中国的城市化道路该怎么走

■ 邹农俭

中国的城市化道路该怎么走

■ 邹农俭

学界一般将城市化定义为农村人口向城市（镇）的非农化转移过程。所谓城市化道路，指的是农村人口转移的重点指向是何种形态的城镇。走什么样的城市化道路一直是个有争论的问题，有大城市化论、小城镇主体论、中等城市论及城镇体系论等等。

一、城市化道路选择的决定因素

综观世界城市化的运行轨迹，确实有不同道路之分。例如英国、美国、日本是大城市化道路的代表，大城市的充分发育导致一批具有世界影响的城市圈的产生；而德国、法国则明显走的是中小型城市化道路。

城市化道路严重受制于一个国家、地区的基本国情、基本区情。城市化是一个国家、一个地区社会变迁的重要侧面，决定城市化道路、形态的是该国、该地区的基本情况。西方发达国家由于其工业化的领先，在商品匮乏的年代，它们向世界倾销工业品时十分便当，从而使自己获利滚滚。现代化先行国家位于世界垂直性分工体系的上端，处于世界现代化的中心，这种地位决定了它们在与别的国家进行贸易时比较主动。这都说明，现代化先行国家工业化的动力充足，城市化道路的选择余地相对较大。

而作为发展中的国家，尤其是像我国这样面积比较大、人口非常多的国家，现代化发动和运作过程中所需要的推动力量特别巨大，现代化进程中要解决的课题也特别多，实现现代化的时间又十分紧迫，客观条件对我国城市化的制约非常之大。因而我国城市化的回旋余地有限，选择空间较小。

一般而言，“大城市化”的起点高，质量高，“城市性”明显，同时短期内的能量需求巨大，农民转化的代价也大；中小城市、小城镇的起点低，发展的代价低，便于普遍发展，但质量低，“城市性”程度低。

像中国这样的现代化后发大国、人口大国，要在数十年内完成数以亿计的农村人口城市化，是世界历史上最为壮观的城市化实践，历史地、逻辑地决定了我们通过城市化既会造就出一批大城市、特大城市，又必然会产生大量中小城市，还有数量可观的小城镇。必然会形成若干在国内具有重大影响、在世界上都有一定地位的城市群、城市圈。我国地域辽阔，各地自然资源、人力资本、环境条件差别非常大，城市化的形态必然多种多样。即使在同一个地区，由于不同的历史阶段条件发生了变化，城市化的侧重点也将有所不同。

所以，讨论我国的城市化道路，需要正确认识城市化所处的环境、具备的条件，也就是正确认识城市化的决定因素。

二、不同城市化道路的利弊分析

城市化的道路选择取决于城市化的物质条件，而任何一种城市化形式，既有其利，又有其弊。所谓“大城市化”有大城市化的优势、效益，同时，也会产生一系列问题；“小城镇化”也是既有其利，也有问题。现在我们面临的重大课题，并不是争论“大城市化”好，还是“小城镇化”好，而是要仔细分析各种模式的利弊，并对各自产生的弊端进行正确的治理。

其一，关于城镇建设的投入。经济效益往往是由投入决定的，而投入与产出之间并不一一对应。比如，我国始终十分重视对城市的投入，重大的工程项目，良好的基础设施一般都集中在城市，尤其是大城市，大城市的投资环境要比小城镇好得多，经济效益肯定比小城镇高，这是我们国家数百年甚至几千年来倾注全力得到的结果，而不是靠吸纳农村人口，即通过自身城市化形成目前这种状态的。如果只简单地将大城市的经济效益与小城镇的经济效益作对比，就会得出大城市经济效益高于小城镇经济效益的结论。那么，可否这样说，城市化道路要选择大城市化呢？并不能。因为我们可以集中力量重点发展起少数大城市，但可能不具备大范围建设大城市的条件。

其二，关于经济效益的成本问题。城市在获得经济效益的同时，都必然要消耗成本。另外，在产出经济效益时，所带来的副作用也包括在成本中。例如发展工业，可能同时产生了污染，污染对人体有害，治理污染又要投入，这也是成本。建设大城市和小城镇都可能带来副作用，而消除这种副作用又必须加大治理的成本。而且大城市和小城镇之间还有许多不可比的因素。比如小城镇多占了土地，规模经济效益低，但大城市过大会造成地面下沉，热岛效应，道路拥堵不堪；小城镇质量低，但建设起点也低；大城市质量高，但门槛也高。这些方面，孰重孰轻，难有定论。

其三，关于大城市与小城镇的相互依赖性问题。大城市也好，小城镇也好，各自的经济效益并不取决于独立的自身，而是受限于一定区域范围内的城镇体系。试问，没有中小城市、卫星镇为大城市做铺垫、服务，大城市有可能获得如此高的经济效益么？事实上，不同规模城镇的经济效益是个综合的产物。比如上海市的经济效益之所以高，很大程度上离不开长江三角洲区域经济、社会、文化的整体水平较高，离不开苏州、无锡、杭州、南京等众多大城市、中等城市、小城市、小城镇的衬托。同样，离开了大城市的龙头作用，小城市、小城镇只会成为封闭的“孤岛”。

所以，我们要抛弃那种孤立地看待大城市、小城镇的观念，而要将目光放在如何在一个较大的区域范围内形成生产力布局、人口分布、城乡关系的协调有序，放在整个区域经济、社会、生态的良性运行上，放在通过城市化造就超大型城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇相互依托、功能互补，整体效益优化的城镇体系。

三、把握当代中国城市化的实践过程

在城市化的演进过程中，既有时序性问题，又有结构性问题，因而需要慎重对待。如下几点是处理好城市化实现过程的基本原则：

1.过程和目标的统一

城市化必须要有目标和规划，城市化盲目发展的时代已经过去。城市化的目标明确、规划确定以后，城市化的实施过程应当与之统一、协调。城市化过程中的每一个步骤，都是为了最终达到城市化的目的。当然，城市化的每一个过程与总目标可能很难一一对应，但无疑应当使过程一步步迫近目标，而绝不是南辕北辙。在现实生活中，城市化的规划缺乏科学性、严肃性，变动十分随意，长官意志严重，这些问题仍相当突出。

2.农业生产力水平的提高与城市化进程的统一

城市化中的农业问题是个大课题，大难题，发达国家在城市化中农业衰落的教训十分深刻。中国作为一个人口大国和农业资源十分紧张的发展中国家，农业的基础地位只能在城市化中不断得到加强，舍此别无他途。从逻辑关系上看，农业是整个国民经济的基础，同时也是城市化的基础和推动力。只有建立在农业生产力水平不断提高基础上的城市化，才是正常的、有效的。农业的发达推动城市化，而城市化的提高又会带动农业的现代化。但这一理论命题在实践验证中却遇到了很大的困难，在一系列具体问题上很不容易处理好。比较普遍的问题有：其一，投入上的分歧。农业现代化和城市化都需要大量投资，这就需要有个合理的投资比例关系，这个恰当的比例关系确实不容易掌握好。其二，土地问题。城市化必然要“化”掉大量耕地，如何在城市扩张和新兴城市崛起之中，开发新的耕地，复垦以及提高单位面积土地上粮食的产量，这说起来容易，做起来很难。特别是对于土地紧张的国家来说，这一矛盾更突出。其三，农村人口转移的速率与农业的开发问题。农村人口城市化的主力军都是农村中的青壮年劳动力，如果农村人口流入城市缺乏应有的速率、节奏，农村中的有生力量过多流失，而农业的机械化、水利化等又跟不上，必然出现土地抛荒、粗放经营等严重问题，导致农业拖现代化后腿的局面。

3.城市化之源与城市化容量的平衡

农村剩余劳动力、农村过剩人口系城市化之源，作为农村人口转移的目的地——城镇，是容纳农村人口的场所。出于理想的考虑，农村剩余人口与城镇接纳人口的容量，这两者应大体上保持对等、平衡，这是城市化有序、协调演进的前提，但实际生活中，这两者往往是不平衡，甚至是很不平衡的。例如，目前我国就面临着农村人口大量过剩和城市容量非常有限的突出矛盾。城市企业扩张能力不足，就业岗位相当有限，无法满足农民进城的需求，这就给城市化的操作带来了客观上的困难。所以，广开农民就业之路，设法扩大城市的容量，理所当然就成为城市化中的首要课题。如果城市的容量实在有限，那就只有适当平抑城市化的速率。总之，从宏观上保持两者的大致平衡，关系到经济、社会协调发展、持续发展的大局。

4.城市基础设施建设与城市化的速度相适应

城市化进程中比较普遍而突出的问题是城市基础设施建设跟不上农村人口进城的步伐，由此带来城市住房、交通的紧张，道路、卫生等生活设施的不足，入托、入学困难，这就增加了一大堆城市问题，降低了城市的质量。在城市化中要解决城市基础设施建设投入的旧模式，建立新的城市基础设施建设的投入机制，进行一系列制度上的创新，使城市基础设施建设与城市化的速度相适应，以确保城市化的有序进行。

5．创新城乡管理体制

城市化的动态演化过程中，要非常重视城乡管理体制的创新，要通过城市化运动建立现代化的管理体制、管理机制。例如，农村人口已经比较稳定地转化为城镇人口了，户籍制度如何跟着发生变化，对人口的管理方式如何作相应的调整，如何将这部分人纳入城市基础设施建设、城市建设的规划之中。撤县建市、撤乡建镇以后，如何对原来的县、乡范围，由过去实施农村的管理转变为实施城镇的管理。农民由分散的村庄集中到新型的社区了，如何建构符合现代化理念的社会保障制度，如何形成现代型的社区治理模式，如何使农民真正转化为现代居民，等等。从城市化的实践看，形式一般滞后于内容，但不能过分脱节，至少要大致吻合。特别是城市化中的一系列制度建设往往严重滞后，这容易使城市化的成果无法巩固、积淀，进而阻碍城市化的正常进行。所以，城市化实践过程中的制度创新是个大问题。

作者：江苏省社会学会副会长,南京师范大学社会发展学院院长、教授、博士生导师

（责编/张立新）