领导干部选拔任用的合法性问题探析

段传亮，孔庆兵

(中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080）

·党建园地·

领导干部选拔任用的合法性问题探析

段传亮，孔庆兵

(中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080）

领导干部选拔任用的合法性是社会广泛关注的热点问题，事关人民群众对党的信任和党的事业的发展。由于市场经济中一些不良风气的影响，致使当前我国领导干部选拔任用的合法性存在不足。必须从领导干部选拔任用标准的科学化、领导干部选拔任用的法律法规建设、领导干部选拔任用过程中人民群众“四权”的落实几个方面来提高领导干部选拔任用的合法性。

领导干部;选拔任务;合作性

中国共产党党章强调:“加强各级领导班子建设，选拔任用在改革开放和社会主义现代化建设中政绩突出、群众信任的干部”［1］。进入改革开放新时期，我们党在干部选拔任用工作上开始朝着科学化、民主化、法制化和规范化的方向发展。但是，随着市场经济体制改革的不断深入，市场交易原则渗透到政治领域，权钱交易行为进入选拔任用领域，造成领导干部选拔任用缺乏合法性，并成为广大干部群众反映强烈的突出问题。因此，解决好领导干部选拔任用工作中存在的合法性问题成为当务之急。

一、领导干部选拔任用合法性的内涵

在现代汉语语境中，“合法性”一词有多种用法，就对象而言主要归纳为两种，一是针对个人的行为而言，指的是合乎法律的规定;二是针对公共权力或政治秩序而言，指它的正当性、权威性和实际有效性。

领导干部选拔任用的合法性是指人民群众对领导干部选拔任用的认同。这主要包括三个方面的含义:一是合情，即合乎情感。当领导者与被领导者的愿景一致，领导者的非权力影响才能深入人心。有时被领导者追随的可能不是纯粹的利益，而是领导干部的个人道德、思想、能力等方面的影响力，这一点对于领导干部选拔任用的合法性是最有力而且持久的。二是合理，即合乎理性、满足公众利益。领导干部既是普通群众，但同时又是人民群众的领导者，这就要求领导干部的选拔任用，必须体现广大人民群众的根本利益。合乎广大人民群众的理性，满足广大人民群众的利益需求，就成为领导干部选拔任用合法性的特定内涵。三是合法，即合乎法律规则。这种法律规则包含已有规定，特别是党政领导干部选拔任用的具体规范，如《党政领导干部选拔任用条例》，这是领导干部选拔任用合法性的基础。人民当家作主的基本国情决定了广大领导干部不是统治阶级，而是人民群众的一部分，其宗旨是为人民服务，没有高于人民之上的特殊权利，这是干部开展工作的基本要求。领导干部的选拔任用必须合乎这种法律规则，才具有合法性。

领导干部选拔任用合法性的这三个方面相辅相成的，它们相互影响，相互作用，共同为领导干部的选拔任用奠定合法性的基础。合情是从标准上来保障领导干部选拔任用具有合法性，合理是从程序上来保障领导干部选拔任用具有合法性，合法是从制度上来保障领导干部选拔任用具有合法性。

二、当前我国领导干部选拔任用合法性不足的原因分析

领导干部选拔任用的合法性包括合情、合理与合法三个方面，因此领导干部选拔任用合法性不足，主要体现在以下三个方面:

(一)领导干部选拔任用的标准欠科学

1．领导干部选拔任用标准的操作性规定不足。当前我国主要是从德、能、勤、绩、廉几个方面对领导干部提出要求，但是这些规定还都是原则性的，缺乏相关操作性规定，在实践中要具体落实还有难度。其一，原则性的东西具有较大弹性空间，容易把领导干部选拔任用的标准条件变成主观认识和理解，最终导致钻弹性空子的现象。其二，具体的东西一旦规定的细致入微，往往出现不足与缺陷，甚至挂一漏万。据李真阐释，河北省委书记程维高用人标准有两条:“一是在政治工作上是否完全跟他一致，言听计从;二是在经济上是否支持他儿子。”［2］如果做到这两条，无德就变成有德了，无才也变成有才了。可见，没有可操作性的规定，德、能、勤、绩、廉也就没有衡量的尺度和标准，如果再缺少政绩评估的方法与制度，这种原则性的规定就失去了应有的意义。

2．领导干部选拔任用标准的评判性规定不足。领导干部选拔任用标准表明了对领导干部的素质要求，但没有对如何衡量素质作进一步阐释。从一定意义上讲，领导干部的德、能、勤、绩、廉都是通过政绩体现出来的，正确地衡量政绩就是正确衡量一个领导干部的综合素养的有效途径。所以，建立政绩评判体系，量化政绩评判标准，是有效选拔任用领导干部的重要步骤。加里·德斯勒认为:“造成绩效测评功能出现障碍的原因有:缺乏明确的工作绩效评价标准，工作绩效评价标准不贴切或主观性太强，绩效标准不现实，绩效标准的可衡量性太差，评价者的失误，反馈不良，沟通不积极和绩效评估和数据使用不当。”［3］尼古拉斯·亨利也将“考评者的偏见、模糊不清的考评标准、资料不全、程序失误与缺乏培训列为公共部门绩效测评倍受谴责的原因。”［4］现在我国政绩评估体系的建设也存在这些方面的问题:考核标准过于笼统，缺乏细化与具体化;考核等次偏少。比如《国家公务员法》对公务员年度考核的结果只分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，而实际工作中由于受“好人主义”和利害关系的影响，绝大多数公务员的考核结果可能都集中到了称职这一层级上，使考核丧失作用。

3．领导干部选拔任用标准的时代性规定不足。从十二大党章对干部的六条规定与十六大党章对干部的六条规定对比中可以看出，虽然时隔20年，但二者没有太大差别。从内容上看，经过20年的发展，我们对党的领导干部具备的基本条件没有做根本的调整。这一方面说明我们对党的领导干部的要求有着一贯的稳定性;另一方面也说明我们党对领导干部的要求没有突出和强调时代性。这些基本条件之所以没有根本改变，是因为它们更多地强调了不变的东西——阶级性，即领导干部是人民公仆的本质，而没有更多地关注变的东西——时代性，即新时期公众对领导干部的角色期望。忽视或者不重视时代性，领导干部所具备的应对时代挑战的素养就无法体现，在领导干部选拔任用的操作性上也很难把握。

(二)领导干部选拔任用程序欠民主

“程序”腐败比人的腐败更可怕。领导干部选拔任用程序缺乏民主，缺乏广大人民群众的监督，程序就难免成为腐败者利用的工具。虽然通过程序选拔任用领导干部是大势所趋，但是当前领导干部选拔任用中的民主程度还不高，人民群众在领导干部选拔任用中的知情权、选择权、参与权和监督权落实还不到位，导致领导干部选拔任用的合法性不足。

1．人民群众的知情权落实不到位。人民群众的知情权落实不到位，首先表现在知情的范围不广。由于种种原因，领导干部工作的封闭性、神秘性仍然存在，存在“知情人有限，知情内容有限”的情况。其次表现在知情的深度有限。有的群众对选用干部的政策、标准、要求等了解不够，往往是“就事知事”、“就人知人”，局限于了解和知晓干部任用名单及其简历之类的浅层次情况。最后表现在知情被动，知情渠道狭窄。考察预告和任前公示这些比较好的发扬民主的方法，在实际操作中被大大地打了折扣。在时间上，一些地方直到考察的当天早上才发个告示;在范围上，一些地方仅仅局限于考察对象所在的单位。

2．人民群众的选择权落实不到位。人民群众的选择权落实不到位，首先表现在选择的范围不自主，造成选择的视野有限。有些地方和单位仍未完全跳出“由少数人选人”和“在少数人中选人”的圈子，仍存在“等额提名”、“等额选举”、“等额考察”的现象，难以体现人民群众选择干部的作用。其次表现在选择方式不自由，造成选择的意愿受限。如何选择、用什么方式选择，公众仍然无法自主，被动接受组织的安排。最后还表现在选择的主体受干扰，造成选择质量不高。人民群众在行使自己的选择权时，经常受到各方面因素的干扰和影响。有的受人情因素等干扰，投人情票，划感情钩，说违心话;有的受“与上级保持一致”、“实现党委意图”等因素影响，被动投“授意票”、“一致票”。

3．人民群众的参与权落实不到位。人民群众的参与权落实不到位，首先表现为无效性参与。即行使参与权却没有发挥应有的作用，效果不佳。比如，人民群众参与的结果不合个别主要领导的意图，导致参与者所表达的意愿不被接受、采用和尊重，使群众的参与成为一种摆设，成为形式。其次表现为盲目性参与。即参与时自身所处情况不明、认识不清，甚至不知道有多少候选人符合条件，往往简单地进行“点头摇头”、“打勾划叉”之类的参与，对于推荐谁、选择谁并没有明确的指向和目的。

4．人民群众的监督权落实不到位。人民群众的监督权落实不到位，首先表现在监督的力度不够大。现实中，对落实“四权”的衡量和评价，缺少一种科学的、规范的、可量化的指标体系。标准不清楚，导致民主的“度”难以把握。其次表现在监督的机制不健全。在领导干部选拔任用工作中人民群众如何进行监督、监督的内容、通过什么途径进行监督、监督作用如何体现都没有相应的规定，而且缺乏全过程、全方位、多层次、立体化的监督机制，造成无法监督。

(三)领导干部选拔任用的法律法规不健全

努力建立健全社会主义的领导干部选拔任用法律法规，实现领导干部选拔任用法制化，是我国政治体制改革的一项重要任务。当前我国在领导干部选拔任用上，法制观念弱，人治观念强，缺少必要的领导干部选拔任用法律法规，导致选人用人的主观性强，使人选人变成了常态。领导干部选人用人的随意性太强，就会舍法规而就意志，产生用人漏洞。领导干部选拔任用的制度化、法律化是管理现代化的标志之一，也是国内外人事管理改革的重要内容。我国在领导干部的选拔任用中，虽然已经出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法》等一系列的法律法规，但还只是法制化的探索阶段，很多问题都还只是原则性的规定，甚至还存在法制的盲点，导致领导干部选拔任用的合法性不足。

三、增强领导干部选拔任用合法性的措施

找到了领导干部选拔任用合法性不足原因，我们便可以有针对性的提出增强领导干部选拔任用合法性的措施。

(一)完善领导干部选拔任用标准，增强标准的操作性、时代性、评判性

领导干部选拔标准解决的是选拔什么样的人作领导的问题，从一般意义讲，任何社会都应选拔那些能适应并维系和发展现有制度的人，也就是选拔那些能促进社会发展的人。要做到这一点就必然涉及到选拔标准的科学性。具体到我国，要选拔符合下列要求的领导干部。

1．要注重选拔任用有坚定政治思想的领导干部。坚定的共产主义理想和信念，是对每个领导干部的基本政治要求。邓小平同志在改革开放、建立社会主义市场经济体制时期，反复强调选拔领导干部要重理想、重信念。一是政治态度。在社会主义市场经济条件下，领导干部的政治态度主要是坚决执行党的基本路线，坚持改革开放，坚持四项基本原则，全心全意为人民服务。二是道德品质。在社会主义市场经济条件下，作为领导干部的道德品质内涵是多方面的，包括社会公德，职业道德，家庭道德，思想意识等，其本质要求是用集体主义的精神，为人民服务的精神和舍己为人的精神来处理人与人之间的关系，要做到忠诚、积极、热忱、乐观、谦虚、谨慎、朴实。三是思想作风。即领导干部的思维方式及其外在体现。它集中反映了一个领导干部的世界观和方法论。作为领导干部，必须具备辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观。这种世界观要求领导干部要实事求是地认识世界，光明磊落地为人处事，表里如一地对待同志，言行一致地搞好工作，以锤炼自己良好的思想作风。

2．要注重选拔任用能够担当重任的领导干部。改革开放以来，虽然有大批的年轻干部走上领导岗位，但无论从数量还是质量上，都与新形势的要求有较大的差距。新时期的领导干部要具备跨世纪的才干。一是要具有一定的马克思主义理论功底和科学文化知识。一个领导干部要在新时期的伟大实践中有所作为，就必须打好马克思主义理论功底，增强建设有中国特色社会主义事业的自觉性。现代科学文化知识同样是一个领导干部不可缺少的，只有具有较高的科学文化知识水平，才能领导人民群众实现四个现代化。二是有驾驭市场经济的能力。在发展社会主义市场经济实践中，领导干部必须学习经济，熟悉经济，善于在市场经济的大潮中迎风搏浪，这样才能真正担当起领导社会主义市场经济建设的重任。三是有较强的组织领导能力和决策能力。当代的领导干部决不能是平庸之辈，必须具有较强的组织领导能力和决策能力，不断地开拓、进取、创新。四是要有较强的危机管理能力。现代社会，随着科学技术的进步、社会生产力的发展和全球联系的日益加强，危机发生的频率和复杂程度不断提高，危机管理已成为领导干部的重要工作与任务，危机管理能力成为当前选拔任用领导干部标准中所必须具备的内容。

3．要注重选拔任用有政绩的领导干部。政绩是干部德才状况在工作实践中的综合体现，有成绩才能为群众信任。在改革开放的新时期，党在“四化”标准的基础上，对干部的政绩评价标准继续深化，并做出明确地规定:1987年10月，党的十三大报告明确提出“坚持四项基本原则，坚持改革、开放，都要看实绩，要以此为标准，评价干部的功过是非”。这在党的政治报告中首次肯定了考察干部要“注重实绩”的标准。“器必试而后知其利钝，马必骑而后知其良驽”。考察一个领导干部是否德才兼备，不仅要看他讲什么，更重要的是看他实际做过什么。1994年9月，党的十四届四中全会通过的决议明确要求，“衡量干部的德和才，应该主要看贯彻执行党的基本路线的实绩。”［5］社会主义现代化事业是靠脚踏实地干出来的，人民公认的是实实在在的政绩，这是上级封不出来的，“宣传”吹不出来的，金钱买不出来的，而只能通过认认真真贯彻党的基本路线，扎扎实实干出来。以政绩来评价干部是非功过，既有质的规定，又有量的要求，具有客观真实性，因而是最公正、最可靠的。

4．要注重选拔人民公认的领导干部。“随着社会生产力发展和城市化过程的加速、高等教育的逐渐普及、社会文明程度的提高、社会主义民主政治的完善、对外交往的日益深化以及政治合法性压力的增大，可以预见，在干部任职制度中‘群众公认原则’将会不断扩大运用范围，发挥越来越大的作用。”［6］选拔领导干部的标准，要注重人民公认，使人民满意，让人民放心。在选人的问题上，要注意社会公论，不能感情用事。对人民高度负责，是每个领导干部任何时候都应具备的基本素质。这是因为，我们的事业是伟大而艰巨的事业，是千百万人民群众共同的事业，没有人民的支持和拥护，我们将一事无成。邓小平在1989年5月的谈话中提出“我们现在就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人，大胆地将他们放进新的领导机构里。”［7］因此，把“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”作为领导干部选拔标准的出发点和归宿，有其重要的现实意义。

(二)加快领导干部选拔任用制度化，努力促进领导干部选拔任用法制化

领导干部选拔任用法制化是选人用人科学化的重要内容，更是领导干部选拔任用合法性的必然要求。促进领导干部选拔任用法制化，关键要完善领导干部选拔任用相关配套制度。

1．逐步完善各类领导干部选拔任用制度的有关法律法规。逐步完善各类领导干部选拔任用制度的有关法规，特别是领导干部选任制、领导干部委任制、领导干部聘任制、领导干部考任制等。选任制，亦称选举委任制，是通过法律程序，采用群众或群众代表投票的方式确定任用对象的一种制度，是我国现行领导干部选拔途径的重要方式之一。在我国，选任制实行的范围是《宪法》和《组织法》规定的、对各级国家权力机关以及各级政府负责人的选任。选举方式也分为直接选举和间接选举两种。委任制，亦称任命制，是各级领导干部根据有关法规，提名委任工作人员的制度。即按照法定的行政管理权限，由行政首长或其他主管部门挑选任命下属人员，这是建立在行政首长负责制基础上的一种用人制度。它通过赋予行政首长对下属人员的任命权，加强上下级之间的行政隶属关系，来保障上级的行政命令能被有效地执行。聘任制，亦称聘用合同制，是政府机关和企事业单位、群众团体，根据工作需要，通过签订契约或合同的形式聘任工作人员的一种制度。聘任是根据聘用单位和应聘人员双方的意愿，经协商同意达成的结果。考任制是政府机关采取公开考试的方式择优录用国家工作人员的一种制度。须经过考试公告、自愿报名、资格审查、竞争考试、见习试用、正式录用等步骤。上述选拔方法都是当前我国领导干部任用的常见方法，必须完善各方面的法律法规，促进领导干部选拔任用的法制化。

2．逐步完善国家公务员管理的有关法律法规。虽然目前国内对公务员职务升降的条件和程序虽已有明确规定，但从实际选拔过程中，仍主要集中在公务员系统内部进行;从程序上看，一般都是采用荐举委任制产生领导干部人选。随着领导干部选拔任用的科学化发展，这种选拔方式正在逐步被打破:参与领导干部竞争的范围不断扩大，人选产生的程序更加科学。因此，必须逐步修改和完善国家公务员管理的有关法律法规，使之与领导干部选拔任用制度衔接与配套。首先要完善领导干部考核和奖惩制度、使领导干部能有动力为民服务。其次要健全免职、辞职、降职制度，进一步完善干部能上能下的机制，有利于实现干部队伍正常的新老交替，对于推进干部人事制度改革，进一步加强领导班子建设，增强领导干部选拔任用的合法性具有十分重要意义。最后完善引咎辞职制度，引咎辞职是指党政领导干部由于直接或间接的责任，造成一定损失或不良社会影响，从而主动承担责任的一种自律或自究行为。以往由于“官本位”观念根深蒂固，由于干部人事制度改革的滞后，发生重大责任事故后，往往只处理直接责任人，相关领导干部没有人主动承担责任，常常以“集体负责”、“交个学费”不了了之，影响了领导干部任用的合法性。完善引咎辞职制度，是推行依法行政、建立责任政府的需要，是增强领导干部选拔任用的合法性的需要。

(三)满足人民群众对民主的利益需求，落实领导干部选拔任用中的“四权”

民主是社会主义的本质要求，增强领导干部选拔任用的合法性必须走民主的道路。这就要充分落实广大人民群众在领导干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，满足广大人民群众的民主需求。

1．落实领导干部选拔任用中的知情权。落实领导干部选拔任用的知情权，主要从以下几个方面努力。一是扩大知情的领域。对民主推荐、民主测评、民主评议要及时公布，让普通群众对选拔任用领导干部各个环节的工作有所了解。二是深化知情的内容。要及时进行领导干部选拔任用的信息公开，对候选干部信息进行全面公开，对选拔程序、选拔制度进行公开，让群众了解选拔过程，增强选拔任用的透明性。三是拓宽知情的方式和渠道。在领导干部选拔任用过程中，要实行考察预告、任前公示制度，对于一些竞争上岗的选拔则尽量利用电视、网络等媒体进行全程直播，或是利用官方报纸进行完整刊载，以确保公众能及时知道选举结果。

2．落实领导干部选拔任用中的选择权。落实领导干部选拔任用的选择权，主要从以下方面努力。一是拓宽选择的视野。识人、选人眼光太窄，必然感到人才匮乏;放开眼光，就能发现更多的优秀人才。邓小平同志提到:“选人不完全是从党的系统里面选，视野要开阔一点，非党同志只要他拥护党的十一届三中全会以来的路线，热爱祖国、参与改革，积极工作，政治表现好，也同样具备‘德’的标准，同样可以重用。特别要注意从经济建设第一线发现人才、选拔干部，把那些经过基层锻炼、确有开拓创新精神、较强领导才干的年轻干部选拔上来。”二是改进选择的方式。有的地方选举不能充分体现选举人的真实意图，存在“上面定名单、下面划圈圈”的现象。有的地方为了保证组织推荐的候选人当选，采取各种办法，要求必须选举某某人;有的地方规定，选举时，同意的不要划票，不同意的划票，影响了代表自主行使选择权。为了保证公民的选举权，必须破除“上级把关”的陋习，真正做到群众喜欢谁就让其选谁，谁为群众服务就选谁。

3．落实领导干部选拔任用中的参与权。落实领导干部选拔任用的参与权，主要从以下方面努力。一是增加参与的机会。要让更多群众参与到干部的选拔和任用中来。对一些不适合群众直接参与选举的岗位，也要做到邀请群众参与选举监督，切实维护好群众的权利。二是拓宽参与的广度。要扩大征求领导干部考察征求意见的范围，不能只让用人单位、领导说话，而是要扩大群众对干部选举的评议力度，真正做到让群众说了算。三是扩展参与的深度。要对人民群众参与领导干部选拔进行精心组织，并做好思想动员工作，让群众真正明白参与选举的重要性，知道手中选票的分量，使其意识到公正选举、公平选举对维护自身利益的重要性。从而扩大群众参与领导干部选拔任用的影响力，推动中国民主政治进程。

4．落实领导干部选拔任用中的监督权。落实领导干部选拔任用的监督权，主要从以下两点着手。一是扩大监督的深度和广度。监督，应该是事前、事中、事后全方位的监督，而不仅仅是对在任的领导进行监督。目前，由于人民群众知情权和参与权难以真正落实，导致事前和事中的监督难以做到，而且监督的内容主要是一些表面化的东西。要落实事前监督，必须要做好信息公开工作，让群众了解选举的全过程。二是深化监督的价值取向。人民群众行使监督权，大都着眼于监督是否把“有问题”的领导干部选上了，这只是监督的最低要求。人民群众监督权的行使，应以选准用好最优秀的领导干部，促进领导干部不断提高、不断为人民多作贡献作为着眼点，并以此为监督的价值取向，才是实行民主监督所追求的最终目标。

［1］中共章程汇编(从一大到十七大)［M］．北京:中共党史出版社，2007:218－219．

［2］郭光允．我告程维高［M］．上海:东方出版社，2004:228．

［3］［美］加里·德斯勒．人力资源管理［M］．北京:人民出版社，1999:334．

［4］［美］尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务［M］．北京:中国人民大学出版社，2002:435．

［5］十四大以来重要文献选编:中卷［M］．北京:人民出版社，1997:972．

［6］景跃进．政治空间的转换—制度变迁与技术操作［M］．北京:中国社会科学出版社，2004:298．

［7］邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993:300．

D262.3

A

1008－8520(2011)02－0053－05

2010－12－16

段传亮(1983－)，男，山东泗水人，硕士研究生。

［责任编辑:那青阳］