地方政府非常规预算调整初探

冯素坤

(吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012）

地方政府非常规预算调整初探

冯素坤

(吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012）

地方政府非常规预算调整是一个十分隐蔽的过程,获取非常规预算调整的具体数据和信息十分困难。地方政府非常规预算调整导致预算调整频发、行政首长和部门首长主导、缺乏监督和地方政府执政能力降低等问题,地方政府官员在预算执行中采取超预算收入、“硬缺口”等策略进行非常规预算调整。压力型行政体制、地方行政首长更替频繁、地方政府预算资金零散化是造成地方政府非常规预算调整问题的主要原因。建立民选的地方政府、构建新型财政分权体系,完善地方层面国库集中支付制度有利于减少地方政府非常规预算调整。

地方政府;非常规预算调整;压力型行政体制

中国地方政府预算调整过程比较隐蔽,普通民众甚至普通公务员都很难对其产生影响,了解相关信息也比较困难。非常规预算调整是指在预算执行过程中,在没有编制预算调整方案交同级人大常委会(乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会)审批通过的情况下,对已经审批通过的预算案的收入、支出规模、结构进行的调整,造成实际收入支出与原来批准的预算发生差异 (不论是否影响收支平衡)的预算调整行为[1]9。地方政府非常规预算调整因为省去了同级人大或常委会的审查程序,更是蒙上一层神秘的面纱。研究者对地方政府的非常规预算调整的状况进行了一些分析和描述。王秀芝认为,1995年《预算法》开始实施以来,各级政府对预算的调整比较频繁,但调整很少报人大常委会审批[2],有的是先调整,后补办手续,有的干脆想调整就调整,既不事先报批也不事后汇报。马骏认为,中国的省级预算中存在着非常严重的政策过程和预算过程分离的现象[3],非常规预算调整频发就是政策过程和预算过程分离的一个非常重要的原因。王雍君认为,在许多 (地方)政府部门和 (地方)支出机构那里,预算与其说是必须要做好的工作,还不如说是必须要履行的程序;预算过程中的形式成分多于实质成分。政府预算犹如一个巨大的“黑箱”:只见纳税人大笔资金注入其中,预算过程与结果则所知甚少[4]。

一、地方政府非常规预算调整产生的问题

首先,地方政府非常规预算调整有其存在的必然性。预算是对公共预算资金的一种提前安排,而社会政治和经济环境又是变动的,因此进行预算调整是必要的。转型期的中国预算改革初见成效,真正意义上的现代预算制度尚未建立,预算“硬约束”尚未形成,地方政府预算执行过程中非常规预算调整普遍存在。配合中央政策进行的非常规预算调整,有利于中央政策的贯彻和落实,虽然违背了预算调整程序但是在中国的行政体制下却有其存在的价值。社会环境的变化、突发事件的发生、政治事件、民众焦点的变化等因素引起的地方政府非常规预算调整适应了环境、政治和民众的需求,有利于公共政策的顺利实施。其次,说非常规预算调整有其存在的价值并不能表明它应该受到鼓励并长久存在下去,越是行政体制、预算体制、社会发展不成熟的国家和地区,其非常规预算调整行为越是频繁。现代民主国家应该具有更强的预测能力和评估能力以应对各种变化,对于无法预测和评估出现的误差也应该尽可能采用合规性的行为而不是非常规的行为执行预算。

(一)地方政府非常规预算调整的种类

根据中国地方政府预算调整的实践,可以将地方政府非常规预算调整分为以下三种:第一种是为了配合中央政府政策的实施引发的非常规预算调整。中央政府的很多宏观调控政策需要地方政府具体实施,这些政策中央政府要么划拨一部分的配套资金,要么没有配套资金。地方政府为了配合中央政府的政策,对原有的预算案进行调整,因为政策来自中央,在权威压力下可以省去预算调整的程序或者预算调整的程序沦为形式。第二种是由于社会环境的变化,公众关注焦点的变化,行政领导的更替等原因引发的非常规预算调整。社会环境发生改变,原有的预算案已经不能适应现实环境,在预算执行过程中,公众产生新的需求,要求对原有的政策安排进行调整;行政领导尤其是行政首长的更替使政策导向发生改变,为了适应这些情况的变化对原有的预算案进行调整,由于行政权力过大或者缺乏“预算为法”的意识没有编制预算调整方案,履行相应的预算调整程序,从而引发了地方政府的非常规预算调整。第三种是利益驱动引发的地方政府非常规预算调整。在自我利益、团体利益、部门利益、地区利益、人情利益等因素的诱导下,行政权力操纵审议通过的预算案,对原有预算案进行调整而没有履行相应的预算调整程序。这三种类型虽然不能涵盖所有的地方政府非常规预算调整行为,但是却可以囊括绝大多数的情形。

(二)地方政府非常规预算调整产生的问题

地方政府非常规预算调整在中国现有的行政体制内发挥了一定的作用,但也产生了一系列的问题:

第一,非常规预算调整使预算调整频发并且数额巨大。据了解,年度内由财政部门随意调整的预算额占当年经人大批准预算额的比例接近 100%的部门和单位并不少见,尤其是专项经费比重大的部门,调整额就相对大,并且调整以追加预算金额的居多。研究者曾接触过某负责接待的部门,其每年追加的接待经费占预算总额的 60%以上;而负责工程建设的部门,如水利部门、建设部门、市政部门、环保部门等,每年追加的工程款占预算总额的 80%以上,追加比例相当高。即使是经人大常委会讨论的预算变动,也只是走走形式而已,因为提供给人大常委会通过的调整预算,通常是已经实际执行了的项目,实质上款项已拨用款单位或已使用了[5]。

第二,非常规预算调整使行政首长或部门首长主导预算执行过程。并不是所有人都可以引发非常规预算调整,主要是行政领导和部门领导特别是行政首长和部门首长在发挥作用。笔者调研了中部某省财政厅、某地级市财政局和某县财政局,后来又在北方某省的财政厅、省人大常委会以及某省会城市的财政局进行了调研。在调研过程中,财政部门的官员向笔者坦言:“预算案只是一个形式,钱怎么花还是‘一把手’说了算,调整数是给人大看的,也不过是个形式。”①冯素坤 2007年参加吉林大学假期社会调研项目访谈笔录。非常规预算调整因为省去人大或常委会审议的程序,失去监督,就像“脱缰的野马”完全由行政首长或部门首长主导预算执行过程。

第三,非常规预算调整使普通民众无法监督预算调整过程,更无发言权,甚至地方人大及其常委会对非常规预算调整的监督也是有限的,并且很难对其进行纠正。行政权力天然具有扩张性,行政官员首先是“自然人”其次才是“行政人”,很难摆脱“自利”倾向,掌握公共预算资金分配权力的“自利人”在隐蔽的非常规预算调整过程中很难不为自己、部门或者其他利益相关的人谋取利益。尼斯坎南认为,“对于任何一位官员来说,因为他们获得信息的有限性和与其他人的利益冲突,无论他的个人动机如何,都不可能按照公共利益来行动。”[6]非常规预算调整成为滋生浪费、贪污和腐败的温床。

第四,由中央政府的政策指令引发的非常规预算调整会降低地方政府的执政能力。中国的地方政府在某种意义上可以说是中央政府的附属机构。地方政府执行的政策、地方政府的部分官员特别是行政首长是由中央政府决定或任命的。在地方必须服从中央的原则下,中央政策的变更或者新政策的颁布,中央对地方的官员调动都会引起地方政府原有预算案的变化和调整。公共政策的执行是一个持续的过程,相应地要求预算资金的供给也是一个持续的过程,在地方政府预算案被审议通过之后中央政策指令的变化会导致公共政策的中止或调整,审议通过的预算案必须随之中止或调整,造成不必要的浪费。中央政府在预算年度中任命新的地方政府官员或者在地方政府之间进行官员调动,新的官员走马上任必然推行一系列新的政策,也会造成一些政策的中止或调整,并伴随预算资金相应的调整。这样的非常规预算调整造成不必要的资源浪费,降低地方政府的执政能力。

二、地方政府非常规预算调整的策略

能够实现预算调整的往往是地方领导或者部门领导,通常情况下,“一把手”具有更多的调整权力,但是要在不违法的情况下,实现非常规预算调整也需要一定的策略。非常规预算调整的策略很难穷尽,但是以下策略比较常见。

(一)超预算收入策略

为了获得更多的预算资金或者为了使预算资金的安排更加符合自己的偏好,支出部门 (机构)的官员往往通过一些策略实施非常规预算调整,进而达到自己的目的。为了确保预算资金分配到国家战略和政策重点所要求的领域中,我国的《农业法》、《科技法》、《计划生育法》等相关法律都对预算资金的安排做出了硬性规定,各支出部门被要求每年都按规定的增长率或比率,将指定用途的预算资金配置到这些法律预先规定的用途上。但是支出部门(机构)为了满足自己的偏好却有一套应对之策。他们在进行收入预算的编制时,故意低估预算收入的增幅,一方面使法定高增长的农业、科技、教育等支出项目容易达到法律的要求;另一方面又可以预留超预算收入的空间,从而可以增加他们偏好的项目的支出规模。

(二)“硬缺口 ”策略

“硬缺口”策略就是政府官员改变预算资金安排的优先顺序,在一些对于政府而言高优先性的项目上,如公务员工资、社会保障支出、法定支出、领导关心的重点工程支出以及其他刚性支出,在这些项目上有意地少报预算,这样在预算过程中就会出现不得不补的“硬缺口”,职能部门就会相对容易获得追加资金。一些财力紧张的省份,公用经费长期处于不足的状况,各支出部门为了确保自己部门的常规运转,通常会采取这样一些策略:从专用经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口,这样项目预算就出现了缺口,而如果恰好这些项目又是领导关心的重点工程,那么支出部门的“阴谋”就可以得逞。某些官员为了按照自己的偏好安排预算资金就优先安排自己偏好的项目,而使公务员工资、社会保障支出、法定支出等出现“缺口”,这种“缺口”不得不补,就只有通过寻求中央政府追加预算,非常规预算调整产生。

(三)公关策略

我国的法制化水平比较落后,人情文化深厚,威权体制仍然发挥着重要的作用,存在诸多的官场潜规则,正式制度表现乏力,非正式制度就会发挥它的作用。中国的政治活动中充满了非正式制度影响的活动,作为分配公共资源的预算过程,非正式制度发挥的作用更为活跃。人情、关系和传统形成了很多“潜规则”,即使预算案已经通过,在预算年度中,官员们随时都可以介入预算过程,非正式地渗透进正式预算的执行过程,在预算执行过程中为自己的领域或者部门利益而对年初预算案进行调整,非常规预算调整就这样产生了。决定预算调整的往往不是公共利益的原则,而是与本级“一把手”和上级领导的亲疏远近相关。地方政府和部门领导,往往通过与中央官员之间的私人关系来获得预算资金的追加和中央的转移支付。在地方,下级政府和下级部门也通过同样的人情关系,从上级获得更多的追加资金和转移支付,从而对预算进行非常规的调整。

(四)预留策略

在地方政府预算执行的过程中,中央政府会制定新的政策并要求省级部门执行。而且,在大多数情况下,这些中央政策都会导致一种强制性支出,即中央并不为这些政策的实施提供相应的资金或者只提供一部分资金[7]。在中国政府间的纵向关系上,下级政府必须完全服从上级政府,省级政府作为中央政府的下级机关,中央的政策省级政府必须执行。同样地,省级政府的政策地市级政府必须执行,以此类推。越是基层的政府的执行性越强,被动接受的政策也越多,然而,可支配的财力却越少。为了执行上级政府的政策,下级政府必须向财政部门申请新的预算,对原有预算进行调整。为了应对上级的不确定性政策,地方政府及其各部门往往“未雨绸缪”,在编制预算的时候就预留待分配资金,以备不时之需,也就是说,在编制预算的时候就为以后的非常规预算调整埋下伏笔。

(五)“创收 ”策略

2005年中央和地方开始全面推行国库集中收付制度,取消各部门的“小金库”。可是这样的改革因为会损害一些部门的利益,实施起来十分艰难。为了减少改革的阻力,一些地方政府采取这样的策略:虽然各部门的非税收入纳入预算外资金财政专户,但是各部门依然对本部门的非税收入拥有较大的支配权。在笔者调研中某财政官员这样说:非税收入很难全部纳入统一管理,并且纳入的部分也基本遵守“谁创收,谁开支”的原则,80%的非税收入仍然是创收部门支配。也就是说,非税收入要么没有纳入财政账户,要么纳入了也不过是“把自己的钱寄存在财政专户”。在这样的制度下各部门为了扩大自由支配资金的能力,竭尽所能搞“创收”。部门尤其是“一把手”可以根据自己的意愿和偏好支配这些“创收收入”,这些资金的安排并不履行相应的程序,也不会体现在预算中。这是一种典型的非常规预算调整行为。

三、地方政府非常规预算调整的原因

笔者曾就中国非常规预算调整的原因从法律、文化、组织、政治和技术 4个方面进行阐述[1]12,其中包括部分地方政府非常规预算调整产生的原因,比如在法律原因中提到的《预算法》中预算调整概念的模糊和政治原因中人大监督的乏力,在这两方面中央政府和地方政府面临同样的情况,在此不做赘述。这里只对地方政府特有的原因以及虽是同样的原因中央政府和地方政府的表现有所不同的部分进行阐述。

(一)压力型行政体制的弊端

中国政府的层级体制是一种“压力型”体制,越到底层所承受的压力越大。《地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定:全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。在中国,地方政府在很大程度上是中央政府的代理机关,地方政府拥有权力大小高度依赖于中央政府放权的程度。分税制改革造成的“财权上移,事权下移”使地方财政高度依赖于中央财政。具体到预算体制上,经过近十年的改革,中国的预算体制并没有完全摆脱“行政预算”的影子,各级政府官员预算法制观念淡薄,地方政府受中央政府的政策或指令的影响会进行非常规预算调整。类似地,同是地方政府,上级政府的政策或指令会引起下级政府的非常规预算调整。每年预算案通过之后,中央的各项政策纷至沓来,并且没有配备资金或者只配有部分资金,地方政府一方面必须服从中央政府,另一方面已审议通过的预算案中没有列支相应项目,所以只有进行预算调整。由于是上级的政策,所以可以轻易地省去预算调整的程序。

压力型行政体制一方面表现出“威权性”。相对于其他分权制国家的官员,中国的地方官员更容易实现自由裁量预算的最大化,非常规预算调整也更为猖獗。当然并不是所有的地方官员都可以对预算进行调整。也就是说并不是所有的官员都可以实现自由裁量预算的最大化。只有那些身居领导地位甚至往往是“一把手”才具有调整预算的权力并最终实现自由裁量预算的最大化[1]14。地方政府和地方的职能部门为了实现地方或部门的预算最大化,用尽各种手段,“跑”部“钱”进,争取更多的项目资金和转移支付。在地方政府内部和部门内部,地方官员和部门官员又会力图实现自己自由支配资金的最大化,也就是自由裁量预算最大化。预算分配权力的集中导致掌权者操纵预算的调整,私人关系在其中发挥巨大的作用。领导人通过“批条子”影响预算,在中国的官场已司空见惯。通过私人关系游说“一把手”或者其他具有预算分配权的领导从而导致非常规预算调整,简单地逃过人大常委会和民众的监督,把本不属于自己支配的预算资金调整到自己偏好的项目上来,从而扩大自己自由裁量的空间。权力、关系和私利引发非常规预算调整。

(二)地方行政首长更替频繁

地方行政首长更替频繁是非常规预算调整频繁的另一个重要原因。领导层尤其是“一把手”对预算资金的安排具有重要的影响力。而在中国地方行政首长变动非常频繁,在新闻媒体上有的称之为“走马灯”,有的比喻成“流水官”,还有的说成是象割韭菜,“换了一茬又一茬”[8]。行政首长的更替往往意味着上一任首长所推行政策的终止,下一任首长会按照他的偏好实施新的政策,从而导致预算安排的相应调整,而新领导并不会编制预算调整请求同级的人大常委会审批通过,他们通常是通过非常规预算调整实现的。

中国市长协会就市长任期完成的一项调查显示:在随机调取的 150个城市中,2002—2006年这一届任期之内,更换了一次市长的城市有 92个,占 61.3%,更换了两次的有 38个城市,占 25.3%,未做更换的只有 20个城市,仅占 13.3%。在中部某大城市,更是创造过市长履职仅 4个月即因“工作需要”调任他职的记录。从纵向看,行政首长更换频繁的现象,在上至省、下至县乡层级的政府也并不罕见。如西部某省1999—2004年的 5年间,先后选举了 4名省长 (含 1名代省长)。云南省委副书记李纪恒在分析孟连“7·19事件”暴露的基层干部脱离群众的问题时,曾援引一份统计报告介绍说,云南一些地方县长的平均任职年限只有 2年,乡长、镇长的实际任期只有 1.9年[8]。

行政首长的频繁更替的直接影响就是决策频仍,导致政策的不连续性,非常规预算调整也被迫增多。预算资金的频繁调整导致政策的停滞和断裂,浪费了公共预算资金,损害了公共利益。

(三)地方政府预算资金零散化

地方政府预算资金零散化是指地方政府的预算资金并不完全受预算案约束,或者受预算案的约束较弱,从而部分资金的流向不反映在预算案中,或者只是部分或者形式化反映在预算案中。截止到 2007年底,全国 36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级,300多个地市,1 300多个县 (区),超过 23万个基层预算单位实施了国库集中收付改革。但是,并没有将所有的资金都纳入国库统一账号,仍有一部分甚至可以说是大量的资金游离于国库监管之外。中国的国库单一账户体系包括:国库单一账户、零余额账户和预算外资金财政专户。预算外资金财政专户的存在为地方政府预算资金零散化埋下了隐患。湘潭市财政局为征收本级非税收入,在该市工商银行、农业银行、建设银行、中国银行和城市商业银行开立了市级非税收入汇缴专户。同时,通过比较五账户在 2007年 1至 6月份的合计余额与非税收入缴入国库数可看出,非税收入国库外资金远远大于入库资金数[9]。非税收入由于逃出了国库统一账号的监管,地方政府和支出部门拥有更大的自主支配权,实际上与初始预算案相比增加了支出,并且没有履行预算调整程序;超预算收入也是一部分游离在预算案之外的资金,地方政府和支出部门在编制预算案之初低估预算收入,从而可以获得更高的超收收入[10]。此时,预算案已经通过人大的审批,超预算收入就可以更容易被地方政府官员和部门首长按照自己的偏好支出。这些实际上都属于非常规预算调整。

四、规范地方政府预算调整的思路

中央和地方政府都存在非常规预算调整的问题,要规范预算调整必须要完善《预算法》、增强预算的透明度、加强人大和民众对预算的监督,这是应有之义。本文只涉及具有地方特色的思路。只有建立民选的政府,才能加强对“一把手”权力的约束,减少因为权力集中引发的非常规预算调整,构建新型财政分权体系,明确政府间的权责关系,进而减少压力型体制引发的预算调整。完善地方层面国库集中支付制度,实行全口径预算,进而减少“超收收入”等引起的非常规预算调整。

(一)完善地方政府的选举制度

通过民主选举的方式产生地方政府首长,使行政首长对民众负责而不是对上级领导负责,形成对“一把手”的有效监督,才能减少预算执行过程中由于行政权力过度集中而带来的非常规预算调整。《宪法》第一百零一条规定:“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。然而,在实际政治过程中,省(或直辖市)的正副首长由中共中央组织部与中共省委协商,再上报中央委员会,得到中共中央的原则同意后再进入省(或直辖市)人大的法律程序。而省级政府各个部门的首长,先是由中共省委组织部考察,报中共中央批准,然后才能进入法律程序。省级以下的行政首长和部门首长的产生过程依此类推。由此可见,实际政治过程与《宪法》产生偏差。通过这样的过程产生的是对上级负责的行政首长而不是对民众负责的行政首长。民众对行政首长没有约束力,行政首长也不会对民众负责。行政首长权力缺乏监督,导致预算执行过程中非常规预算调整频发。

(二)构建新型财政分权体系

以传统的财政分权理论为基础,钱颖一[11]208、温格斯特 (B.Weingast)借鉴信息经济学的相关知识构建了新一代的财政分权理论框架,也叫做“市场维护型的财政联邦主义 (market preserving federalis m)”。维护市场的财政联邦主义具有下述五大特征[11]210:(1)存在一个政府内的层级体系;(2)在中央政府与地方政府之间存在一种权力划分,从而任何一级政府都不拥有绝对的制定政策法规的垄断权,同时又在自己的权力范围内享有充分的自主权;(3)制度化的地方自主权对中央政府的任意权力造成强有力的制约,使得中央与地方的权力分配具有可信的持久性;(4)地方政府在其地域范围内对地方经济负有主要责任,同时,一个统一的全国市场使得商品和要素可以跨地区自由流动;(5)各级政府都面对着硬预算约束。

中国构建“市场维护型财政联邦主义”的财政分权体系可以有效规避非常规预算调整。中央和地方政府的权力划分可以减少中央政府的政策垄断,从而减少中央政府给予地方政府的政策压力以及政策引发的财政压力。地方政府在权力范围内的充分自主权可以减少外力引发的地方政府预算调整。制度化的中央和地方权力分配以法律的形式明确中央和地方政府的权力范围和支出责任,避免政府间因为权力和责任的模糊导致的推诿。各级政府都面对硬预算约束可以有效地规范地方政府的支出行为,减少非常规预算调整行为。

(三)完善地方层面国库集中支付制度

国库集中收付制度包括:国库单一账户、国库集中收缴和国库集中支付三个方面的内容。其中,国库单一账户体系是国库集中支付制度的核心。国库单一账户要求各预算单位只准开设一个零余额账户,预算单位所有的财政资金往来都通过这一账户体现。这样有利于对预算收入和预算支出进行监督,规范预算调整行为,减少预算执行中的非常规预算调整。但是,目前我国地方政府并未做到将预算单位的所有银行账户全部纳入国库单一账户体系管理。地方政府和部门的政府基金多半甚至全部来自土地转让金的收入,属于政府行政首长或部门首长的“盘子内基金”,他们可以自由支配,不受监督,致使预算调整频繁、混乱。完善地方层面的国库集中支付制度,实行全口径预算有利于规范地方政府预算调整。

完善地方层面国库集中支付制度,通过信息平台的建设,提高财政资金的透明度,减少信息不对称;推广公务卡,规范地方政府预算执行过程中的现金管理;加强地方层面国库支付监控体系的构建,进行全面全程的监督。建立地方财政问责体制,对国库支付中的违规行为进行问责,必要时追究其法律责任。在地方层面真正实现国库单一账户,可使预算资金的流动透明化和责任化,减少地方政府的非常规预算调整行为。

[1]冯素坤.中国非常规预算调整问题探析[D].长春:吉林大学行政学院,2008.

[2]王秀芝.部门预算制度研究[M].北京:经济科学出版社,2007:130.

[3]马骏,侯一麟.中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查[J].经济社会体制比较,2005(5):64-72.

[4]王雍君,张拥军.政府施政与预算改革[M].北京:经济科学出版社.2006:5.

[5]梁皓璇.完善公共财政预算管理的对策思考[J].财经界,2009(6):6-7.

[6]威廉姆 A尼斯坎南.官僚制与公共经济学[M].王浦劬,译.北京:中国青年出版社,2004:1.

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[8]潘其共.官员频繁更替势必影响施政稳定性[EB/OL].[2009-02-18].http:∥www.sina.com.cn.

[9]王艺,刘勇.警惕财政非税收入管理成为“第二国库”[J].中国金融,2008(24):85.

[10]廖家勤.创新地方预算管理体制的和谐社会视角探析[J].广东商学院学报,2009(2):40-44.

[11]钱颖一.现代经济学与中国经济改革[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[责任编辑:靳香玲 ]

Abstract:It is difficult to get specific data of local governments’unconventional budget adjustments,since that is a covert process.Local governments’unconventional budget adjustments often brings about issues,such as frequent budget adjustment,dominance of corregidors and department chiefs,lack of supervision and lower ability of local governments,and so on.Local governments make unconventional budget adjustment frequently with such strategies as extra budget revenue strategy,‘hard gap’strategy.Pressurized administrative system,frequent local chief executives subrogation and budget funds fragmentation of local government are mostly responsible for unconventional budget adjus tment.To set up elected local governments,construct new fiscal decentralization system and perfect centralized treasury payment system in local level is in favor of deducting unconventional budget adjus tments in local government.

Key words:local governments;unconventional budget adjustment;pressurized administrative system

An analysis on Unconventional Budget Adjustment of Local Governments

FENG Su-kun
(College of administration,Jilin University,Changchun 130012,China)

F 810.2

A

1004-1710(2011)02-0074-06

2010-11-09

国家社会科学基金重大项目 (10ZD&040);吉林大学研究生创新基金资助项目 (20111006);吉林大学 2010种子基金项目 (2009ZZ018)

冯素坤 (1983-),女,河北邢台人,吉林大学行政学院 2008级博士研究生,研究方向为公共政策与公共财政。