高等教育资助育人的改革思考

刘家梅

（上海海事大学，上海 200135）

高等教育资助育人的改革思考

刘家梅

（上海海事大学，上海 200135）

现代社会政府以“人力资本”的理念对高等教育大加资助，“成本分担”提倡增加个人教育成本的分担。我国建立了以国家助学贷款为主体，包括奖、贷、助、补、减的多元化资助经济困难学生的政策体系，它对于进一步深化我国高等教育体制改革起到了非常重要的保障作用，但仍然存在资助理念不统一、法律保障不健全、资助文化不浓厚、资助资源缺乏，资助内涵不深入等问题。借鉴国外高等教育成功资助的理论和模式，我国高等教育资助育人应进行改革和发展。

高等教育；资助育人；改革

高等教育的资助理念发展与高等教育价值取向是一致。随着社会经济文化的发展，人们对高等教育的价值取向也一直发生着变化。从12世纪到18世纪，在高等教育创立之初，它被教会及君主看作是传承文化、发扬宗教的场所，人们对教育的价值取向也倾向于教育的宗教价值。而此时资助的提供者主要是君主、教会等。18世纪后人们更强调教育对国家安全和社会利益的贡献，把教育提高到了国家安全和发展的高度，这时期的教育资助理念正是反映了这种价值取向。在“人力资本”提出之后，教育的社会经济价值及对个人的经济价值被揭示出来，国家更倾向或重视的则是教育对社会经济发展的价值。因此，这一阶段的政府怀着“人力资本”的理念，对高等教育大加资助。但在现代社会，人们则更加看重教育对个人的价值，“成本分担”实际上是提倡增加个人教育成本的补偿，减少政府无偿的资助，或变无偿为有偿，现在世界大部分国家都实施高教收费政策，而助学贷款的形式正是有借有还并支付利息的有偿形式。

我国历史上从政府拨款的国子监、府、州、县学到书院等高等教育机构，大都采用教养合一的办学模式。学生不仅免学费，而且领取公费津贴，这种制度保证了大一统皇权基业的稳定，此时的资助理念则是“为封建国家服务”。新中国成立后，最初指导教育资助的思想同样是出于一种政治目的，即为了巩固和发展人民政权培养人才。当人民政权巩固后，把极为有限的高教资源与严格选拔结合起来，培养国家的“栋梁”，这仍是“国家利益”至上的高教资助理念。当前我国高教按“成本分担”原则实行普遍收费以后，不断增加学生分担教育成本的比例，同时实行奖、助、贷相结合的助学方式，但从目前的资助情况看，在高校贫困生的多数资助方式中，无偿性资助比例过高，而有偿资助所占比例较低。这说明我国现阶段资助的基本理念还未发生根本的转变，与收取学费的“成本分担”原则不配套不协调。

二、几种主要资助模式的分析比较

高校资助育人政策是与社会发展中高等教育的价值理念分不开，现代社会高等教育重视个人的价值观，直接决定着高校资助的价值理念，当今居主导地位的是“成本分担理论”，为解决纳税人的负担过重，学生作为直接受益者分担不足的矛盾实行“成本补偿”，政府大幅度调整助学金与贷学金的比例，按成本分担的原则减少无偿资助的比例，推行学生贷款政策。比较国内外高校现行大学生资助政策和具体实践，从高校经济困难学生获得资助金的性质来看，目前大致可以世界各国普遍采用的对大学生直接资助的方法。主要有三种模式：无偿性资助（奖、助学金/困难补助、学费减免等）、有偿性资助（工读学校、社会服务计划、勤工助学等）、延迟付费（贷学金）。对应的资助模式分别有：政府包揽奖助学金全部费用，如英国（无偿式）；混合式（有偿和无偿结合）一揽子“资助包”解决的资助模式，如美国；贷学金模式（延迟支付），如日本。

无偿性资助（奖、助学金/困难补助、学费减免等），它是由出资者将资金无偿赠予给大学生的资助。资助政策有奖学金、助学金、减免学费，我国现行学生资助体系中的特困学生补助、临时困难补助等也属于此类。奖学金是西方国家中最早出现的大学生资助方式之一，也是目前世界各国普遍采用的资助方式。但奖奖学金与贫困生的对应度很低，能够拿到奖学金的贫困生虽然有，但很少。因此，后来美、英、法等国逐渐不把奖学金作为贫困生的主要资助措施。另外,实践中助学金很容易使学生把资助当作是他们理所当然应该享受的权利，从而缺乏责任感和引发学生的惰性。因此，在许多国家的资助政策改革中助学金受到限制，甚至被取消。减免学费是世界各国仍在广泛使用的大学生资助方式。方式不一：像英、德、法等国，实行所有学生都不交学费，每年由政府向高等学校拨款补足这项教育经费的空缺。这种做法不仅效率低，而且有失公平，已被越来越多的国家放弃。其二是免优秀学生学费。像新西兰、匈牙利等国，但随着“优秀学生”范围的越来越大，这些国家只能重新宣布收取学费。其三是只为特困生减免学费。目前收学费的国家普遍采用了这种资助办法。我们国家在1994年以前采取的是第一种资助方式。1997年我国开始正式实行高等教育收费制度后，主要采取的是第三种做法。从各国的资助政策改革实践看，越来越多的国家对无偿性资助加以了限制、削减甚至放弃,将资金转移到贷学金和勤工助学资金上来。

有偿性资助（工读学校、社会服务计划、勤工助学等）。它相对无偿性资助需要学生付出一定的劳动和时间，“勤工助学”是有偿式资助的典型方式。“勤工助学”资助方法有助学金无法比拟的优势，也是世界各国重点推荐和实行的一种重要的资助手段。“契约性”的社会服务是很多发达国家和发展中国家实施“勤工助学”的普遍方式。美国政府发起的“社会服务计划”“工读学校”是由政府与学生签订服务契约，学生获得资助必须从事为中小学生担任暑期的数学和语文教师、为青少年提供咨询辅导等工作。有偿资助在实际操作中也存在一些问题：比如勤工助学资金基本上是一次性使用，需要每年不断地投入，不具备贷学金的“保值”功能。社会提供岗位的潜能和需求无法充分挖掘，无法满足众多贫困生的需求等，因而大多数国家现在只把它作为一种辅助性的资助手段。

推迟付费性资助，是指目前世界各国普遍实行的贷学金、大学毕业生税和

雇主资助形式。贷学金已经逐渐成为各国政府学生资助政策体系中的一种最主要的资助方式。从资金来源上看主要有政府拨款、商业银行出资等渠道。日、英、美等绝大多数国家的贷学金资金来源都是政府拨款。商业银行出资主要有两种方式：一是由商业银行自行向学生贷款,政府不予担保和贴息。由于该贷款本息的收回难以得到保障，只有极少数国家的银行采取这种贷款方式。二是由政府出面担保和贴息，因贷款风险很低，已成为大多数国家贷学金政策的主导。贷学金资助政策在现代高等教育“成本分担”的价值理念中，凸现出它独有的优势。首先，它比较公平地面向社会各阶层，在一定程度上保证了教育机会均等。借贷的特点它使得出身贫寒但颇具才华的青年通过借贷继续学业，同时也使中产和富有家庭子女占用公共资财上大学的比例大大下降。对社会来说，既减少了“漏才”的可能，又保证了教育机会的均等。其次，它肯定了教育是一种人力资本投资，高等教育的获益者应当承担教育成本。“大学的最大获益者是个人”已经成为现代人的共识。第三，有利于充分发掘教育资源，合理配置有限资源。借贷性的奖学金政策实际上是发掘了家庭，尤其是中上层家庭可用于教育的巨大资源，通过国家、社会、个人分担的办法，以较少的公共开支，最大限度地满足了社会经济发展和高等教育发展的需要。

有偿性资助和无偿性资助结合起来，构建多元化的资助模式为当今高等教育最为发达的国家之一美国所采用，也受到世界各国在发展和改革高等教育过程中的借鉴和推崇。随着高等教育规模的迅速发展，政府无力承担越来越高的教育开支，根据“谁受益，谁付费”的教育成本分担理论，这使得个人（或家庭）接受高等教育所需的费用大大增加。为了使来自低收入家庭的学生也能拥有接受高等教育的机会，美国联邦政府与其他社会各类组织一起为学生提供了性质各异、种类繁多的资助项目，这种多元化的资助模式大大增加了大学生接受资助的机会，为美国高等教育的发展提供了强大的驱动力。被美国政府称之为“资助包”Financial aid package）的混合式资助，把提供给学生的全部资助（包括联邦政府和非联邦政府提供的），如奖学金、助学金、贷学金和校园工读混合成一个包，以便协同帮助学生解决困难。其核心是大学通过规范合理的配置，使每个学生都能获得与其困难程度相称的经济援助。[4]（p149）

三、我国高等教育资助育人的对策建议

我国现建立了以国家助学贷款为主体，包括奖、贷、助、补、减的多元化资助经济困难学生的政策体系，它对于进一步深化我国高等教育体制改革起到了非常重要的保障作用，但仍然存在资助理念不统一、法律保障不健全、资助文化不浓厚、资助资源缺乏，资助内涵不深入等问题。具体表现在：资助体系分散，资金分配不均：缺乏一整套针对学生个体的帮困助学方案，以至于各项措施交叉执行，形成重复资助、资助面过窄、分配不均的现象，出现个别学生受助总额超过需求，而其他的困难学生又得不到应有的资助，最终影响了贫困生受资助的公正性；资金来源狭窄，资助力度有限；贫困生信息不畅，评定标准滞后；专门的资助法律法规缺位，现有的法规政策过于宏观、难执行等。通过对发达国家高等教育资助理念、资助模式的发展分析，我国高等教育资助育人可以从以下几个方面进行改革和发展。

1.统一认识达成与社会相符的资助理念。

“成本分担”理论已经为当今高等教育改革和发展所公认，当务之急需要进一步明确和统一学生资助理念和资助模式。面对我国高等教育投入不足的现实情况，借鉴他国的成功经验，要在“教育成本分担”理念前提下探讨教育机会均等，并以此研究和建立大学生资助政策或进行资助政策的改革，强化高等教育收费制度。日本教育发展的经验证明穷国办高等教育必须寻求公共资金的“一次投入，多次使用”，这既有利于高等教育与义务教育经费的合理分配，也有利于抑制资助人数、比例和强度的剧增。就建立适合我国国情的大学生资助模式而言，日本和新加坡的“收费加贷学金”资助模式值得我们借鉴。但考虑到两国社会基本制度的不同、高等教育地区发展不平衡、经济收入差距比较悬殊、毕业生就业回报率不高等因素，我国还必须加入一些有偿性资助和无偿性资助作为辅助资助手段。即建立以国家助学贷款为主要资助手段，以勤工助学、助学金、学费减免等为重要补充的大学资助模式。

2.建立相关的法律法规和政策保障机制。

世界各国以受教育权利为本位的法律制度肯定个人包括贫困生的受教育权利，而且进一步认为国家有提供必要的受教育条件，保障受教育机会平等的义务。我国法律《中华人民共和国教育法》第37条规定：“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、青少年、提供各种形式的资助”。《中华人民共和国高等教育法》第9条规定：“国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育”；第54条规定：“家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费”；第55条规定：“国家设立高等学校学生勤工助学基金和贷学金，并鼓励高等学校、企业事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人设立各种形式的助学金，对家庭经济困难的学生提供帮助，获得贷学金及助学金的学生应当履行相应的义务”。中共中央、国务院《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》提出要加强对高校贫困生的资助工作，是切实帮助贫困生完成学业、努力解决大学生实际问题、加强和改进大学生思想政治教育的有效途径。这些政策和法律规定为建立和完善高等学校贫困生资助体系提供了有力的法律依据和保障，但对于资助主体与资助客体的权利和义务，以及相应的行政法律关系与民事法律关系均未明确规定。目前各项资助政策虽然解决了一些具体问题，但缺乏准确定位和规范化、法制化管理，未形成规范的资助制度，不能形成稳定的、长效的资助机制。许多资助方案含有很大的临时应急成分，包括多年来国家紧急拨专款对经济困难学生提供补助及当前各高校向经济困难学生提供的一些资助形式，如为保证经济困难学生顺利入学的绿色通道，为困难学生发放临时补助等。这为高校贫困家庭学生资助体系的顺利运行带来了很多不确定因素。我国目前缺乏完善的资助贫困家庭学生的法律法规，现有的法律规定都是比较原则性的规定，法律规定中对资助贫困生的责任主体没有正确的定位，对获得资助的贫困生的责任规定不完善。应当对现有的贫困生资助体系加以规范和完善，对有些资助政策还应以立法形式加以确定，特别是各级政府、社会力量对高校贫困生的资助，其资助资质、捐资形式以及受资助的学生的权利义务等都应有明确的规定。制定相关法律让高校贫困家庭学生资助体系的运行有法可依。要制定合理的政策，加大高等教育投入，要从政策和法律上规定贫困生资助体系的社会参与，建议将贫困生资助问题纳入社会保障制度的范畴。

3.加大资助文化的宣扬，鼓励更多教育成本分担。

目前我国各高校都在建立适合自己的“政府主导、学校为主、社会参与”的混合的资助系统，政府和学校的资源是有限的，要想在资源上有更大的突破，必须要积极开拓和利用好社会资源的资助。如今企业、校友、慈善组织、基金会、好心人等都纷纷关注贫困大学生，“希望工程”，“圆梦大学”等资助项目相继出台。但是我国社会资助的力度还不够，与发达国家企业和个人在大学设立的品种繁多、数额较大的基金贷款、奖学金、助学金相比，我国企业和个人对高校贫困家庭学生资助体系的捐助显得非常少，而且多集中在少数资金雄厚的名校。

高校贫困家庭学生问题是一个社会性问题,它的解决需要得到社会各界人士的关心和帮助。政府、高校、媒体应积极营造对高校贫困家庭学生资助体系捐助的社会文化和舆论氛围，让人们认识到支持高等教育发展的重要性和捐资助学行为的高尚性。我国社会缺少对高校贫困家庭学生资助体系捐助的文化氛围，企业和个人缺少对高校贫困家庭学生资助体系捐助的热情。与发达国家社会人士的慷慨解囊、捐资助学相比,我国部分先富起来的人在这方面显得过于吝啬。他们缺少为社会长远发展尽一份力的责任心和奉献精神，往往把部分财富用在了奢侈生活上；部分普通百姓也大都习惯了他们的“斗富”生活，以至于有时会怀疑部分有责任之士对高校贫困家庭学生资助体系捐助的动机不纯；媒体并没有在鼓励捐资助学、营造支持高等教育发展的舆论氛围上充分尽到责任。

高校应积极走出校园,主动寻求各种企事业单位的支持，如争取他们在高校设立更多奖项、助学金等。政府应在税收政策上给予捐助企业和个人适当的税收优惠。美国是世界捐款大国，政府从税收政策上鼓励富人捐赠，社会支持和认同他们的“捐赠文化”，竞相捐款，树立了良好的公众形象，且产生了模范效益。我国财政部、国税总局下发的文件规定，企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量通过中国妇女发展基金会等10个社会团体进行公益、救济性捐赠，可以在所得税税前全额扣除。但是,政府在制度上还缺少引导、鼓励企业和个人对高校贫困家庭学生资助体系进行捐助的具体政策。政府可以鼓励企业或个人，通过对高校贫困家庭学生资助体系捐助、赠与等方式合法避税。

4.确保资金来源，争取更多资助投入。

资金是资助系统得以正常运作基础，无论是有偿性资助还是无偿性资助 ，都需要资金保障。除了提出政府要加大资金的投入以外，要尽快在贷学金上争取更大的资金支持。同时，高校自身也应该积极思考，努力拓展资助资源。可以利用学校科研，发展学校产业，为高校贫困家庭学生资助体系筹集资金。可根据高校自身的人才资源等优势，积极研发社会需要的科研成果为高校贫困家庭学生资助体系筹集更多资金。此外，要努力提供更多的、层次较高的勤工助学岗位，积极开拓校外勤工助学资源，根据本校学生的专业优势和特点，与相关企事业单位合作，为学生到校外参加勤工助学创造条件。

5.完善和整合现有的制度模式。

调整助学贷款的运作模式，强化助学贷款的主导作用。借鉴国外贷学金的操作办法，建立由国家拨款的国家助学贷款和由商业银行出资的商业银行助学贷款为主要资助项目的贷学金运行模式。可以借鉴日本贷予性奖学金的管理办法，由独立的法人团体以金融管理的方式，按经济工作的规律，在法定的框架里妥善实施资助政策。既能保证最需要资助的学生获得资助，又能较好地避免国家机构中官僚主义的滋长。

整合助学体系。借鉴美国“资助包”制度，整合“奖、贷、助、补、免”立体化助学体系。把“奖、贷、助、补、免”看成一个整体进行整合，在公平公正的认定贫困生的基础上，根据贫困生个体的实际情况给与最合适的资助。这样既实现有限资助资源的最优化利用，又保证了贫困生个人的资助目标。如对特别困难的高校贫困生运用国家助学贷款加助学金；对一般困难的贫困生运用国家贷款加临时困难补助；困难的贫困生可以应用勤工助学等。明确各种资助方式的目标定位，增强资助的效果。充分发挥“勤工助学”资助和育人的双重作用。在我国现有的勤工助学资助中可以借鉴美国的“工读学校”、“社会服务计划”的资助模式，争取政府、社会、公共事业的支持，开拓更多的勤工助学岗位，并且利用这些岗位上的实践和锻炼平台，实现育人的功能。

此外，世界各国在学生资助办法中充分发挥雇主资助的作用也是值得我们借鉴和思考的。对于各国学者积极推荐的由雇主为成为其雇员的大学毕业生一起归还贷学金的、雇主参与资助方式和要求录用大学毕业生的雇主向国家缴纳特定税收的做法，目前还不适合在我国推行，但我国可以鼓励企业积极通过在高校设立奖助学金、与受到资助的在校学生签订定向就业协议，要求他们毕业后到所在企业服务一定年限的方式，还是有非常好的发展前景的。

[1]李庆豪.我国大学生资助政策的优化与重构[J].清华大学教育研究，2004，（6）.

[2]林良夫，吕澜，费英勤.高校贫困生助学策略意见[J].教育发展研究，2004，（3）.

[3]王全林.美国大学生资助指导思想的嬗变及其借鉴[J].长春工业大学学报（高教研究版），2003，（6）.

[4]詹鑫.英国高校改革：学生资助与教育参与[J].比较教育研究，2004，（4）.

G522

A

1003-8477(2011)05-0170-04

一、世界高等教育资助理念的发展历史及嬗变

教育理念的发展史大致经过了四个阶段，出现过六种基础性的资助理念。第一阶段是从12世纪至18世纪，最早出现的是来自民间的“宗教”与“慈善”的理念。这期间对大学生提供财政支持的主要是郡主、教会和私人的慈善事业，当时人们捐资助学是为了弘扬学问，传授子孙，以慈善之心资助学生，又通过学生去传播宗教，效力社会。第二阶段是从法国大革命到20世纪50年代，盛行的资助理念是“为了国家利益”资助贫寒学生，以此培养人才。表达的是社会要求为国家利益资助学生的呼声，以及法国革命者和拿破仑为巴黎理工学校的贫苦学生、工农子弟提供生活费用的事实。较早完整系统地阐述这一理念的是美国《独立宣言》的起草者托马斯·杰佛逊，杰佛逊明确提出要为公共谋福利，向天资聪颖又有道德的人提供有助于捍卫同胞之神圣权利和幸福的教育。十月革命后，苏联建立了在全国范围内普遍实施的助学金制度，成为最引人瞩目的大学生直接资助政策。苏维埃政府于1918年颁布了《高等学校人学条例》，并从当年起推行此项政策：无条件招收无产阶级和贫苦农民出身的人，并普遍发给他们助学金。1957年原苏联人造卫星上天后，“国家利益”成了美国联邦政府的资助理念，颁布著名的《国防教育法》，授权联邦政府拨款支持高等教育、资助大学生。依据这一法令，美国联邦政府设立了充分体现国家利益至上精神的“国防贷学金”和“国防奖学金”。第三阶段是从20世纪60年代到70年代末，出现过三种基础性的资助理念，即“促进经济增长”、“机会均等”和“扩大选择自由”。这一时期正是西方人本主义盛行的阶段，因此在资助理念上也反映出了人本主义的倾向。20世纪50年代末，经济学家舒尔茨提出了“人力资本理论”，该理论认为教育是一种人力资本投资，不仅具有个人效益更具有外溢的社会效益，是比其他资本投资回报更高、更有价值的投资。[1]（p172）因此，对经济有困难的学生给予经济资助是国家投资的一部分。该思想在世界范围产生了深远的影响，促进60年代各国对大学生的大规模资助，资助形式主要是助学金、奖学金等不需要偿还的形式。随着人们要求社会平等和教育机会均等的呼声日渐增高，美国在1965年通过了《高等教育法》，“为了使经济特别困难的中学合格毕业生能够接受高等教育，授权联邦政府向贫困学生提供基本教育机会助学金、国家担保助学金和校园工读机会。”其后美国又先后于1968年和1972年颁布法令，对学生资助的范围扩大到几乎所有的高校，形成了一个由联邦、州、大学和私人协助，助学金、贷款、校园工作工资和奖学金并举的混合资助政策体系。该政策为照顾中产阶级的利益，以“扩大学生选择学校的自由”为由，提高了申请“基本教育机会助学金”的上线，取消了申请“国家担保贷学金”的家庭经济状况限制。这意味着资助的对象不再仅仅是贫困的学生，而是扩大到一般家庭出身的学生。“扩大选择自由”也成了许多发达国家政府的资助理念。[2](p92)第三阶段资助的主要提供者是政府。经济发展、教育公平和学生自由择校是其重要目标。第四阶段是从20世纪80年代开始至今，80年代后，随着欧美经济的衰退，教育也面临财政紧缩及需求增加、规模扩大的境地，各国都在进行着教育改革，提高效率则是这场改革的焦点。教育经济学家约翰斯通提出的“成本分担”的理论，形成了新的资助理念。该理论认为纳税人、大学、企业、家庭和学生都是高等教育的获益者，因此高等教育的成本应由这四方承担。[3]但又据世界银行专家多年来对教育受益率的研究表明，高等教育的个人受益率是最高的，根据“谁受益谁负担”的市场经济原则，个人也应付一定的成本。但目前的形势是纳税人的负担过重，学生作为直接受益者分担不足，因此实施成本补偿还将有利于教育机会的均等。在这一理念的支持下，各国政府开始大幅度调整助学金与贷学金的比例，按成本分担的原则减少无偿资助的比例，开始推行学生贷款政策。个人信用制度较为完善的国家，则把助学贷款发展成为了商业形式，由国家给予财政贴息，作为银行消费信贷业务的一种形式，如日本、哥伦比亚和一些拉美国家是实施学生贷款的典型。随着各国个人信用制度的不断建立和完善，这种由银行或其他金融机构提供资金，通过国家行政立法或国家助学贷款中心监督实施的学生贷款制度已成为目前高等教育学生资助最主要的形式。

刘家梅（1973—），女，上海海事大学学生处讲师。

责任编辑 周 刚