓮安县“6·28”事件被撤销一切党政职务的原瓮安县委书记王勤，也已神秘复出，调任黔南州财政局副局长一职。要不是媒体报道，舆论哗然，这种缺乏公开性和透明度的复出，社会公众也许永远无法知晓。一方面是公开、高调、从严问责，另一方面则是神秘、低调、从宽复出，这种鲜明的对比，引发了社会公众对行政问责制的权威性、领导干部任用程序的公开性和被问责官员复出的合法性的质疑。由于被问责官员复出的信息不完全公开，其复出的原因、理由和程序，公众皆一无所知，复出的官员大多是在公众不知情的情况下“暗中”进行的。在一连串的“复出门”事件中，我们获取信息的渠道并非是组织人事部门的任用公示，而是媒体的报道，甚至是网友的偶然发现。

(三)“违规”复出

现有的法律框架中虽没有对被问责官员的复出作出明确的解释，但是被问责官员复出也应属于领导干部的选拔和任用问题，其程序必须与此衔接，应该更加严格。《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《条例》)对党政领导干部的选拔任用有一整套严格、透明的程序，包括民主推荐提出考察对象，对确定的考察对象进行严格考察，由党委(党组)集体讨论作出任免决定，实行党政干部领导任职前公示等制度。但从目前的情况看，对被问责官员恢复职务或享受职级大多违反程序规定。《条例》规定被问责官员复出需要对复出的对象进行严格的审察考核(包括领导素养、法治意识、行政能力、服务水平等)。这些规定无疑对重新任职十分重要，但现实的情况是，大多数被问责官员在短时间内就绕开了公众的视线复出了，根本就没有经过任何的考察、考核或公示。例如:2008年，山东滨州市工商局局长邵立勇因在地震哀悼日期间组织手下公款旅游而受到“党内严重警告处分”并免去其职务，中纪委、监察部当时厉声指责邵立勇的行为“严重败坏了党风政风，损害了党和政府的形象，影响极其恶劣”，不料仅过一年，邵立勇不仅毫发无损，而且被调到名气更大的山东威海市工商局任局长。任前没有任何的审察考核，就堂而皇之的复出了。

二、被问责官员复出存在问题的原因

(一)被问责官员复出法律制度不健全

在法治国家，公民个人与国家之间的公职关系是一种法律关系，是公民因担任国家公职、执行国家公务而依法与国家发生的具有权利、义务内容的法律关系。公职关系的产生、变更、消失必须经过法定的程序并且具有法定的理由。

目前现行的有关被问责官员复出的法律法规依然有许多不完善之处，缺少对被问责官员复出严格而合理的规范。2005年通过的《中华人民共和国公务员法》虽然对“引咎辞职”有明确的规定，但对被问责官员在什么样的条件下可以复出，却没有给出明确的规定。2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条规定:“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”这一规定仅对被问责官员复出的时限要求做了硬性规定之外，其他条件还是非常模糊。还有《党政领导干部辞职暂行规定》第29条规定:“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”这里所说的“适当安排”在实践操作过程中难以把握。2009年8月印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第10条规定:“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”上述法律法规虽然对被问责官员复出有所涉及但都比较笼统、模糊，难以操作。其一，涉及官员复出规定的内容少，存在着很大的制度空缺。这就使官员复出出现了制度真空，参与官员复出的个人或组织既可以牵强附会地比附这些规定，也可以越过、无视这些规定。其二，涉及官员复出的内容笼统，弹性空间大，容易被任意发挥和推导。如“适当安排”、“酌情安排”等就可以被发挥和推导得很远，完全可以成为被问责官员复出的“正当理由”。其三，涉及官员复出的程序少，可操作性不强。大部分规定和条文中没有规定复出的程序，也没有说明复出是否要遵守正常的党政干部任免程序，个别涉及官员复出的规定内容漏洞较多，可操作性不强，容易被钻空子。

(二)被问责官员复出缺乏有效的社会监督机制

被问责官员复出缺乏有效的监督机制主要表现在以下几个方面:

1．异体问责的主体缺位。按主体划分，问责可分为两种:一是同体问责，即政府对官员的问责，或政府系统内部上级对下级的行政问责;二是异体问责，问责主体是来自于系统之外，在我国，主要有人大、民主党派、新闻媒体、司法机关和社会公众对于执政党和政府的问责［1］。目前在我国，主要以同体问责为主。在这种制度下，若上级与下级需要承担连带责任而偏袒下属，则很难保证问责结果的公正性，问责制也就形同虚设了。当前，由于异体问责的主体缺位导致了社会监督的匮乏，最主要表现是民主党派和政协机关作为重要的社会监督主体没有发挥其应有作用，这既影响了问责的效果，也导致复出程序缺乏有效的社会监督，为日后被问责官员的非正常复出开启了方便之门。

2．公众与媒体监督不合法。在很多情况下，行政问责通常不是来自“失职即问责”的内在驱动机制，更多是在迫于舆论压力和强烈的社会反响下进行的，政府的监督与问责往往是滞后的。公众媒体的非制度化就导致了公众在被问责官员复出行为前缺乏对官员选拔、任用、复出等环节的监督，譬如被问责官员是否具备重新任职的能力和道德等基本条件。不仅如此，在被问责官员复出中对其任期考核、绩效评估、成绩鉴定等都因公众媒体的非制度化参与而显得软弱无力。迫于强大的舆论压力，即使符合复出条件的官员，其相关复出程序，复出官员考核、评估、任命等也不敢公之于众，而采用“地下”方式悄悄进行。

3．公众的监督热情淡薄。首先，是我国经济的总体落后制约了公民政治参与的总体水平，尤其是经济发展缓慢地区的公民，其政治参与意识更为淡薄。其次，是公民政治参与所必须进行的注册登记等繁琐的程序，抑制了公民政治参与的积极性，公民的监督作用几乎得不到发挥，被问责官员复出缺少了重要的社会监督主体。再次，是公民参政渠道狭窄，且基本上是手段性参与而非目标性参与，社会监督的热情有待提高［2］。

(三)传统吏治文化的深远影响

我国传统的官僚文化延续长达数千年之久，“官本位”观念在行政文化中根深蒂固。问责官员复出在很大程度上受到了传统吏治文化的影响。具体表现在以下两方面:

1．“任人唯亲、任人唯近”的选拔原则。当前，用人腐败是最大的腐败，“任人唯亲、任人唯近”的选拔原则成为用人潜规则，群众对此强烈不满。这些官员复出的背后，就有用人腐败问题的存在。一些地方的主要党政领导，置党纪国法于不顾，在干部选拔上，选拔任用有亲属关系、师生关系、同学关系、同事关系、老乡关系、战友关系、上下级关系、业务关系的人，打压德才兼备的人才和后备干部，致使一旦现任干部去职，出现无人胜任的局面，为这些官员的复出和继续腐败寻找到了合适的理由。

2．“官官相护”的衙门作风。反腐败的重点对象就是党政部门“官官相护”的衙门作风。在传统的官僚制作风的影响下，官官相护成为反腐败的大敌，一些地区的干部“抱成团”、部门“连成片”，形成“权力联盟”，大搞暗箱操作，欺骗愚弄上级党政机关和人民群众。基于这些原因，一些被问责官员也没有真正受处分，而是装装样子，避一避风头，过后再给他换个“顶戴”或者换个地方继续“当官”。

三、解决被问责官员复出存在问题的路径选择

(一)建立健全被问责官员复出的法律法规

制度化、法制化是规范被问责官员复出的有力保障。目前我国关于被问责官员复出的法律法规还不成熟，现有的一些法律法规过于抽象，缺乏实施细则和可操作性;有的弹性过大，缺乏可行性和针对性，缺乏严格意义的问责复出制度。例如，我国已经出台的《公务员法》、《党政领导干部选拔任用规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等法律法规中，对领导干部问责的规定比较多，也比较具体，但对于被问责官员复出的规定却比较少，而且原则性、弹性过大。针对上述情况，要从源头上解决被问责官员悄然复出问题，当务之急是规范完善被问责官员复出的相关法律法规，尽快出台一部《被问责官员复出法》，填补相关的法律空白，确保官员复出有法可依、有章可循。《被问责官员复出法》应由全国人民代表大会或其常务委员会制定，确保该法律的权威性和公正性。只有完善相关的法律体系，才能使问责制更好地发挥制度效应，达到为民问责的目的。与此同时，还应明确规定复出的主体、条件、标准、方式、程序等，提高法律文本的可操作性。

1．明确制定官员复出的标准。复出的标准和条件是解决被问责官员复出首要问题。判断被问责官员能不能“复出”的标准，是其能否重新担任与原任职务相当的某一机关或其内设机构的领导职务。对此，我们可从以下几个层面来理解:

其一，在我国，辞职包括辞去现任领导职务和辞去公职两种，免职也是如此。因此，我们不能简单地将官员被问责等同于其被清理出公务员队伍。在国外，经选举产生或政治任命的政务官一旦其被问责，就意味着其失去了民意基础，其政治生涯基本上就随之终结。而在我国，即使是类似国外政务类的官员被问责，也可继续留在公务员队伍，可被重新任命新的职务。

其二，从有关规定的字面含义来看，在一定期限内(一年内)被问责官员只是不得重新担任与原任职务相当的领导职务，并没有排除其担任上一级机关的非领导职务或者下一级机关的领导职务，那么，这是不是意味着被问责官员可以重新担任上一级机关的非领导职务或者下一级机关的领导职务呢?笔者主张，对此应从严把握，即特定时间内(一年内)，被问责官员也不得重新担任上一级机关的非领导职务或者下一级机关的领导职务。一方面是为了平息社会大众的不满情绪，这是官员问责的初衷;另一方面也是为了强化被问责官员的责任意识。

其三，我国实行的是职务与级别相结合的职位分类制度，除了要免去被问责官员的职务外，官员被问责后的级别也不能高于问责前的级别，否则有“明贬实提”之嫌。

2．确定被问责官员复出条件。一是应当考虑问责官员被问责的事由。在问责制度中问责的事由非常广泛，包括因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响，对重大事故负有领导责任，违法乱纪，决策失误，用人失察，碌碌无为、政绩平平、道德败坏等。被问责官员能否复出应该要考虑他犯的是什么错，是失误还是故意，是一时之失还是屡教不改，是能力低下还是道德败坏。

二是应当考虑被问责官员在问责中承担的是什么责任。一般来说，被问责官员主要承担四种责任:(1)政治责任。政治责任是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。在我国，政治责任是向执政党和人民或者人民的代议机构负责。(2)法律责任。法律责任是政府公务人员违反法律的规定而要承担的法律后果，包括刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任。(3)纪律责任。纪律责任是指公务员因违反行政纪律、党纪等而受的处分。(4)道德责任。道德责任是指政府及其政治官员在履行自己职务时轻微违法失职或官僚主义等而向公众赔礼道歉，或者自我批评、引咎辞职，是官员在不需要承担其他责任的情况下主动承担的一种道德责任。我们要公平公开地分清被问责官员应该承担的责任［2］。

对被问责官员承担的责任，要具体情况具体分析。如果被问责的官员仅是道义上负有责任，而且被问责官员的政治素质过硬、工作能力突出，我们就应该给其改正的机会;对待道德责任，如果是因违反职业道德和伦理道德失职的官员，不予复出。因工作不力、失误引咎辞职的官员，应建立跟踪、考评机制，根据考评结果，判断是否准予复出;对待政治责任，如果是重大责任事故涉及国家利益、有不良政治倾向的，在人民群众中造成极大的恶劣影响的，绝不予其复出。“底线”的标准，是因严重违法违纪而承担刑事法律责任或者被开除公职的人员不得重新被任用的。

(二)完善被问责官员复出的监督制度

被问责官员违规复出，是权力监督机制缺失的结果。因此，要防止和减少被问责官员复出上存在的问题，就必须致力于完善良性的复出监督机制，即将整个官员复出的事前监督、事中监督和事后监督融为一体。

1．增强公民的监督意识。受传统文化的深远影响，我国公民的法制观念和参政监督意识淡薄，加之现实生活中各种腐败现象的误导，公民很难发自肺腑地认识到自己是国家的主人，有参与公共权力和社会监督的权利和义务，因此，只要事不关己，似乎都与自己无关。在有些地方，即使发生了重大事故导致了人员伤亡，家属得到金钱补偿以后，便不再追究官员责任，采取一种消极的隐瞒态度。正是这些，使部分问题官员逃过了应负的责任，一旦躲过了风头，便“带病”复出了。因此，要实现复出机制监督主体多元化，首先，要使公民意识到自己是政治和公共生活的主人，而非“臣民”，普及主权在民的权利观教育，树立权利意识和监督意识。其次，要推动公民社会的发展，扩大民间组织，提高其监督的有效性。再次，要积极发挥媒介监督的话语力度作用和关注强度，便于广大民众的社会监督。最后，引导公众媒体客观公正地进行舆论监督。由于媒体能够及时地报道各种新闻，披露不当现象，对政府的规划及实施进行调查，因此通过新闻媒介可以对问题官员造成巨大舆论压力。但必须增强新闻媒体报道的独立性与属实性，不能为了掀起舆论狂潮而故意扭曲和夸大事实。

2．建立被问责官员跟踪监督机制。官员被问责“下马”后，如何对其进行有效地跟踪监督、管理和教育，是摆在各级政府面前的一个不容忽视的问题。目前，我国缺乏官员被问责后的跟踪监督机制，例如，问责的效果如何、公众对问责有何反应等方面的反馈机制还不够健全，还有许多工作要做。因此，今后对官员被问责后的具体去向和工作表现必须予以密切关注。为了便于对被问责官员进行有效跟踪监督管理，可把跟踪监督的主体设定为被问责官员新工作岗位所在地的人大、党组织以及社会公众。跟踪监督措施可以采取定期听取被问责官员的工作汇报、听取公众的评价、深入实地进行调查等方式，客观评价其在新工作岗位上的表现，而且应该将跟踪监督的结果公诸于众。跟踪监督的结果应该作为决定官员能否复出的重要参考因素。

3．复出过程全程公开。官员任用公示是民主政治的产物，是一种干部任用机制创新，对于政务公开、接受社会监督具有重要意义。符合条件的被问责官员复出，要提前进行公示，倾听社会公众的意见。这对于被公示者来说，会增加他们的压力感和危机感;对于公众而言，则为他们的政治参与提供了渠道。因此，对拟复出的人员名单、拟复出的职位、复出的理由等都要在报纸、电视、网络、政务公开栏等媒介的显要位置向全社会公示，并且要有一定的公示期，以接受公众的检举和质询。对有较大争议的官员，应当在综合社会各界意见的基础上妥善处理，以防止部门间在用人上的“官官相护”。

4．强化监督执行力。政策一旦制定出来就一定要认真加以贯彻、执行，否则就会形同虚设。很多时候，我们不是缺少监督制度，而是缺少对监督制度的有效执行。因此，在官员复出问题上，要不断强化监督执行力。监督执行力，即监督机关全面有效地贯彻落实监督决策的能力。一方面，各级党委、人大、纪委、政府监察部门和社会公众、新闻媒体等，一定要认真、负责、如实地严格依照《监督法》对官员复出进行全程监督，防止权力滥用、异化等用人腐败现象的产生;另一方面，还要及时向社会反馈监督结果，对违规任用复出的现象坚决予以制止、纠正，实现复出机制的法治化。

(三)消除“官本位”思想的影响，积极推进现代政治文化建设

文化是一个民族的灵魂。我国是一个有着两千多年封建君主专制历史的国家，“官本位”的观念根深蒂固，影响深远。长期以来，这些封建的腐朽的官场文化，使得许多行政官员腐化堕落，不仅阻碍了国家政策法规的执行，而且还破坏了国家公务人员的形象，降低了政府的公信力。被问责官员接二连三地悄然复出，在很大程度上是“官本位”的残余思想在作祟的结果。要消除“官本位”思想的影响，就必须加强现代政治文化建设。

1．加强各级政府的行政伦理和官风建设。现代责任政府要求行政官员必须树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的责任意识，依法行政。加强各级政府的行政伦理建设，内化官员的行政道德情操;切实搞好官员责任意识教育培训工作，使官员真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，从思想源头上改善被问责官员复出存在种种问题的现状。

2．树立正确的选人用人观。一是进一步深化干部人事制度改革，健全干部考核体系和评价机制，客观公正、科学准确地识别干部，让那些真心实意为群众干实事、谋利益的优秀干部进入组织选拔的视野，同时将那些以权谋私的腐败官员剔除出领导队伍，努力构建一种能上能下、能进能退、充满活力的良性组织人事制度。二是彻底改变官员复出过程中任人唯亲、任人唯近的现状，严格官员复出条件，不符合复出要求的官员一律不得复出。努力实现复出过程公开透明化，加大群众检举力度，一旦发现不符合复出条件的官员重新获得权力，必须认真查办，严厉惩处［3］。

［1］徐伟．被问责去职官员复出的判断标准和条件［J］，党政干部论坛，2010，(4)．

［2］陈珺珺．被问责官员复出法律机制［J］，政法论坛，2009，(6)．

［3］侯晋雄．我国官员问责制的现实思考与完善途径［J］，上海党史与党建，2008，(9)．

D262.3

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1008－8520(2011)02－0042－05

2010－12－17

高斌(1983－)，男，黑龙江抚远人，硕士研究生。

［责任编辑:王咏梅］