中国城市化发展模式转型——由“被动城市化”到“主动城市化”

■ 白永秀 赵 勇

中国城市化发展模式转型
——由“被动城市化”到“主动城市化”

■ 白永秀 赵 勇

中国“十二五”规划将统筹城乡发展、加快城镇化进程确定为下一阶段改革发展的主导战略之一。如果中国要达到高收入国家平均78%的城市化率,还需要将城市化水平提高30个百分点以上。实现这一目标，意味着要将4亿多农村人口转化为城市人口。但是，采取什么样的模式才能保证中国城市化实现“效率、公平与可持续”三者之间的统一?通过什么样的路径才能推动城市化模式的转型?本文旨在对中国城市化的模式及其转型进行探讨。

一、中国由“被动城市化”向“主动城市化”转型的背景

从城市化驱动力角度来看，城市化发展模式可以划分为“被动城市化”和“主动城市化”两种。“被动城市化”模式是由工业化推动的城市化。城市化是工业化的副产品，城市缺乏自生发展能力，城市对农村的辐射带动作用未得到充分发挥，出现了严重的城乡分离与对立问题。与“被动城市化”相对应，“主动城市化”模式下，城市化取代工业化成为推动经济社会发展的首要因素，城市的自生发展能力不断增强，城市对农村的辐射带动作用得到充分发挥，城乡经济社会逐渐融合。

与此相对应，中国过去60余年的城市化发展历程，明显体现为“被动城市化”和“主动城市化”两个阶段。

第一阶段是从新中国成立到20世纪90年代末。在重工业优先发展战略下，采取了限制城市化发展的策略。从1952年到1978年，城市化率仅从12.5%提高到17.9%。其中，从1980年开始,国家城市化战略从限制城市发展,转变为严格控制大城市规模、合理发展中小城市、积极发展小城镇。在工业化带动下，城镇数量迅速增加。但这一时期的城市化发展是不均衡的,主要表现在中小城市和小城镇数量迅速增加，而大城市数量偏少且发展滞后。

第二阶段从20世纪90年代末到现在。在此期间,中央政府放弃了限制大城市发展的政策,并于2001年正式宣布了大中小城市和小城镇协调发展的新政策。对农民工进城的政策,也从仅仅允许逐渐转变为鼓励和支持。城市化速度进一步加快,大都市区和城市群功能日益完善，城市体系逐渐趋于合理，城市对农村的辐射带动作用得到充分发挥，城乡经济社会逐渐融合。

“被动城市化”模式造成了以下问题：第一,被动城市化的速度和结构不能适应经济的快速增长,原有的城乡结构未能从根本上转变。第二,被动城市化妨碍了第三产业的发展,形成产业结构的扭曲。第三,被动城市化具有明显的地区差异,造就了区域结构不平衡。第四,被动城市化导致了收入差距过大,形成城乡消费断层,有限的居民消费能力与快速增长的工业生产能力不相适应。

针对“被动城市化”模式下出现的诸多问题，城市化过程中要实现“效率、公平与可持续”三者的统一，中国需要顺应城市化一般规律，借鉴发达国家经验，推动城市化发展模式由“被动城市化”向“主动城市化”转型。

二、中国城市化模式转型的路径

就城市化本身来说，适应经济社会发展阶段的要求，由“被动城市化”模式向“主动城市化”转型，实现“效率、公平与可持续”三者之间的统一,对于城乡经济社会一体化发展、收入分配结构调整、“中等收入陷阱”的避免以及发展方式转变等问题，都具有重要意义。

2009年底召开的中央经济工作会议将城镇化提升到新的战略高度，并赋予其扩大内需和促进经济结构调整的重要使命。这标志着中国将彻底告别“被动城市化”的发展阶段，进入到“主动城市化”阶段。“主动城市化”将成为拉动中国新一轮经济增长和社会发展的强大引擎。

从“被动城市化”到“主动城市化”，即由过去的工业化力量推动的城市化到未来城市自生发展推动的城市化，将会全面影响城市化进程及其质量。在城市化模式转型过程中，从城市化主体形态来看，城市化模式转型的关键在于推动城市群发展；从城市化发展模式转型过程的重点和路径选择来看，关键是要解决好城乡制度分割以及农民工市民化等问题。

1.中国城市化模式转型中的主体形态选择

中国城市化发展过程中，争议最大的是关于采取什么样的形态的问题，主要是围绕走大城市还是小城镇道路的论点而展开,即在城市化发展模式选择上，究竟是优先发展大城市以带动小城市,还是重点发展小城镇以促进城市化。大城市论的主要理论依据在于集聚效应、辐射效应和溢出效应等规模经济对经济增长的作用。小城镇论的立足点则是将乡镇企业作为吸纳农村剩余劳动力的主渠道，避免大城市过高的就业压力和环境压力。

从已经实现城市化国家的经验来看，城市化的主体形态并没有统一的模式，而且在不同的发展阶段具有不同的形态。在进入城市化加速发展阶段到城市化成熟这一过程中，通常采取的是区域化的城市化形态，即城市群这种空间形式。城市群是指在特定的地域范围内，以一个或两个超大或特大城市作为区域经济社会发展的核心，以高度发达的现代化交通、信息网络为媒介，城市之间通过企业集聚扩散等密切的交互作用，推动产业的空间、部门演化以及地方政府的制度变迁，进而形成的具有特定规模结构、职能结构和空间结构的相对完整的城市集合体。城市群能突破大城市痼疾与中小城市尤其是小城镇集聚效应弱的弊端，融合“有分散的集中”与“有集中的分散”两种空间分布格局，可以实现城市化进程中“效率、公平与可持续”三者的统一，是城市化发展的有效空间形态。

在中国城市化模式转型过程中，将城市群作为城市化的主体形态，实现大城市、中小城市与小城镇分工协作与互动双赢，充分发挥大城市的核心地位、中小城市的主体作用以及小城镇联动城乡的特殊功能。把提升城市群功能、提高城镇综合承载能力结合起来，对处于不同发展阶段、不同战略地位的城市群加强分类引导，在提升经济功能的同时，大幅度增强人口聚集功能，不断优化城市群空间结构，形成大中小城市协调发展的城镇体系和与资源环境相协调的国土开发利用格局。

其中，东部城市群以优化结构为主要目标，提高经济增长的质量和效率，积极推进外来人口本地化，提高城市群承载人口比重，形成产业与人口同步聚集的格局。中西部城市群应以加快发展为主要目标，成为带动中西部地区经济增长的核心区域，通过完善城市群区域交通、信息网络，加强城市群内部城市之间的经济联系，提升中心城市服务功能，增强产业和人口集聚能力，创新与生态环境保护相适应的城镇化模式，吸引人口不断向发展条件好的城镇聚集。此外，要支持一批区域性中心城市建设，引导、促进这些城市不断完善基础条件，培育成为具有一定辐射力和带动力的区域性增长极。

2.城市化模式转型的制度支持体系

中国城市化的特殊性，在于由制度分割导致的城乡分割。由城乡分割向城乡融合转变，实现城乡经济社会一体化，关键在于破除导致城乡分割的制度和城市偏向的政策。城市化模式的转型，同样需要对既有的城乡二元制度为核心的政策框架进行改革。

一是加快户籍制度改革，引导社会福利均质共享。户籍制度改革的目标是，在全国范围内取消农业户口、非农业户口的划分，建立城乡统一的户口登记制度。同时，逐步推动劳动就业、社会保障、义务教育、计划生育、医疗卫生等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，最终实现城乡居民身份统一、机会均等、权利平等。其中，以中小城市与小城镇为突破口，深化户籍制度改革，放开中小城市与小城镇特别是县城与中心镇的落户政策，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的状况。在此基础上，逐步放宽大城市户口准入制度。重点是要逐步弱化社会福利与户口挂钩的制度安排，稳步实现农民工与城镇居民在分享公共服务方面的均等化。

二是调整政府财政支出结构，建立覆盖城乡的基本公共服务体系。首先，通过制定相关法律法规，将以农民工为主体的外来流动就业人口纳入各级城镇政府年度财政预算，农民工及其家属对教育、医疗、安全、住房等公共服务需求也要纳入城镇总体规划。其次，城镇总体规划覆盖与城镇连片的农村地区，城镇市政管辖的给排水、供电、交通、网络等公共基础设施，与城镇连片的农村地区要实现同城化，同时城镇义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务网络向这些地区均质化扩展。此外，建立覆盖农民工的城镇住房保障体系。对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在保障性住房上应给予市民待遇，比照城市居民收入标准，提供廉租房、经济适用房、限价商品房。

三是推动土地制度改革，充分保障交易权利。土地制度改革的核心是建立真正的土地市场交易制度，实现农民享有将承包土地与宅基地置换为发展资金或者与城镇社会福利的交易权利。从具体路径来看，农村承包土地改革主要在于健全土地承包经营权流转市场，在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法自愿有偿原则，农民采取转包、租赁、土地使用权入股、抵押等方式实行承包土地使用权的流转;农村宅基地改革主要在于建立健全宅基地置换政策与相关法规，在政府统一安排下，农民及其家属将宅基地及其附属房屋向县市政府置换为城市户籍与城镇公寓住房，置换宅基地及其附属房屋的农民，享有与城镇居民同等的各项社会福利。

四是完善就业制度，促进农民工在城镇稳定就业。城市化的核心内容是农村人口职业的转换以及在城市实现由流动到迁徙的根本性转变。扩大农民在城镇就业，并实现充分、稳定就业成为推进城市化的核心。首先，要健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。其次，在农民工中全面推行劳动合同制度，健全工资支付保障制度，彻底解决拖欠农民工工资问题，确保农民工生产安全，健全劳资纠纷协调机制，提高农民工的组织化程度。再次，消除城乡劳动者就业的身份差异，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，实现城乡劳动者同工同酬。

作者：白永秀为中国工业经济学会常务副理事长,国家社科基金重大招标项目首席专家,西北大学经济管理学院教授、博士生导师

（责编/张立新）