问题与对策:社会转型期的行政忠诚研究

韦长伟

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071）

问题与对策:社会转型期的行政忠诚研究

韦长伟

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071）

当前中国正处于社会转型期，行政领域在特殊的历史背景下不可避免地出现了忠诚度滑坡的问题，这是由于转型期价值体系的多元并存与相互冲突，权力异化，行政人员角色多元化，以及处罚制约机制不完善等原因造成的。不论是在学术研究上还是管理实践中，都应该重视行政人员忠诚道德的重塑。要树立理性的忠诚观，规范忠诚的内容，完善忠诚的制度保障。

社会转型期;行政忠诚;滑坡;原因;对策

一、社会转型期行政忠诚存在的问题

当前我国正处在由计划经济向社会主义市场经济、由人治国家向法治国家、由身份等级社会向公民社会转型的过程之中，旧有价值观念的影响力尚未完全消失，而新价值观念又没有完全形成，各种理论、思潮又同时影响着人们的思想和价值观念。这样，在我国就造成了多元价值并存的局面。加之，与发展社会主义市场经济相配套的各种法律、规章等制度还很不完善，在行政领域一个不容忽视的现象，就是行政人员的忠诚度出现了滑坡。具体可以概括为以下几个方面:

1．忠诚对象错位导致个人忠诚。在公共行政内部，由于公共行政的权力结构依然保留着传统的“官本位”的结构特色，家长制作风在一些地方和部门盛行不衰，权力结构依然是一种金字塔形状，权力的作用向度依然是自上而下，在某种意义上具有层阶下压的性质。权力等级结构在客观上具有否定人的独立个性的趋向，必然使行政人员产生对上级或组织的依附现象，丧失独立意识。有的行政人员行政意识弱化，纪律观念淡薄，不讲原则讲关系、讲交情。这样的忠诚，是一种离开正确的思想和政治原则而将对某个人的忠诚凌驾于对党、对人民的忠诚之上的“忠诚”。有的年轻干部为了寻求靠山、保护伞，攀权附贵，俯首听命于某个领导个人。有的领导干部用人也是看“忠诚”，但主要是看是否对自己忠诚，顺我者为忠、逆我者为不忠。这种放弃原则的忠诚久而久之，就形成了对个人忠诚的怪圈。

2．忠诚对象缺位导致明哲保身。实事求是地说，我们的行政队伍中，对国家和人民忠诚者比比皆是，但也不排除少数行政人员缺乏事业心和政治责任感，满足于随波逐流，遇事往往事不关己高高挂起，有的缺乏民主作风，缺乏全局观念，不愿意接受上级行政组织和行政主体的批评和监督。他们不贪不腐，却做一天和尚撞一天钟;他们深谙官场的潜规则——官官相护，睁一只眼闭一只眼，凡事无所谓，对国家和人民的利益不管不顾、漠不关心，似乎公家的财产和老百姓的利益疾苦跟自己没什么关系。由于制度上的真空和缺陷，这种类型的行政人员的行为让人无计可施，却还存在着相当的数量，他们的忠诚正处于一个模糊的边缘地带，亟待拉一把、扶一下。

3．忠诚对象越位导致腐败蔓延。当行政人员不具有忠诚意识或是偏离忠诚，就会产生腐败。行政人员忠诚意识的越位，表现为他们丢掉了全心全意为人民服务的宗旨，履行义务少，考虑个人利益多;实际付出少，要求回报多;手中掌握的权力小，要求的私利多。个别的行政人员甚至一门心思追名夺利，挖空心思捞好处。国家公职人员的一切腐败直接表现为权力权利化，即把权力的公益性变为自利性，把实现公共利益的工具变成个人利益的捕捞器。当今中国社会中的卖官买官、索取回扣等权钱交易和贪污受贿、挪用公款、裙带关系，以及形形色色的“灰色”收入，就是权力权利化的典型表现。行政人员腐败的滋生和蔓延，不仅造成了巨大的经济损失，还严重腐蚀着党和政府的执政地位和执政形象，威胁着党和政府的合法地位。

二、转型期行政忠诚度滑坡的原因

1．价值观多元化。人们业已认识到市场经济以其具有的强大力量，推动着我国社会的转型。社会的转型，既表现为社会制度的创新，也表现为社会意识形态的嬗变。市场经济以其“看不见的手”正拿捏出一个完全与传统社会异趣的新型社会。这一社会，日益将高尚的理想化道德逼入个人信仰的领域，冲击了社会普遍认同的价值观念，并将其引向有利于政治和经济制度健康运作的日常生活秩序的发展方向。只是在这一转型过程中，旧的体制和价值观念备受冲击，一步步走向弱化、衰亡，而新的价值指导体系尚未确立或是正在形成，造成了人们价值观的扭曲，引发了广泛而深层的信念危机，导致了人们日常行为的失范。当前我国政府官员中的价值观问题还是比较严峻的。其一，社会主义市场经济的蓬勃发展激活了人们的主体意识、提升了个人价值实现的要求;其二，新技术的迅猛发展与我国特定的社会转型与体制转轨促使了原有价值体系的解构与瓦解;其三，大众文化的崛起塑造了社会成员急功近利的心态，也造成了一种仅限于物欲满足的潮流，这些因素都直接影响并导致了相当一部分政府官员价值观的失衡，甚至是比较严重的失衡。

2．权力异化。原初意义上的异化(alienation)概念是一个哲学术语，意指“把自己的素质或力量转化为跟自己对立、支配自己的东西。后来这一概念被运用到其他学科之中，其含义也变得更加宽泛，如果某个事物的发展背离了其预设的意图，我们就可以称之为事物的异化。”［1］异化，作为哲学范畴，反映的是一种主客观之间的对抗关系，是指某物变成了不同于原来的东西并反过来同原物对抗。权力异化，“就是权力本体上产生了与自身相矛盾的对立力量，丧失了原来的质的规定性而异于本来意义上的权力。”［2］权力异化是一种常见的现象，无论在何种政治体制下，似乎都存在权力异化的可能。在这里，权力的异化不是形式上的命令与服从关系的改变，而是权力的本质——公共利益受到践踏，权力由实现和维护公共利益的手段变成了危害公共利益、谋取和满足私欲的工具。

3．角色多元化。角色是行为主体在特定的时空所处社会关系的标识和确立，这种确立是由人为法、习惯法和自然法所确认的。“现代社会中的社会关系和个人身份认同变得越来越复杂。人们不再将自己的身份认同是某一个角色或某一些角色，而是在复杂的网络系统中相互关联的角色群。”［3］一个人处在极为复杂的社会联系中，同时拥有多种角色，而且每一种角色的要求是不同的。行政人员除了公共管理者角色外，还作为现实的人存在于社会中，他在家庭中是父亲、丈夫、儿子;在社会中是同学、朋友、同事;在社团组织中是成员、对外联系人;即使是在行政管理体系内部，也可能既拥有上级的角色，也拥有下级、同事的角色。在现代社会，每个人都是各种角色的混合体。然而，常常矛盾的是这些角色本身却并不相容。因此，容易导致对某一角色的忠诚和对某一些角色的不忠诚．

4．制约机制不健全。这表现在两个方面:一是对背叛忠诚义务的监督惩处机制不完善;二是对背叛忠诚义务的监督惩处执行不力。两种因素相互作用，结出的恶果就是:行政人员的忠诚度出现滑坡。一方面反玩忽职守、反渎职的法规和实施细则还不够完善，缺乏对背叛忠诚义务的有效制约机制，包括法制和监督惩治机制。对行政人员责任的追究，目前仅开始于对领导责任的追究——引咎辞职。法律的空白、制度上的真空，为某些官员的腐败、渎职提供了可趁之机。他们投机取巧，打擦边球，模糊概念，曲解政策，营私舞弊，钻法律和制度的空子。而在另一方面，官场上还存在一种对背叛忠诚义务行为、对玩忽职守和渎职行为的容忍、“谅解”之风盛行，法律、法规执行不力。尤其是行政权力有时会介入司法与执法过程中，导致行政权力的失控。现行监督机制在内部结构和运行过程中还明显存在一些缺陷，在一定程度上制约着监督效能的发挥。有法不依，执法不严，惩处不力，无疑助长了忠诚背叛行为。

三、重新建构行政忠诚的途径

1．树立理性的忠诚观。马克思说过，奴隶般的忠诚，必然导致奴隶般的背叛。现代社会却有很多时候需要忠诚的出场，需要忠诚的支持，尤其是在行政领域。但是，行政忠诚要想在现代社会实现，必须努力挖掘其现代价值，继承精华，摒弃糟粕，建立与时俱进的理性忠诚观。

一是实现忠诚方式的转换:由盲从到智从。官僚制一直主张个人服从上级命令，这似乎已经成为一个定理，也是现代组织与权力设置的理论依据。诚然，组织需要个体的服从，但从组织健康发展角度而言，绝不需要盲目地服从。盲从就是不问是非、不辨真伪、不分善恶地消极顺应和盲目随从。而智从是理性地服从，智从者是具有自主性的个人。当主体卓越地履行其职责和义务时，所能体验到的、发自内心的高兴和自豪，是内心对此做出的肯定性评价所导致的心理感受。反之，当他违背良知行事时，内心的谴责则会让他感到焦虑不安，他真正需要坚守的原则受到了扭曲。这种被扭曲的服从不是现代组织所需要的健康人格，健康的人格应该是富有自主、创造、理性品质的个人。

二是实现忠诚内容的转换:由无限到有限。在现代权力层级制中，管理者的个人意志在很大程度上成为被管理者升迁晋职、获得酬劳的重要因素，被管理者忠诚于管理者所制订的规章制度、所下达的工作指令，就成为获得资源的重要途径。在我国这种集权程度较高的组织文化中，被管理者往往要通过牺牲非工作上的忠诚才能获得管理者的进一步认可。被管理者在其他场域中也要忠诚于管理者，例如非工作场合的人际尊卑、非工作内容的例外劳动、非工作范围的价值屈从等。在这样一个处处压抑自己，无限忠诚于领导的过程中，被管理者的人格受到扭曲，组织的发展更多地受管理者个人意志的影响，使组织与组织中个体的发展都受到了阻碍。因此，在公共管理实践中，忠诚的内容和范围要有限度，应该有以国家法律、管理规律、组织效率、劳动职责、自我良知等为内容的忠诚限度。

三是实现忠诚价值的转换:由单向到互惠。任何一个组织，其存在的意义都在于能创造价值;任何一个个体，之所以要加入一个组织都是为了实现个体的价值。组织为了实现其存在意义，期待个体的绝对忠诚;而个体为了实现自我的价值，也期待组织忠诚自己的承诺，能予以相应的回报。现代化组织要实现儒家忠诚文化的精髓再为今人所用，必须恢复儒家所倡导的双向度的忠诚。这种双向度忠诚用现代语言来表述，就是要有互惠平等的意识。互惠的首要前提是管理者对被管理者人格的尊重。行政人员也是具体实在的人，他并不是非人格化的，他们也需要受尊重、受保护。其次，要构建合理的利益体系保护个体的利益。组织要追求利润、讲究效率，这是组织的本质目标之一。但是，组织不能因此以内部人员的利益牺牲为前提，否则，组织失去了其合法合理性存在的意义。

2．规范行政忠诚的内容。在以往的行政道德责任规范的制定上，没有考虑到道德责任规范的先进性和大众性、崇高性和一般性的辩证关系和特点。行政人员至少有两种类型，因此忠诚义务的要求是有所区别的。“一是政务类行政人员，即领导职务类行政人员;二是业务类行政人员，即按照国家行政人员法进行管理的一般国家工作人员。”［4］毫无疑问，对政务类行政人员的忠诚期望要明显高于业务类行政人员。显然不能一概地用政务类行政人员的忠诚责任去要求并规范所有业务类行政人员，我们不可能要求每一个行政人员都做到焦裕禄、孔繁森那种忠诚的极至。现阶段，我们还缺少对大多数能够坚守岗位、勤勤恳恳、尽职尽责的普通行政行为的肯定与赞扬。另一方面，“我们还缺少把高标准的忠诚责任转化为可以具体规范的忠诚行为的有效途径。我们所提出的一些过高的、不切实际的要求，会使政府官员产生高不可攀、望而却步的心理。也就是说，我们缺少一些具体的、可操作的、可评价的中介性责任规范。”［5］比如，我们要求政府及其行政人员都要忠诚于为人民服务的宗旨，这里的人民和服务都是抽象的，我们没有办法按照这个标准去衡量政府及其行政人员是否真正做到为人民服务。从法律的角度来理解，对于政府及其行政人员来说，人民指与其形成行政法律关系的一切行政相对人，通俗地讲就是指与政府及其行政人员的行政行为发生关联的每一个公民。因此，必须将忠诚规范具体化、现实化。

卢梭认为，人民将行政权力委托给政府，行政官员是人民的官员，人民可以任意任命和撤换他们。对官吏来说决不是订约的问题，而是服从问题，他们只是在履行自己的公民义务，而没有任何争论条件的权利［6］。首先，从德国的经验看，行政人员应该是国家的行政人员，不是一党一派、某一领导的行政人员，行政人员首先应该忠诚于国家，忠诚于国家的法律制度、国家的安全、国家的荣誉和利益，任何一个民主党派的行政人员也是如此。其次，我国是共产党领导下的人民民主专政国家，行政人员应该忠诚于党的基本路线和方针政策，忠于党所领导下的人民群众。再次，行政人员是代表国家从事公务的人员，应该忠于职守，勤勉尽责，依法办事，清正廉洁，公道正派。行政人员忠诚义务是在时空范围内展开的。执行公务时，理所当然要勤勉尽责、承担应尽的义务，提高行政效率;在公务之外，要严格遵守职业道德，注意自己的形象、言论、行为，不得出现有悖于职业要求的现象，否则可以认定为背叛忠诚义务，即使离职以后，也必须遵守择业限制义务。在公务场合，应该以行政人员的要求规范自己，在非公务场合，也应该遵守行政人员的品位原则。

3．以制度建设规制行政主体忠诚的行为。一是构建履行忠诚义务的激励机制——德福一致的用人制度。忠诚作为一种心理或社会契约，“会增加双方对于共同的事或物的投入，并造成退出障碍或机会成本。在一方对另一方的信任投入后，另一方则给予对方适当回报。”［7］因此，作为主体的国家和行政人员之间必须存在有效的双向交流机制，随时对双方的投入与收益进行评估，尤其是国家对行政人员的合理绩效评估，要为行政人员稳定地履行忠诚义务提供保障，其中最关键的是国家要构建德福一致的用人制度。要把行政人员当做一个现实的人来看待，不仅仅是一个被管理的对象，对行政人员的忠诚度做客观、公正的测评，对忠诚者进行奖赏，为持续的忠诚提供动力。如果行政人员生活在一种公正的用人制度中，只有选择忠诚的道德行为才是最明智的，那么，行政人员守住道德的底线就不是很难的事情了。如果这种制度安排又是稳定的，行政人员会在这种稳定的行为选择过程中形成一种稳定的行为选择模式，久而久之，这种稳定的行为选择就会成为一种如黑格尔所言的人的第二本能。因此，政治与公共行政领域应当努力构建起依靠赏罚分明的机制，在宏观上创造出忠诚者不吃亏的良好环境，忠诚的德行是干部选拔和升迁的道德底线。当政府官员忠诚的收益比其成本或风险大得多时，他就具有忠诚的动机，当忠诚潜在的收益足够大时，他就可能忠诚一生。

二是完善背叛忠诚义务的惩罚机制。忠诚作为一种价值选择，其对应的是责任与义务的承诺，放弃承诺通常意味着背叛。对党和人民忠诚的背叛，在很多情况下表现为腐败行为。要通过制度安排保证具体的腐败活动要为之付出代价，不能使腐败行为成为一种有利可图的活动，更不能使忠诚的行为成为事实上的吃亏者。对此，胡鞍钢等提出要从制度上大幅提高“四大腐败成本”［7］:(1)提高查处腐败的概率。据估计，我国的腐败黑数至少为80%，即每五个涉足腐败的政府官员，只有一个被查处。这种腐败查处的低概率使一部分人敢于铤而走险。(2)加大法律处置力度，这包括受查处官员被判刑的轻重、腐败所得追缴力度等。一方面，我国不同地区、不同级别的法院对类似腐败案件做出的判决往往相距甚远，量刑不甚规范;另一方面，官官相护也使得涉足腐败的官员可以获得从轻发落，甚至是逃避法律责任。这些因素都给腐败官员产生了一定的侥幸心理。(3)提高经济处罚程度。我国应尽快对现行法律中涉及行贿者和受贿者的经济惩罚做出更加明确的规定，应大幅度提高双方的经济成本，使之为腐败交易付出高额的经济代价。(4)加大精神或者名誉损失程度。最重要的举措就是将腐败者信息公布于天下，给腐败者与家庭及其利益相关者形成强大的社会舆论压力，让其为腐败行为支付高昂的精神代价。

［1］王乐夫，等．公共管理学:原理、体系与实践［M］．北京:中国人民大学出版社，2007:94．

［2］周振想．权力的异化与遏制［M］．北京:中国物资出版社，1994:9．

［3］特里·L．库珀．行政伦理学:实现行政责任的途径［M］．张秀琴，译．北京:中国人民大学出版社，2001:36．

［4］詹士友．公义与正气［M］．北京:人民出版社，2006:236．

［5］万俊人．现代公共管理伦理导论［M］．北京:人民出版社，2005:287．

［6］刘景华，李群．世界思想文化名著精读丛书·政治学卷［M］．广州:花城出版社，2003:321．

［7］胡鞍钢，过勇．公务员腐败成本——收益的经济学分析［J］．经济社会体制比较，2002，(4)．

D630.19

A

1008－8520(2011)02－0091－04

2011－01－11

韦长伟(1984－)，男，山东临沂人，博士研究生。

［责任编辑:赵延民］