逆城镇化:当前城镇化建设中的现象透视——基于安徽省和县城镇化的调查与思考

王永龙

(中共巢湖市委党校，安徽 巢湖 238000）

·经济探求·

逆城镇化:当前城镇化建设中的现象透视
——基于安徽省和县城镇化的调查与思考

王永龙

(中共巢湖市委党校，安徽 巢湖 238000）

2010年中央一号文件强调:“把建设社会主义新农村和推进城镇化建设作为保持经济平稳较快发展的持久动力。”“推进城镇化建设”也由此成为我国的主要经济工作之一。全国各地都在积极推进城镇化建设的时候，和县却出现“逆城镇化”现象。必须认清“逆城镇化”的本质原因，遏制其蔓延趋势。应大力宣传城镇化之方向和政策，改革创新体制机制，促进城镇化和新农村建设良性互动，着力提高城镇化率，早日形成城乡一体化新格局。

城镇化;逆城镇化;和县

2010年中央一号文件强调:“把建设社会主义新农村和推进城镇化建设作为保持经济平稳较快发展的持久动力。”“推进城镇化建设”也由此成为我国的主要经济工作之一。安徽省和县力争2020年城镇化率达到60%以上，其目标令人振奋。2010年我们去和县调研“城镇化和新农村建设如何实现良性互动”时，发现一些逆城镇化现象。这引起了我们的极大关注和深入思考:全国各地都在积极推进城镇化建设的时候，认真剖析此问题想必具有一定的现实指导意义，抑或给大家带来一些启示。

一、现象描述及归因分析

1.现象描述。去和县调研时，不少干部说，三年前，很多农村人特别想转户口——“农转非”，现在想转户口的人少多了，一些农民不愿当市民，反过来，还有市民想当农民。目前表现三种现象:一是部分中老年人不愿意成为市民。他们认为农村也好了，到城里不习惯，并且担心进城工作不稳定，生活困难。二是举家长期在城市打拼的人员不愿意转为城市市民。他们认为在城里挣钱容易些，但不愿意成为城市市民。此种情况约占45%。三是有些人却要求转为农民。据和县历阳镇龙潭社区某领导讲，现在要转为农村户口，真不容易，要盖八个章，其难度可想而知。多年来，“农转非”一直是农民的梦想，现在却颠覆了。很多大学毕业生直接将户口转为农业户口，而不像以前那样因转为非农业户口而自豪。

农民不愿意进城落户的现象已在中国部分地区出现。据浙江省户籍管理部门调查发现，全省“农转非”数量从2004年的57.7万人降到2009年的18.9万人，降幅达67%。而贵阳市一年内只有约万人办理“农转非”，不足贵阳市常住农业人口的0.006%。早在2008年底，贵阳市公安局一项调查显示，98.7%的农民不愿转为非农业人口;愿意转为非农业人口的仅占调查对象的0.98%;不确定的10人。在石家庄市宣布放开户口后，也并没有出现大批农民争相涌入的热闹场面［1］。

2.归因分析。第一，我国的支农惠农政策体系不断健全和完善，“三农”状况显著改善。党的十六大以来，我国实施了统筹城乡发展方略，贯彻“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，支农惠农政策体系不断得到巩固、完善和加强。

2004年开始，我国连续出台了七个指导农业农村工作的中央1号文件，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、扎实推进新农村建设、发展现代农业为主题，这些重大的政策和措施，坚持以人为本、加强农业基础、增加农民收入、保护农民利益、促进农村和谐的目标和取向，重点突出、导向明确、操作性强、受益面大。特别是我国实施了“四减免”、“四补贴”等支农惠农政策。先后在全国范围内取消了农业特产税、牧业税、农业税和屠宰税，大大减轻了农民负担。从2006年起，与农村税费改革前的1999年相比，全国农民每年减轻负担1 200多亿元。2004年以来，国家还先后出台粮食直补、综合直补、扩大粮种补贴范围和增加农机具购置补贴等支农惠农政策。

与此同时，国家加大了农村基础设施建设和社会事业的投入，各类项目进展顺利。比如，大规模建设户用沼气池、乡村公路和农村电网改造，解决农村居民的饮水安全问题。对农村义务教育阶段实现“两免一补”，推进农村新型合作医疗制度改革，建立农村最低生活保障制度和实施退耕还林、计生奖扶、家电下乡等惠农政策。这些政策是加强农业、繁荣农村、富裕农民的重大举措，深受农民的欢迎。并且，中央多次强调，要保持支农惠农政策的稳定性和连续性，并且不断地加以巩固、完善和加强。此外，即使农户房屋被拆迁或土地被征用，也有安置，有补偿。有的农户还因此脱贫致富。

农民从切身体验中感受到国家的政策取向——“三农”状况会越来越好。因此，农民进城的欲望大大降低。

第二，和县特殊的地理位置和经济状况使然。和县地处皖东，是皖江开发和东向发展的最前沿，皖江城市带承接产业转移示范区，区位优越。和县资源丰富，产业齐全。无公害蔬菜享誉大江南北。全县蔬菜瓜果种植面积达45万亩，占全县农作物面积的1/3;农民人均收入1 200元，占农民人均纯收入的37%。全县实际利用外资居全省第一位，进出口总额7 337万美元，居全省第二位。2009年，城乡居民储蓄存款余额74.8亿元，人均存款1.15万元，高于全省平均水平1 756元。接受调查的历阳镇农民年人均纯收入6 731元，同比增长11.4%。

和县从事大棚蔬菜的农民很多，夫妻二人年赚15万元的亦不少见，农民的生活水平在不断提升。和县县委县政府确定的目标之一就是，“力争到2015年，全县城镇化率达到50%，城乡差别明显缩小，城乡一体化雏形基本形成。”然而事实并未迎合政府的决策:农民经济状况好了，不愿意进城的人反而多了。

中外学者研究发现，传统农村发展“路径依赖”的特性严重地阻碍着我国城镇化的进程，这并不是说农民不愿意过像城市居民一样的生活，只是由于政府主导下的强制性变迁即城镇化与农民理性准备不足之间存在着矛盾。也就是说，在大多数条件下，农民往往更愿意安于现状，处于等待状态。美国学者米格代尔(Joel S·Migdal)在对发展中国家的社会转型问题研究的基础上，认为农民作为一个阶层或集团是被迫走上现代化道路的。和县农民生活好了，更加重了对乡村生活的“路径依赖”［2］。

第三，经济社会的发展现状对农民的心理促动。在市场经济的大潮中，农民虽然并不都是理性的经济人，但是他们大都会进行得失判断。从调研中，我们看到农民在进行“一分为二”的思考。

如果不转为城市户口继续当农民有哪些益处?一是粮食补助和保护政策使种田收益明显好转。如果种经济作物比如大棚蔬菜类，获利更多。二是社会保障日益健全。目前“新农保”正在全县试点推行。虽然说每月“55元的补助”对农民作用不太大，但毕竟有了补助，有了“国家保障”，而且国家还在不断提高养老标准。有了“新农合”，农民看病不愁了，农民对未来的信心日益增强。三是房屋被拆迁有安置，征地有钱。部分农民对退出承包地和宅基地的补偿期望值较高，侥幸发财的心理依然存在。四是农民的恋土情结。农民生在农村，对农村怀有深深的感情。它构成根深蒂固的“乡恋”情结，致使很多农村人难以忘怀“落叶归根”的境况。

如果“农转非”——成为城里人之后会出现什么“不好的情况”?当前农民的收入大体包括两个部分:一是务农收入，二是务工收入。这两部分收入中任何一部分出现问题，都会使得农民无法维持其在城镇的生活［3］。我们以历阳镇一个典型的5人家庭为例，54岁的夫妇2人在家务农，并带着1个孙女，其20多岁的儿子媳妇在城镇或城市务工。当务工收入出现问题时，务农收入还可以补充。如果全部转移进入城镇，缺失务农收入作为补充，54岁的农民在城镇就业又比较困难的情况下，仅靠务工收入必然无法支撑5口之家在城镇生活，因而，很多农民不愿意轻易“农转非”。

另外，政府采取“不能挑不能拣”和“自谋职业”的就业“保障”政策，也给农民进城增加了畏难情绪。就业一直以来就是头等大事，而有些政府在对待进城农民的就业问题上则显得不合情理。从1998年1月起大连市实行不挑不拣的就业政策。其意是只要进城农民不“挑三拣四”，保证24小时内提供就业岗位。在其他进城农民较多的城市，就业问题的解决也会采取这种方式。然而这种做法是十分简单粗暴的，不挑不拣提供的都是多数人不愿意从事的艰苦岗位。而一旦农民不希望从事这些工作，就意味着自行放弃就业机会。政府鼓励人们自谋职业，往往也引发干部放任自流，忽视了自身的职责，导致农民就业困难。

由于进城没有稳定的保障，再加上自身文化水平低、务工技能差、工作不稳定等原因，农民担心退出承包地和宅基地，将导致今后的生活没有保障，因而为了“留后路”不愿放弃作为“命根子”的土地，不愿意放弃土地承包经营权。目前，还没有成熟的土地流转办法，一般农民不敢轻易转让土地和宅基地。因此，农民进城后只好让亲戚代为看管。这些因素都决定了农民对转变身份的积极性不高。

现今的城市并不能让所有人生活得更美好。城市依然表现出一些或多或少的城市病，如房价飞涨、就业困难、交通阻塞、空气不好;甚至有二元结构——穷人区与富人区。这些也抑制着农民进城的欲望。

进行简单的比对之后，不少人犹豫了:与其进城之后尚有风险，不如在农村过一个安安稳稳的生活。这也是几千年来中国小农社会留下的传统思维——求稳不求变。再加上安于现状小富即安的心态，以及随大流的从众心理，不愿意转户口的人自然多了，结果导致“逆城镇化”现象出现。

二、“逆城镇化”带来的负面影响

1.削弱城镇化建设。城镇化就是将农民转为市民，而“逆城镇化”是反其道而行之。它减缓城镇化的建设进度，对当前正在大力推进城镇化极为不利。

农村地区相当数量的劳动力进入城镇务工经商，基本上脱离了农业。但是，这种转移是一种暂时性的转移，户口常住地依旧在原籍，于是便出现了一个既非农民，又非城市居民的“两栖性”游离阶层。这种离农人口的“两栖性”和不稳定性决定了一旦环境发生变化，就会出现逆向转移，这种状况的存在不利于城镇化的平稳发展，已经产生了城镇化水平的“虚高成分”。

我国现有城市化率的统计口径包括了1.45亿左右在城市生活6个月以上但没有享受到和城市居民等同的公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口，这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半。这些人不尽快城镇化，“逆城镇化”现象势必会形成蔓延趋势，最终成为推进城镇化建设的重大障碍。

2.加重新农村建设的负担。“逆城镇化”不仅阻碍城镇化建设，而且会增加新农村建设的农民人数，这无疑会加重国家负担。目前我国农村人口数额庞大，国家投入财力有限，已经制约了社会主义新农村建设的快速发展，新农村建设目前才惠及一小部分人群，与农民的要求相差甚远。只有减少农民，社会主义新农村建设才能快速发展，农民状况才能有所改观。而“逆城镇化”是与城镇化“唱对台戏”，只会使农民增多，影响社会主义新农村建设的速度。

3.给解决三农问题增加难度。三农问题一直制约国家经济社会的全面发展。如何富裕农民，发展现代农业，改变农村落后面貌，一直是党和国家高度关注并采取切实措施的大事之一。无论是城镇化，还是社会主义新农村建设，都是解决三农问题的重大举措。也只有农民减少了，三农问题才好解决。否则，会事倍功半。“逆城镇化”现象的存在无形中给解决三农问题增加了难度。

三、“逆城镇化”的应对之策

由于诸多原因，农民的思想并不能时刻与政府的正确决策保持一致性。即便是城镇化的用意很大一部分是为农民着想的，有些农民依然“逆城镇化”。政府作为宏观管理主体，理应做好以下工作，防止“逆城镇化”现象的发生与蔓延。

1.加大政策宣传，提高干群认识。理念决定思路，思路决定出路。各级干部要提高对城镇化和新农村建设的认识，积极宣传经济社会发展规律和世界发展形势，让干部在宣讲中提高自身认识，把握先进理念，形成工作合力。

如果最近打过麻疹或麻风腮疫苗，那就有可能是接种后的反应。打过疫苗后2周内会出现发热，也是发烧3天左右，少部分并发有咳嗽、流涕等症状，但是疹出热退，这个顺序和幼儿急疹不一样，缓解方法和幼儿急疹一样。

一面加强宣传，让农民从思想观念上改变固守农村的“小农思想”，一面借助政策驱动，从客观实际上让农民感悟:国家对农村有规划有方向，有发展有淘汰。让农民抛弃一些不正确的想法乃至对当前现象的误读和幻想，真正由“要我进城”转变为“我要进城”，实现主体角色的转换，提高农民进城的自觉性。

第一，正确认识城镇化。城镇化是衡量一个国家或地区经济发达与否及文明程度高低的重要标志。城镇化水平普遍建立在工业化水平的基础之上。改革开放之前的1952年至1977年之间，由于多方面因素影响，我国城镇化水平年均仅提高0.2个百分点。改革开放以来，随着国民经济持续稳定增长和工业化水平的不断提高，我国城镇化建设进入了持续快速发展时期，城镇化水平以年均0.625%的速度甚至更高的速度递增，到2009年底全国城镇化水平已达到46.6%。但这一结果并不容我们乐观，与世界整体城镇化进程相比，我国城镇化发展水平依然相当滞后。据有关资料显示:早在1996年，全世界城镇化平均水平已达45.5%，发达国家一般都在70%以上，发展中国家也在40%以上，而同期我国仅为29.4%。严重滞后的城镇化发展水平带来了一系列负面效应:一是导致了我国城乡产业、就业、收入与消费结构态势的长期失衡，严峻的三农问题长期得不到解决;二是在人均消费水平很低的情况下，过早地出现了工农产品的买方市场和经济过剩，使工农业生产发展速度受到严重制约;三是严重限制了农产品流通市场的拓展和发育，导致了小农经济在我国农村长期占主导地位;四是严重阻碍了农村人口向城镇和非农产业的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力;五是导致了农业生产极低的劳动效率及农业经济整体竞争力的严重缺乏。

我们之所以要推进城镇化快速稳妥发展，其目的就在于要将农业和农村人口转移到非农业行业和城镇或城市中，以便尽快实现农民增收、农业发展、农村稳定。而当前存在的突出问题有:一是城镇化的发展偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城镇发展不够;二是在城镇化进程中，比较注重城市规模的扩大和城镇建设的美化，没有为农民真正转为市民提供更多的机会;三是部分农民住处被划为工业园区，农民“被城镇化”;四是小村并大村，大村变城镇——样板城镇化;五是农民被城镇化后，没有工作、没有社保——上楼致贫，犹有“拉美陷阱”之虞。

这些问题严重影响城镇化的进程，诱发“逆城镇化”现象。必须要考虑如何确保城镇化是农民利益最大化的城镇化，是贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观的现实要求，是解决经济发展突出矛盾的重要举措，是全面建设小康社会的必然选择，是实现现代化的必然路径，不是房地产商的盛宴，不是地方政府突破工业用地瓶颈的捷径，不只是发掘农村这个最大潜力的内需市场的急功近利，不是政府的一厢情愿。要让农民从城镇化中获得好处，以此调动农民的主动性、积极性，使其成为城镇化的主人、推动者，而不是被动者，甚至是阻力。

第二，正确认识新农村建设。“社会主义新农村”这一概念，早在20世纪50年代就提出过，此后多次出现在党的有关文件中。但在过去很长一个历史时期里，由于我国经济落后、基础薄弱，只能把主要精力集中在发展城市工业方面。党的十六届五中全会再次提出新农村建设，则是在新的形势下，在科学发展观的指导下，把它作为现代化建设的重大战略任务，使它的内涵更丰富，目标更全面，思路更完整，升华到一个新境界。新农村建设“新”在哪里?一是具有新的趋向:工业反哺农业和城市支持农村。二是具有新的时代特征:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。

建设新农村，是提高农业综合生产能力、建设现代农业的重要保障;是增加农民收入、繁荣农村经济的根本途径;是发展农村社会事业、构建和谐社会的主要内容;是缩小城乡差距、全面建设小康社会的重大举措。从一定的角度说，它也是实现城镇化的主要途径之一。

当前，社会主义新农村建设在和县也只处于试点阶段，并未大规模的开展，以惠及所有农民。新农村建设存在的问题很多，比如新农村建设才处于硬件建设阶段、农民对新农村建设意义的理解不足和寄希望于政府出钱建设，因而缺乏主动性等等。

要使农民彻底理解:今后仅有极少部分人是农民，从事农业生产，因而不能盲目依赖于社会主义新农村建设，城镇化才是今后的奋斗方向，

第三，正确认识新生代农民工。以80后、90后为代表的新生代农民工，已经成为工业生产和城市生活不可分割的一部分。然而，新生代农民工的当前状况不得不使我们反思:我国一方面正在进行大规模的工业化、城镇化，需要大量产业工人，这必然造就一批新市民，实际上现在工业生产和城市生活已离不开农民工;改革开放以来形成的新管理体制已经没有办法把他们拒绝于城市之外，或者把他们再送回农村，不管你是否欢迎他们。而另一方面城乡二元结构又时刻阻挠着新生代农民工，使他们处于“城乡双重边缘化”的尴尬境地。“如果不改变社会结构，仅仅依靠心理辅导很难改变现在新生代农民工的生存状况和消极心理。”北京大学社会学系副教授卢晖临认为，“90后”农民工的自杀现象不仅仅是个人的心理问题。2010年5月18日，清华大学、北京大学等高校的9名社会学者发出了联名信，呼吁各方携手，尽快解决新生代农民工问题。9位学者在联名信中写道，希望农民工成为真正的企业公民、社区公民。

“逆城镇化”现象的出现，从另一个角度提醒我们，加快城镇化建设必须尽快将新生代农民工转为市民，以防止他们受到影响后成为“逆城镇化”的“生力军”。

2.城镇化和新农村建设要实现良性互动。城镇化是历史的大趋势不可逆转。它与新农村建设是相向而行，并非互相抵触。首先要厘清城镇化与新农村建设之间关系。他们有三种关系:相离关系即此消彼长;包含关系即有重点，有侧重;相交关系即同时发生，互动发展。城镇化与新农村建设欲实现良性互动，应该发展相交关系——同时发生，互动发展。因为城镇化对新农村建设起着带动作用:促进农业生产，增加农民收入，提高农民的文明水平，有助于农村深化改革，发展农村公共事业。而新农村建设对城镇化具有推动作用:农业的发展是城镇化发展的前提，又能扩大内需，提高劳动者素质，提高城市吸纳农村劳动力的能力。

目前城镇化和新农村建设互动方面存在的问题必须要尽快解决:一是镇村规划没有形成城乡一体化——城镇化与新农村建设各自为政，互不相干;二是城乡管理不对称——重城区，轻集镇;重城镇，轻新农村建设;重硬件建设，轻视农民就业和公共服务;三是没有突出农民的主体性;四是产业支撑力不强，吸纳就业不足;五是城乡建设资金比较分散且不足;六是体制政策调整不及时，落实不到位。

城镇化和新农村建设要克服上述问题，实现良性互动，必须构建城镇化与新农村建设良性互动机制。可以构建以下六个机制:一是统筹城乡发展机制:统一规划、统一政策、统一管理等;二是合理运用动力机制:城镇化对新农村建设的带动，新农村建设对城镇化的推动;三是以工促农、以城带乡的长效机制;四是城乡公共产品均衡配置机制;五是完善惠农补贴机制，杜绝“不种田却领良种补助”等分配不公现象;六是群众、政府、市场三方联动机制。只有这样，才能加速城镇化和新农村建设，阻断“逆城镇化”。

3.完善公共服务体系，加速城镇化建设。城镇化就是把农民转为市民的过程，而这个“变”一定是要保证这些人在城市有稳定的就业，有稳定的收入，有相对固定的住房，同时还要保障他们与其他市民没有任何差别的社会保障和政治权利，而不是转变成现在的农民工，更不是转变成城市贫民。为此要解决三个问题，即让他们“进得去、进得起、留得住”。“进得去”是指改革户籍管理办法，让农民拥有城镇户口;“进得起”是指让他们在城镇有安身之所——买得起房，并能妥善处理好宅基地和土地问题;“留得住”是指农民在就业、失业、低保、教育和医疗等方面与市民享有同等权利。

当前教育和医疗等体制改革比较成功，已经排除了农民进城的两大障碍。还必须采取以下具体措施，以遏制“逆城镇化”，推进“城镇化”。

第一，城市化在快速吸纳农村人口的同时，如果不能同步提供相匹配的就业机会，只能会恶化城市内部的贫富差距问题。农民进城之后资源非常有限，政府除了鼓励他们自谋职业以外，更要主动帮助他们，为其提供平等的就业机会。

第二，由于目前城市房价太高，农民根本买不起。可考虑专门给农民工盖一些廉租房，以后这些人有了积累，再购买经济适用房。也可以考虑向农民提供住房公积金贷款。此外，要完善土地流转制度，保障农民利益。《中华人民共和国农村土地承包法》第26条规定:“承包期内，发包方不得收回承包地，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”目前应该出台政策规定或修改以上农村土地承包法的条款，规定期限(五年为宜)，让完全转移进入城镇或城市的人口将承包地归还村社集体，以此加快土地流转，促进城镇化建设［3］。

第三，社会保障问题，关键在于调整财政支出结构。目前的财政预算中，根本就没有这方面的安排。如果不调整财政的支出结构，政府永远都没有钱。调整了财政支出结构，政府就能做到“应保尽保”，“把各类未纳入社保制度的群体尽快纳入覆盖范围，实现真正的全民社保”。“农民工”就可以很快“进入历史”。农民进城之路才会变得通畅起来。

第四，通过建立人口、产业和就业联动机制，保证劳动力流动方向合理、适度和有效，才是长久之计。各县和乡镇政府应该积极行动，搭好人口、产业和就业三者之间交流的桥梁，带动三方良性循环，推进城镇化建设的步伐。

［1］农转非:从趋之若鹜到无人问津［OB/OL］．http://news．163．com/special/00012Q9L/nzf20100820．html．

［2］史小宁，樊卫宾．建设新农村与发展小城镇互动机制探讨［J］．天水师范学院学报，2007，(7)．

［3］刘燕舞．推进城镇化谨防逆城镇化［N］．新农村商报，2010－02－10．

F291.3

A

1008－8520(2011)02－0019－05

2010－12－15

中共巢湖市委党校研究课题

王永龙(1969－)，男，安徽无为人，科研处副教授。

［责任编辑:梁桂芝］