生态文明视野下节能减排税收法律制度的思考

张爱敏

（合肥工业大学马克思主义学院，合肥 230009）

生态文明视野下节能减排税收法律制度的思考

张爱敏

（合肥工业大学马克思主义学院，合肥 230009）

节能减排是建设生态文明的必然要求和具体实践，而税收政策的外部性理念与节能减排所要达到的正外部效益不谋而合。因此，完善我国税收法律制度，是推进节能减排、建设生态文明的一个重要方向；完善税收优惠政策体系、确保所设税种完美凸显环境价值、注重具体税收优惠措施的落实，实现这一目标的保障。

生态文明；节能减排；绿色税收

节能减排是指节约能源、降低能源消耗、减少污染物排放［1］。生态文明是指以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态，工业文明的发展使得生态环境不断恶化，节约能源，减少污染，有效利用和开发自然资源，是建设生态文明的必然要求。

一、税收促进节能减排的机理

机理是一个工作系统相互作用的过程和方式。税收促进节能减排的机理就是税收作用于节能减排事业的过程与方式，好的机理使得节能减排达到帕累托最优效果。

（1）外部性理论 自庇古在《福利经济学》中分析并提出用征税和补贴方式，实行“庇古税”以解决环境污染以来，财税政策在解决外部性方面的积极作用就越来越引起人们的重视。市场经济机制下，市场主体的外部性是指个人或企业在其经济活动中给其他人带来意外的收获或造成不良的影响，而当事人并不能由此获益或承担责任［2］。外部性包括正外部性和负外部性，而能源生产和消费以及污染物排放都具有负外部性，在外在成本没有和无法内部化的条件下，这种负外部性如不能够得到有效遏制，经济发展所赖以存在的资源环境将持续恶化，最终使经济失去发展的条件。

节能减排作为减少温室气体排放、有效解决环境污染的手段之一，所产生的效果具有明显的正外部性。为更好地规范市场经济主体在能源使用和节能行为中的外部效应，需要政府在节能事业中采取一系列经济、法律以及必要的行政手段对此进行干预和调控，而税收政策将是政府节能事业管理和调控中最灵活、有效和重要的政策措施。因此在设计绿色税收政策时必须将能源生产和消费以及污染物排放的负外部性内在化，遵循公共经济学和循环经济的基本原理，要提高民众的环保意识，建立环保的长效机制，最大限度地提高资源与环境的配置效率，从根本上解决环境与经济发展的冲突。

（2）环境税激励与融资功能的协调 20世纪70年代以来，一些国家开始采取征收环境税的手段保护生态环境和自然资源，主要分为污染税、资源税、能源消费税。经过30多年的实践探索，发达国家实施的环境税对环境改善效果显著。汽油税的征收鼓励了节能汽车的生产和消费，减少了污染排放；家庭垃圾税的征收，可回收垃圾再利用率显著提高；瑞典的SO2税使石油的硫含量显著降低。环境税促使企业改进工艺和加大技术创新，在一定程度上刺激了企业开发新的环保替代产品。各国在征收环保税的同时，通常将税收款用于设立环境保护的专项基金或用于污染治理的税收返还或调节税负。这被称作环境税的融资功能。

设计、开征环境税一方面能够产生较强的激励作用，促使企业改进工艺、加大技术创新，加快企业开发新的环保替代品。同时征收到的环境税又被投放到特定的环保领域实现融资再利用。但是相关理论及国外实践经验表明：虽然较高的环境税税率水平在短时间内会产生较强的激励效果，促使税收收入增加，但从长远看，随着污染行为或污染产品源的消除，则税收收入会降低，产生累退效应，融资功能被削弱［3］。当征税对象锐减、从市场上退出或出现新的替代品时，对其征收环境税便失去现实意义，在设计、开征环境税过程中所付出的成本也就成为沉没成本。因此必须采取制度措施协调激励与融资功能之间的矛盾，达到环境税存在的帕累托最优效果。

二、国外生态税的经验与启示

（1）税收优惠政策 各国通常根据国情制定税收优惠政策，鼓励节能减排的生产生活方式，加强公民的环保意识。环境税收的激励功能通过优惠政策得到体现，可以达到更好的经济效率，同时有利于税收的绿色转移。

美国在鼓励家庭、个人使用节能产品方面，不仅对家庭大型耗能产品实施由政府提供税收减免优惠，而且各州政府还分别制定了地方节能产品税收优惠政策。比如规定购买太阳能设施30%的费用可用来抵税。加州节能型洗碗机、洗衣机、水加热设备，减税额度在50－200美元之间［4］。

日本对购买节能产品同时予以税收优惠和补贴。对使用列入目录的111种节能设备实行特别折旧和税收减免优惠，减免的税收约占设备购置成本的7%。同时制定一系列优惠措施，以激励电动汽车的研发和应用。对电动汽车购买者给与7%的减税优惠，同时调低电动汽车的增值税、购买税和年税［5］。

英国开征垃圾税鼓励家庭对垃圾进行分类，提高可回收垃圾的利用率，按照“扔多少付多少税”的原则计征税款。政府鼓励节能住宅的使用，对节能住宅的购买和改造给与减免税及直接补贴的优惠［6］。

（2）惩罚性税收政策 税收的激励功能在税收优惠政策部分可以看得出来，与此同时，我们必须牢记外部性理论，制定税收政策时充分考虑将能源消耗与污染物排放的负外部性内在化，增强公民的环保意识，提高资源的配置效率。国外通常采取开征燃油税及其他新税种的方式达到这一目标。日本针对能源产品实行高税收政策，如石油价格中所含税收是美国的6倍多。德国1999年实施了生态税改革，采取“燃油税”附加的方式，收取“生态税”，即将治理费用纳入消费者购买化石燃料产品的价格中，通过开征生态税，使化石燃料对气候和环境所造成的危害的治理成本内部化［7］。除了燃油税之外，丹麦从1982年开征的一次性使用餐具税、1987年开始征收的垃圾税以及1996年开征的二氧化硫税等，都属环保税的范畴。此外针对不同的污染排放物，还可以征收水污染税、大气污染税、固体废弃物税。

（3）针对企业的节能减排税收政策 相比家庭以及个人，企业对环境的影响应该是最大的，不仅能源消耗量大，污染物排放量也不容乐观。针对企业在环保事业中的重要地位，各国在以税收促进企业节能减排方面均作出了努力。

从温室气体排放和气候的变化看，核电具有重大的技术和环境问题；而“清洁煤”的碳捕获和封存技术面临重要的技术障碍，考虑到全社会的成本问题，可再生能源是最便宜节能形式。未来十年，美国政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励其采取节能措施；同时提出减税27亿美元鼓励可再生能源生产［8］。对研究污染控制的新技术和生产污染替代品的企业予以减免所得税，对购买循环利用设备免征销售税，对净化水的设施建设援助也不计入所得税税基，对防治污染的专项环保设备可在5年内加速折旧完毕，并且对采用国家环保局规定的先进工艺的，在建成5年内不征收财产税。英国采取气候变化税鼓励和刺激企业减排，如果企业达到了与政府签署的减排标准，可以减征最高80%的气候变化税。德国采取与英国类似的政策，当企业排放的废水达到低标准时，可以减免税款；而对于安装环保设施的企业，免征三年环保设施的固定资产税，并允许企业每年度环保设施所提折旧比例超过正常设备的折旧比例。对于实施环保项目的研发，允许企业将研发费用计入税前生产成本。

（4）国外政策的启示 丹麦将对环境因素的考虑置于税收政策的制定中，范围覆盖了大量对环境不利的商品和劳务。改革的结果使消费者要求提供更清洁的产品，企业也投资于对环境具有更小影响的原料和加工。与此同时，丹麦GNP增长明显超过欧盟平均水平［9］。丹麦的绿色税制改革以及英、美、日、德的税收政策启示我国必须加快生态税的推进，对于不符合节能减排要求的税制进行改革，对不符合节能减排要求的生产方式进行淘汰，对不利于节能减排落实的法律法规进行创新和修改。

目前，发达国家对环保税的征收已经十分普遍，课征范围也十分广泛，主要分为污染税、资源税、能源消费税。我国以能源税为首的税种还比较单一，税收体系不够健全，有必要开征新税种，完善税收优惠政策体系。对高能耗和高污染的企业必须优惠与惩罚性措施并举，一方面要最大限度地发挥环保税的激励功能，另一方面注重将企业的负外部性内在化，促使企业改进生产方式，引进先进技术设备并且加快企业自身节能减排技术创新。

三、节能减排税收法律制度的推进

（1）完善税收优惠政策体系 税收能否有效地支持和促进节能减排的发展，在一定程度上取决于税收优惠机制是否科学。目前我国鼓励节能减排的税收优惠政策过于零散，没有形成一套体系，税种之间的协调配合作用难以充分发挥。同时税收优惠政策的形式比较单一，仅限于减税和免税，缺乏针对性和灵活性，而且优惠方式多属于事后鼓励，治理污染的效果甚微，影响了税收优惠的实施效果。

建立科学的税收优惠机制，应综合考虑，促进经济、社会、环境效益的有机统一，形成促进节能减排的科学税收优惠体系：一是依据产业不同给与不同的优惠政策，应大力扶持绿色产业，而对高能耗、高污染产业施加较高的惩罚性税率，控制污染的加深，同时对高能耗、高污染企业达到政府环保标准的给以一定的税收减免［10］。二是统一税收优惠的主体，只要其经营行为符合节能减排要求的，都给与一定的税收优惠。目前我国对企业污染的征税比较积极，但缺乏对家庭、个人用能排污的征税措施。借鉴欧美经验，我国可以开征垃圾税，实行扔多少征多少的方式，鼓励公民对可回收垃圾进行分类和再利用。同时对于家用节能产品和环保建材等给与一定的税收减免或直接以补贴方式返还。三是以生态文明理念建立税收优惠制度，实现可持续发展。比如对于绿色技术设备要从研发、销售、转让等环节给与全面的优惠措施。四是要注重税收优惠的实施效果，仅仅采取事后优惠往往使得效果折半，因此可以采取事先优惠激励，比如，英国的气候变化税是通过企业与政府事先达成的标准协议来决定优惠的幅度，这一政策的好处在于：促使企业在生产中最大限度地达到政府目标，进而获取高达80%的优惠。

（2）凸显环境税的环境价值 目前，发达国家征收环境保护税已经相当普遍，课征范围十分广泛，主要分为污染税、资源税、能源消费税。我国以能源税为首的税种比较单一，税收体系不够健全，有必要借鉴国外经验开征环境税。

污染税是对污染物排放或污染行为征收的税种，例如丹麦、瑞典的SO2税，英国的垃圾税和气候变化税，德国、荷兰开征的水污染税。鉴于环境税征税对象的特殊性和我国当前国情，可以将污染税的征税对象确定为工业污水、SO2、CO2、工业固体垃圾以及超过我国环保标准的噪音。针对目前我国的税收负担问题，环境税立法必须注重环境税激励与融资功能的协调，应设计一个合理的税率水平并能够及时调整；同时设置环境基金用于对纳税人治污的补偿、补贴；环境税收补贴可根据生产企业选取的不同燃料加以区别，缓解他们的抵触情绪，使得环境税的存在合法合理并且可行。

能源税是对能源消费和污染能源征收的税。开征此税，一方面是为了减少能源消耗，一方面是为了降低污染，保护环境。能源税兼有污染税和资源税的双重属性。资源税是对自然资源的开采征收的一种税，如中国对原油、天然气、煤炭等征收的税负，但当前我国的资源税没有能够很好地使自然资源的环境价值内在化。现行资源税的设计是为了调节资源开发企业由于资源自身的优劣和地理位置差异所形成的级差收入，这种单纯级差性质的资源税由于没有体现政府对资源的所有权和管理权，不仅不能正确反映资源价值，无法起到遏制优质资源被掠夺和浪费的作用，也不能将资源开采的社会成本内部化，因而不是专门的环境保护税。又由于资源税收入大部分归地方，且其是对使用煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益征税，往往起到鼓励地方对资源过度开发的作用，反而加剧了生态环境的恶化。因此我国立法时必须注重增强资源税的环境保护功能。首先现行资源税税目仅限于矿产品和盐，因此必须扩大征税范围，将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围；其次现行资源税课税依据导致课税主体对资源的过度开采和积压浪费，有必要调整计税依据，特别是要对不可再生资源、稀缺资源课以重税；再次必须制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源利用率，使资源税真正成为发挥环保功能的税种。

（3）健全节能减排技术开发推广的税收优惠措施 当今世界新科技革命迅猛发展，不断引发新的创新浪潮，科技作为第一生产力的地位越来越突出。而我国能源利用效率低下的主要原因是粗放型经济增长方式，结构不合理，技术装备落后，管理水平低。当前只有采取切实有效的政策，充分鼓励先进技术的推广和应用，借鉴世界先进经验，才能够提高能源利用率，降低污染排放。

节能的过程，同时是利用新技术、新经验及改造旧企业、旧设备的过程，从企业的实践来看，就是要转变生产方式，采用节能设备，提高能源利用效率；加强自主创新，提高装备制造水平；突破技术瓶颈，引领能源产业和能源技术实现跨越式发展；大力推广节能技术，及早实现节能减排技术产业化示范。这些实践离不开政府的政策激励，而税收措施是各国政府普遍采纳的鼓励企业节能减排的重要手段。

可针对国外企业的税收优惠政策，形成一整套我国节能减排技术开发推广的税收措施。对于引进节能减排设备的企业给与税收优惠，对设备的折旧费减半甚至免征。将环保税的一部分设立基金以用于对研发环保技术部门的资金支持或补贴，鼓励技术创新和研发应用。特别是对于清洁生产技术、新能源和可再生能源的研发给与重点支持，提高能源利用率，减少污染物排放，真正达到节能、减排的目的。

［1］莫神星．节能减排机制法律政策研究［M］．中国时代经济出版社，2008：72．

［2］张 文．构建节能减排的长效机制——基于税收视角的分析［J］．山东大学学报，2009，（5）：104－110．

［3］唐敬春．国外环境税的激励与融资功能的冲突与协调［J］．税务研究，2008，（8）：95－97．

［4］朱红琼．国外促进节能减排的财税政策及对我国的启示［J］．经济师，2009，（8）：67－68．

［5］吕文斌．英国能源利用、气候变化及提高能效的政策及启示［J］．研究探索，2007，（9）：9－11．

［7］刘助仁．部分发达国家推动节能减排的主要经验及对我国的启示［J］．中国发展观察，2007，（11）：56－59．

［8］Benjamin K．Sovacool：The problem with the“portfolio approach in American energy policy”，Springer Netherlands，2008．（9）．

［9］高 萍．丹麦“绿色税收”探析［J］．税务研究，2005，（4）：91－94．

［10］刘 群．财税政策如何有效促进节能减排［J］．节能与环保，2008，（3）：13－15．

Tax Law System of Energy Reduction in the View of Eco－civilization

ZHANG Ai－min
（School of Marxism，Hefei University of Technology，Hefei 230009，China）

Energy reduction is inevitable for the construction and practice of eco－civilization，and the externality concept of tax policy is coincided with the positive external benefit required by the energy reduction．Therefore，to improve the tax law system is crucial for promoting the energy reduction and the eco－civilization．In order to realize this goal，the policy system of tax preference should be improved，the environmental value should be considered in the setting of tax items，and the policies of tax preference should be implemented．

eco－civilization；energy reduction；ecological tax

D922．229

A

1008－3634（2011）05－0036－04

2010－10－18

安徽省教育厅人文社科重大项目（2010sk006zd）

张爱敏（1986－），女，江苏赣榆人，研究生。

（责任编辑 刘 翠）