大村庄体制构建的框架设计、理论依据与紧要任务

张书林

(中共山东省委党校，济南 250021）

·科社新探·

大村庄体制构建的框架设计、理论依据与紧要任务

张书林

(中共山东省委党校，济南 250021）

大村庄体制改革是当前新农村建设的重要一环，可以根据实践探索确立以“村庄合并、支部合并、规划配套、干部配套、资源配套、服务配套”为主体内容的“两合并四配套”型大村庄体制构建模式。大村庄体制的构建不是一个盲目的实践过程，必须坚持以科学发展观为指导，同时要以结构功能论、市场风险控制论作为理论依据。当前着力构建大村庄体制的紧要任务是:大力推进合并村庄后的集中定居点建设，探索集中定居点社区化管理模式，培育村民共同的文化认同感，搞好并村后土地资源的综合开发利用。

大村庄体制;框架设计;理论依据;紧要任务

党的十七大以来，在政府行政部门自上而下正在推行“大部制”改革的同时，为了建设社会主义新农村、推进农村经济社会发展的一体化进程，基层农村也正在试点的基础上推行以村庄合并为基本标志的“大村庄体制”改革。“大部制”与“大村庄制”一上一下遥相呼应，成为十七大以来我国政治体制改革的两大亮点。

目前学术界关于“大部制”改革的研究已经取得相对丰硕的成果，但关于“大村庄制”改革的研究却刚刚开始，在某些方面严重匮乏。因此，本文着力对大村庄体制构建问题进行研究，目的在于通过对大村庄体制进行框架设计、理论依据论证、紧要任务剖析，以期从宏观上建构大村庄体制的分析模型。

一、大村庄体制构建的框架设计

从内涵上讲，所谓大村庄体制就是在村庄合并的基础上所构建的以村庄融合为中心的新的农村行政管理体制。大村庄体制的内容是既定的，但其实现形式、运作模式却是多样性的。目前，全国许多县(市、区)都在探索中形成了各具特色的运作模式。归纳起来看，以“村庄合并、支部合并、规划配套、干部配套、资源配套、服务配套”为主体内容的“两合并四配套”型大村庄体制模式，是目前大村庄体制构建相对完备的框架设计。

1.村庄合并。大村庄体制的基本内核是村庄合并，没有村庄的合并，大村庄体制就是一个“空壳公司”。因此，推进大村庄体制改革首要的是推进村庄合并。村庄合并的主要类型有以下五种:一是城中村改造组合型，即对纳入城市规划区内的村，集中规划改造，建成新社区;二是产业聚集型，即以相同或相近产业为纽带，把相邻村庄进行合并;三是地域相邻型，即把相距较近、便于生产生活的村庄进行合并;四是历史沿革型，即把有历史渊源、文化认同、日常群众交往密切的若干相邻村进行合并;五是强弱联合型，即实行强村带动，把相邻的几个弱村与一个强村合并组建成一个新村。

在实现形态上，村庄合并通常有形式上的合并、实质上的合并两种。形式上的合并是村庄合并的初级形态，是两个以上的行政村表面上的重构、名义上的组合，但各个行政村原有的村名、资产、干部、村民归属关系等都保持不变。这种合并是一种松散的联合，很容易在利益分配中出现“面和心不和”的纷争，从而导致合并的破裂。实质上的合并是村庄合并的高级形态，是指两个以上的行政村在经济、政治、文化、社会生活等各个领域的全面的、无缝隙的、水乳交融般的有机融合在一起，成为一个统一的利益共同体、社会共同体。目前，我国大部分地区推行的村庄合并尚处于由形式上的合并向实质上的合并进发的阶段，但距离真正实质意义上的村庄合并还有很长的一段路要走。

2.支部合并。完成村庄合并以后，为切实巩固村庄合并成果、切实推进合并后大村庄的有效运转，农村基层党组织建设也必须迅速与此相适应进行相关的设置模式改革。为此，可以采取支部合并的形式着力解决农村基层党组织建设的适应性问题。合并后的各个村原有的党支部合并之后，对于随着党员人数增加符合建立党委条件的建立村级党委、符合建立党总支条件的设立党总支。在基层党委、党总支下，应该再根据党员居住地、从业情况、个性特点、兴趣爱好等要素，进一步设立划分多个党支部、党小组。

3.规划配套。一般说来，村庄合并、支部合并完成后，各个村庄形式上的合并已经实现。但由形式上的合并向实质上的合并进发，就不是一件容易的事情了。在这个过程中，需要着力解决诸多的配套建设问题，以最终构建合并后的各个村庄“面和心更和”的亲如一家、相亲相爱、和谐共处局面。这其中，首要的配套建设是要解决合并后的中心村的规划问题。因为规划是大村庄体制建设的图纸，没有规划或规划不科学，大村庄体制建设就如同没头的苍蝇;规划是村庄合并、中心村建设的先导工程，没有规划连纸上谈兵的资格也没有。因此，推进大村庄体制改革、达到实质上的村庄合并、建设好中心村，都必须有统一的、科学的、群众认可、与之相配套的规划设计。

为此，村庄合并后必须主动调整原有的乡村规划，确立起与大村庄体制改革相适应的规划模式。一是修订乡镇建设总体规划，把合并后村庄的建设作为乡镇发展的中心任务来定位，合理安排基本建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。二是致力于搞好合并后村庄建设的总体规划。村庄合并后要根据产业特点、居住区位和村情民情，对合并后的村庄进行科学设计，重点搞好村民集中定居点以及为民服务中心、学校、幼儿园、超市、卫生室、文化体育活动场所等功能区的规划建设，引导村民向集中定居点迁移，让群众享受更好的公共服务和生活环境，真正实现合村并居的目标。

4.干部配套。邓小平指出:推进我国改革开放和现代化建设，关键在人、关键在干部。人是社会生产力中最活跃、最革命的因素，一切的生产活动都需要人去推动。推进大村庄体制改革、实现村庄实质上的合并，也必须靠人、靠农村党员干部。这就要求必须选好干部、用好干部，真正把那些靠得住、作风硬、有本事、能干事、干成事、不坏事的优秀人才选拔到农村基层干部队伍中来。所以，推进大村庄体制建设、实现村庄合并，就必须着力配套解决干部队伍建设问题。

配套解决村庄合并、支部合并后的干部队伍建设问题，必须立足村庄合并后的保持集体资产的保值增值、繁重的任务要求和繁杂的事务特点，从引领村级科学决策、规范村级干部行为、优化村级干部队伍的目的出发，从制度建设上进一步规范村“两委”干部的行为，以为大村庄体制的推行打牢可靠的干部基础。

从实际出发，要着眼于推进建立健全以下制度要求。一是健全干部工作公开化制。按照党务公开、村务公开的要求，鼓励村民、党员对干部行使权力的整个过程进行公开，监督其行权程序、记录其行权细节、审核其行权报告，切实保证村干部的权力始终在阳光下运行。二是实行并村后重大决策票决制。并村后，发展基层民主政治就有了更加有利的条件。因此，并村后在涉及村集体资产处置、土地转让、计划生育政策、干部任命、重大工程建设、重大文化风俗的改革等关系村经济社会发展的重大问题决策上，要坚持由村“两委”成员、全体党员、村民代表和村级下属组织负责人进行票决，以增强决策的科学化、民主化水平。三是建立定期考核村级班子制度。合并后村庄的主管乡镇要定期通过村干部个人述职、民主评议、个别谈话、查验现场等方式，对村级班子及村干部德、能、勤、绩、廉等方面作出客观公正的评价，并将考察结果作为对村干部进行年终考核、调整的重要依据。四是建立干部预警谈话制。乡镇有关领导要通过任前谈话、日常谈话、廉政谈话、诫勉谈话等形式，加强对并村后村干部的日常监督，保证村干部能够始终照章办事、干事不出事，切实增强村干部在并村后不断壮大的集体资产面前始终保持清醒头脑的能力、始终保持拒腐防变的高度警惕性的能力。五是建立干部失职渎职追究制。对于在工作中不负责任出现失职渎职的村“两委”干部，要通过制定明确的实施办法和程序，对他们进行责任追究，以警示他们既不能凭个人主观意愿盲目草率干工作，也不能碌碌无为、缩手缩脚不作为，在工作中努力做到尽职尽责、问心无愧。

5.资源配套。大村庄体制的构建要凭借强有力的资源支持特别是经济资源支持，而且大村庄体制能否顺利推行的底线也在于合并前的各个行政村的原有集体经济资源如何进行重新配置和实现共享。这就要求在大村庄体制建设中必须慎重稳妥地解决好资源的配套建设，以各方都认可的途径处置好合并起来的各个行政村原有的集体经济资源。

根据一些地方的探索，可以按照“资产变股权、农民当股东”的改革思路积极稳妥地推进以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革。这其中又要区分两种情况。一是村庄合并前纯资源性资产的村产权怎么改。比如，有的村除了集体的土地资源，已经没有任何的资产了。对于这样的情况，村庄合并后可以只登记产权，暂时不作评估量化，等将来把纯资源性资产转化成经营性资产后再以可计量价值的形式进行折股，并量化到人。二是村庄合并前集体经营性资产较多的村产权怎么改。比如，有的村拥有众多的村办经营性企业等集体经济组织，集体经营性资产有一定规模。对于这样的情况，村庄合并后可以通过把原有农村集体经济组织改成股份经济合作组织的形式，明确资产的管理决策、收益分配问题，将资产细化、量化成若干股份，然后按照“一人一股”的形式进行合理分配，让合并后的村民真正享受到大村庄体制改革的好处。总的说来，并村后的产权制度改革如果及时到位，那么对于大村庄体制下以集体经济资源为核心的资源配套建设将是至关重要的，对于合并后大村庄资源的优化配置、综合利用也是至关重要的。

6.服务配套。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，党的执政理念是立党为公、执政为民。作为来自人民、依靠人民而生存的政党，自觉服务于人民群众始终是党进行革命、改革、建设、发展的目的所在。因此，党在当前所领导的各项改革事业中，都必须代表人民群众的利益、服务好人民群众的利益诉求。在农村，构建大村庄体制、进行合并村庄也必须以更好地服务群众、造福群众为价值追求。这就要求在构建大村庄体制的过程中，必须切实解决好党的基层组织、基层群众自治组织如何更好地为人民群众服务的问题。

根据一些地方的探索，可以通过设立“为民服务中心”、选举“为民服务代表”的形式，来更好地为村庄合并后的群众服务。为民服务代表的产生，通常应该按照并村后新组建行政村的“两委”酝酿提名、乡镇党委政府审核、党员和村民代表会议表决推举的程序进行。推举出的为民服务代表应该符合个人威望高、工作能力强、群众信得过的基本要求，最好是由并村后的村“两委”成员之一担任。为民服务代表的具体工作职责是:负责上级和村“两委”决议的组织实施、村情民意的收集呈报、集体资产的管理、群众矛盾纠纷的调处等具体事务，踏踏实实地为群众办实事、办好事、办难事，真正做到“为群众跑腿、为群众解难”。实践证明:设立为民服务中心、为民服务代表，较好地解决了合并村庄后更好地为群众服务的问题，它使得村“两委”为群众服务的热情不但没有减退反而更加高涨、为群众服务的态度不但没有变坏反而越来越好、为群众服务的事项不但没有减少反而日益增加、为群众服务的效果不但没有被忽略反而越来越被看重。因此，并村后的村民群众将享受到越来越高质量、高效率的服务。

二、大村庄体制构建的理论依据

推进大村庄体制的构建不是一个盲目的实践过程，必须有一系列正确、科学、经过反复验证的理论依据。这其中，科学发展观、结构功能论、市场风险控制论，应该是主要的理论支撑点。

1.科学发展观中的统筹兼顾思想。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。以科学发展观的基本精髓来审视当前我国农村经济社会发展，就应该发现其中存在的全面、协调、可持续发展上的差距与不足，这一点在一些资源集中分布和致力于发展规模经济的农村尤其如此。比如，在一些煤炭资源、水资源、金属矿产资源等在相邻的多个村集中分布的地区，由于缺乏统一的组织协调，各个行政村往往为争夺资源进行争斗甚至酿成流血事件;在一些集中发展某一品种蔬菜、水果、畜产品生产的相邻村庄，由于缺乏统一的领导组织协调，很容易出现收储过程中中间商各个击破的压质压价、从中牟取暴利、挤压农民收益空间的行为。因此，在科学发展观理论的指导下，从实现相邻的各个行政村经济社会的一体化发展、解除经济社会发展中村庄之间的利益壁垒和消除敌视状态入手，着力实现相邻村庄的合并以构建大村庄体制，这对于改变相邻村庄在经济社会发展中的各自为战状态，努力实现相互之间的融合、协调发展，以获取更大的发展利益和发展空间都是一种较优的路径选择。

2.结构功能论。结构功能论是对事物进行结构性、功能性分析的基本理论。在结构功能论看来:“结构指的是系统内那些履行特定功能的组列，它是行为借以发生的方式，是角色之间的相互关系;功能指的是与行为方式的目的和过程有关的影响，简单地说就是产生特定影响的行为结果。……结构与功能是密切联系在一起的，它们不可分离，任何结构总会产生这样或那样的功能，而任何功能总是来自于这样或那样的结构。”［1］结构功能论主张:结构决定功能，功能反映结构，功能的发挥都要以一定的结构为前提和基础;功能发挥不到位、功能不适应、功能出了问题，很大程度上是因为结构不适应或出了问题;为了使系统发挥最大的功能，必须不断对其结构进行优化。

因此，依据结构功能论进行分析:在以单一行政村为基本结构的传统农村行政管理体制之下，各个行政村都是一个单一的经济体、利益体，相邻的各个村庄都信奉自我利益中心。这就导致农村经济社会发展中的许多跨行政村的重大决策和科学规划难落实、利益协调难度加大，建设社会主义新农村、构建和谐乡村社会的最终目标难以达到。这种情况表明:传统的乡村社会出现了功能性问题，功能发挥失常甚至异常。依据结构功能理论，要着力解决乡村社会协调发展中出现的诸多功能性问题，不能仅仅从功能本身去寻找解决问题的办法，而必须去考察农村行政管理的体制结构，着力对农村行政管理体制结构进行优化或重构。很显然，在很大程度上正是由于单个行政村各自为战的组织结构，造成了农村经济社会发展难以实现协调统筹发展，出现了经济社会发展中相邻的各个行政村在基础设施上的重复建设、重大决策上的冲突不断、利益纷争上的此起彼伏等方面的功能性问题。要着力解决这些功能性问题，必须考虑对以单个行政村为基本组织单位的农村行政管理体制进行改革，改革的出路就是实现相邻行政村之间的合并、构建大村庄体制。

3.市场风险控制论。市场风险控制论是随着我国建立和发展社会主义市场经济而被引入的一种重要理论。市场风险控制论认为，市场经济是由一只“看不见的手”在操纵的，由于看不见、猜不透这只手的动作规律，所以参与市场经济活动是必须要进行谨慎判断和科学决策的，否则一旦判断失误或决策错误，参与市场经济活动就会陷入各种风险的漩涡之中。因此，在市场经济条件下，每一个参与到市场活动中去的人都要时刻警惕市场的风险性，采取科学、及时、果断措施规避市场风险。

目前，我国的市场经济现在已经全面覆盖到乡村社会的角角落落，农村市场经济发展早已成为一个不争的事实。因此，农村、农业、农民生产生活的各个领域，都必须与市场发生关系。比如，农民要发展农业生产，就必须从市场上购买种子、化肥、农药、机械工具等生产资料;农民生产出来的粮食、油料、蔬菜、水果等农产品及畜牧产品、林木产品、加工产品等也必须拿到市场上去销售以转换成货币再去购买生产资料。我们知道，市场是有风险的。广大农民为了共同抵御市场风险的需要，很自然就会在农业的生产、销售过程中联合起来，组成强大的利益共同体以共同抗击市场中的不确定性、风险性因素的冲击。这种联合最初是在村庄中单个的农民个体之间进行的，个体之间联合起来组成的村庄中的农业生产合作社、生产协会就是明证。但后来随着生产规模的不断扩大，在更大程度上抵御控制市场风险越来越成为农民的共识。于是，就出现了某一村庄中的农业生产合作社、生产协会向周围村庄的扩张。比较典型的情况是:甲村中的蔬菜生产合作社兼并了相邻的乙村、丙村的蔬菜生产合作社，组成三村联合的蔬菜生产合作社以共同抗击蔬菜市场的风险。这种兼并实质上是基于共同的生产、管理、销售需要而进行的产业联合。村庄之间的产业联合是进行经济联合的先导，而村庄之间的经济联合则会进一步促成相互之间的政治联合、社会联合、文化融合。所以，依据这样一个逻辑，相邻村庄的农民为共同抵御市场风险就有了联合在一起的需要，这种需要成为推动村庄合并、构建大村庄体制的群众基础和社会土壤。

三、大村庄体制构建的紧要任务

在全国范围内，以村庄合并为基本标志的大村庄体制改革目前已经积极稳妥地展开。这项改革目前虽然已经取得了一定的成绩，但其所要抓紧研究解决的问题依然很多。从实际情况来看，当前最为关键的是要围绕以下紧要任务将大村庄体制改革进一步向前推进。

1.大力推进合并村庄后的集中定居点建设。

村庄合并是不是真正到位，通常是以集中定居点的建设完成及村民的搬迁到位为标志的。因此，推行村庄合并、着力构建大村庄体制，最为紧迫的任务和工作是要切实加大合并后的村庄集中定居点建设力度。从全国许多地方这项工作的推进程度来看，依然面临着许多困境和问题，其中最主要的是来自资金方面、群众认同方面。其一，从资金方面看。集中定居点建设需要大量的建设资金，这些资金从哪里筹集，这是各地都头痛的一个大问题。一些地方采用了上级负担一部分、县里挤出一部分、乡村筹集一部分、村民交纳一部分的方式，一定程度上解决了资金匮乏问题。但由于集中定居点建设需要的资金量很大，一些地方往往在建设过程中捉襟见肘，于是就出现了“有钱就建，没钱就停”的建建停停状态，建设的进度十分缓慢。其二，从群众认同方面看。把相邻村庄的村民合并集中到一齐居住，难免会遇到有的村民由于习惯、感情因素不愿意离开原来的家园搬入新的集中定居点的问题，难免会受到群众基于补偿不到位、政策不满意而产生的阻挠行为，等等。因此，各地推进合并村庄后的集中定居点建设应该说都面临着诸多难题。但再难也必须把集中定居点建设抓紧抓好，因为这个问题不解决，构建大村庄体制就很容易导向形式主义。

2.探索集中定居点社区化管理模式。集中定居点建成入住以后，必须按照城市社区的管理方法引入社区化管理模式，着力构建农村新型社区。具体说来，要按照统一的集体资产、产业模式、生产销售模式，确立支撑社区化管理运作的经济基础;要真正按照平等、民主原则进行村民直接选举，推行完全意义上的村民自治，剔除各种宗族势力、分散势力、流氓黑恶势力对农村社区民主政治运作的干扰，确立支撑社区化管理运作的坚强政治基础;要以服务社区农民群众、关注社区民生、构建和谐农村社区为导向，构筑支撑社区化管理运作的社会基础;在新兴农村社区的管理中，要确立社区居民自治组织、社区党组织、社区业主委员会以及社区各种群众性组织甚至社区全体居民共同参与、分工负责的社区工作领导管理体制，使社区成为合并村庄后农民全新的生活空间。

3.培育并村后村民共同的文化认同感。文化认同是大村庄体制得以构建的桥梁和纽带，以合并村庄为标志的农村行政管理体制改革能不能取得实质效果，文化认同是基本底线。通常若干行政村在合并之前，都有符合各自特色的“官方”文化、民间文化，对糟粕文化、精华文化有着共同但有差别的认知取向，由此建构了各自的文化背景、形成了各自的文化品质。在建立大村庄体制的过程中，将这些有着不同文化背景的行政村合并起来，自然就要关注它们相互之间文化上的合并与融合，努力消除原有的各个行政村的村民在文化认同上的差异。如果我们仅仅在要素构成的硬件建设上完成村庄合并，而在文化认同的软件建设上止步不前，这样的村庄合并就很容易由于文化认同上的差异而被颠覆。因此，倡导、培育村庄合并组成新社区后统一、共有、共享的社区文化、制定新的村规民约、建构普遍公认的道德价值以形成共同的文化认同，就成了推进大村庄体制建设中必须贯穿始终的内在要求和紧要任务。

4.搞好并村后土地资源的综合开发利用。大村庄体制的运转需要强有力的经济支撑，而在大多数农村经济支撑的主要来源是土地。若干个行政村合并在一起、村民在定居点集中居住以后，原有的各个村庄内的宅基用地、商业用地、建设用地、道路用地等所占用的大量土地就被节余出来，土地的总量明显增加了。因此，并村后进行土地的综合开发利用、规模化经营、集约化生产，就有了更加有利的条件。这就要求在构建大村庄体制的过程中，县、乡、村都应该未雨绸缪，超前思考研究并村后节约土地、原有耕地的综合开发利用问题，通过土地置换、土地流转、土地整治、产权交易等各种途径努力盘活土地的存量活力、挖掘其增量潜力，以使有限的土地资源切实产生更大的经济效益、创造更多的财富，为大村庄体制的运转提供强大的财力、物力支持。

［1］俞可平．权利政治与公益政治［M］．北京:社会科学文献出版社，2005:40．

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1008－8520(2011)02－0029－05

2010－12－10

张书林(1974－)，男，山东冠县人，党建部副教授，博士。

［责任编辑:赵延民］