影响政府公信力的要素及提升途径

刘利敏

（安徽行政学院公务员培训部，合肥 230059）

影响政府公信力的要素及提升途径

刘利敏

（安徽行政学院公务员培训部，合肥 230059）

政府公信力既是政府自身获得公众信任的力量体现，也是政府在公众中威信和形象的体现。文章列举了影响政府公信力的要素，认为提高政府公信力应该从以下几个方面着手，即切实维护人民群众利益、依法行政、严格按制度办事、政府官员要树立良好的官德、让权力在公开透明状态下运行，真正建立一个勤政、廉洁、高效、诚信的政府。

公信力；利益；制度；对策

一、政府公信力受损原因探析

政府公信力是指政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力。一个政府是否具有公信力，不仅关系到它的影响力和权威性，也直接决定它的执行力的强弱。政府公信力不是与生俱来的，而是在长期的实践中形成的一种信任资源，因为这种信任资源是无形的，我们可以把政府公信力称之为一种“软实力”。建国60年特别是改革开放30年以来，中国在经济、科技、军事等方面实力得到大幅提升，人民生活水平和综合国力有所提高，政府的公信力随之日益增强，但从近年的群体性事件也可以看出，政府的公信力在一些地区和领域有所缺失和下降，需要引起各级政府和领导同志的高度重视。

政府的公信力方面存在的问题，是与我国的现实状况紧密相连的。一方面，经过改革开放30多年的发展，我国社会整体已由过去的解决温饱时代进入到发展起来之后的利益博弈时代；另一方面，改革开放之后，中国由传统的封闭社会进入到了信息爆炸的网络时代，政府的行为方式和人民群众的要求之间产生的差距不同程度地影响了政府公信力的发挥。

1.人民群众对切身利益的关切直接影响政府公信力

改革开放30年来，我国经济发展取得了巨大成就，但同时也产生了诸多社会问题，社会已整体进入到利益博弈时代，人们的许多诉求都是利益诉求。而在发展过程中，由于制度不健全、政府行为不规范等因素导致人民群众的切身利益受损的情况普遍存在，例如征地拆迁补偿、国企改革、司法不公等引发的上访问题不断增多。但是，一些政府部门和官员对于人们的这种利益诉求还不完全适应，把人们的利益诉求看作是“添乱、找麻烦”，进而采取对立态度。对待人民群众的利益诉求不是从源头上解决，而是一味堵和截，人民群众利益诉求渠道不畅，从而导致众多群体性事件的发生，也导致政府公信力的下降。

公信力下降主要原因是因为人民利益受损，政府的公信力与人民群众自身利益满足感成正比。绝对的权力导致绝对的腐败。由于缺乏有效的监督制约机制，导致腐败现象不时发生。腐败直接和间接地危害广大人民群众利益，引发人民群众对官员和政府的不满，严重损害了政府的公信力。如近期网络上炒得沸沸扬扬的钱云会事件、李刚事件、北京蘑菇漂白事件都暴露了政府公信力的问题。钱云会事件本是一件普通的交通肇事案件，却被演绎成一起蓄意制造的谋杀案件。在“我爸是李刚”的河北大学交通肇事案件中，李刚家被传说有五套房，结果证明并不存在。去年11月，北京市小学生张皓在家长和有关专业人士指导下，经过一系列抽检化验，得出北京市场上销售的九成蘑菇都含荧光增白剂，也就是“蘑菇被漂白”。北京市工商局随后发布抽检结果说北京市场上“食用菌合格率为97.73%”，中国食用菌协会也在媒体上表示“不相信小学生的实验结果”。但在一家网站发起的投票中，1 100多票选择“相信小学生”，只有8票投向“相信工商局”。为什么会有这样的结果呢？是因为人们都是根据日常生活的实践和阅历来做评判的。在上述事件中，钱云会的特殊身份是一个老上访户，而现实中确实发生过上访者被打击压制的情况；李刚家虽然最终被证实没有五套房子，可在现实中确有个别与他同样级别的贪官污吏被查获的非法财产数量远远超过这个数目；在漂白蘑菇事件中，根据大家平时的印象，小学生往往都是实话实说的，他们没有大人们的世故与圆滑，所以，他们的话是真的，而一些职能部门的造假则不时曝光，因此，同样一件事，人民宁愿相信小学生的结论。

从以上案例可以看出，人们对政府公信力的判断不是一朝一夕形成的，而是根据自己长期以来的切身感受和日常生活经历做出的。所以，要提高政府公信力必须解决好人民群众身边的事情，必须关心人民群众的切身利益。

2.扭曲的政绩观损害政府公信力

长期以来，对地方政府和官员的GDP考核标准，导致地方政府和官员对政绩的认识存在偏差，把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长是硬道理”，最终把经济增长简化为GDP，形成盲目的GDP崇拜，违背了科学发展观的要求，违背了以人为本的宗旨。

在以GDP为纲的错误政绩观影响下，一些干部唯上不唯下，只做表面文章不求真务实、只追求短期效益不顾长远发展甚至寅吃卯粮，短期行为和盲目决策现象严重，催生了一大批政绩工程和形象工程，进而产生了严重的发展问题和恶劣的社会影响，导致政府公信力的下降。

3.制度、法律和规则的刚性不足

一个社会要正常有序地运行，必须有一套大家普遍遵循的科学合理的游戏规则，否则人民就会无所适从，人与人之间就会失去信任，人们也会失去对政府的信任。法律和制度是否被普遍遵守，是否被有效执行，直接关系着政府公信力的高低。党的十五大虽然确立了依法治国的基本纲领，可是由于几千年封建社会的影响，再加上制度监督的不到位，乃至在不少官员的头脑里仍然存在着特权思想，权大于法的封建意识还比较浓，使得他们在一定程度上漠视法律；同时在一些领域和部门也流行着所谓的潜规则，这些都不同程度地损害了政府公信力。“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃”［1］1334。政府和官员是一个社会最好的老师，其行为在社会有很强的示范作用。一些官员选择性执法、实用性地对待法律，仅仅把法律当做手段，导致普通百姓“无所措手足”，进而导致整个社会缺乏规则意识，大家都不按规则出牌，导致全社会普遍缺乏诚信意识。

4.政府信息透明度和可信度存在问题

另一个影响政府公信力的因素是政府信息的可信度与透明度问题。近年来，网络上流行的如“被满意”、“被小康”、“被就业”、“被提高”、“被代表”等句式，虽然带有片面性，但反映出社会民意对政府行为缺乏应有的认可和信任，其中的一个重要原因就是人民群众的切身感受与政府的话语体系存在差距和冲突。而政府信息透明度不足，给谣言的滋生提供了土壤，在很大程度上也影响了政府的公信力。

二、提高政府公信力对策

政府公信力出了问题并不可怕，可怕的是不敢正视问题。政府只有认识到公信力方面存在的问题，并切实加以改进或完善，才能真正树立起权威性。笔者认为，提升政府公信力，需要在以下几个方面下功夫。

1.切实维护和捍卫人民群众利益

毛泽东同志在讲到党的政策和策略时指出无产阶级要实现对同盟者的领导，必须对被领导者给以物质利益，至少不损害其利益。当前，一些地方和单位公信力出现问题，一个重要原因就是没有给人民群众以利益，甚至损害人民利益。政府的权力是人民赋予的，这就决定了政府的主要职能是服务于公共利益。在当今这样一个利益主体多元化、利益格局多样化的时期，人民群众要求政府做决策时始终要以大多数人民的利益为出发点，而不是为一个特殊利益集团更不是从个人利益出发来考虑问题、做决策。在关系人民群众切身利益的问题上，要认真征求人民群众意见、尊重人民群众的意愿，不得采取强迫命令和压制打击的方法。这就要求我们建立一套符合科学发展的地方政府政绩考核体系，突出民意在考核中的比重，真正建立注重实绩和群众公认为导向的考核机制，把人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应，即公众的幸福指数作为对政府和领导干部考核的重要标准。

维护人民群众利益，要求政府“做正确的事”。要加快建立健全行政决策风险评估机制，保障人民群众的知情权、参与权、监督权和话语权，始终坚持把民意作为最重要的标准，充分尊重民意、问计于民、问需于民，谨防把“民心”工程变成“伤心”工程和扰民工程。政府公信力体现在具体的事件中。政府只有说真话、办实事、出实招，真正造福于民，人民才能真正信任政府。要取信于民，就要大力建设服务性政府，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如房价、就业、教育、看病、衣食住行等民生问题，以实际行动取信于民。

政府公信力缺失的另一个原因在于政府和公众之间不能有效地沟通。在漫长的封建社会，中国民众对政府只有服从的义务，几乎没有要求的权利。显然，我们的一些政府官员还不适应民众权利觉醒的诉求，把民众当作刁民；而民众在腐败官员不断曝光的视觉刺激下，产生了“官员腐败”的有罪推定。因此，当务之急就是要建立人民群众和政府的对话机制，构建利益均衡和协调机制，畅通对话渠道，让政府能够及时听取人民群众的呼声，防止矛盾积累、激化，在社会矛盾问题上多用疏导的方法，少用堵截的方式，在法律和制度的框架下解决问题，妥善解决人民群众反映强烈的问题，切实维护人民群众利益，有效化解社会矛盾。

2.打造透明政府、阳光政府

政府公信力下降往往与政府权力运行的不透明有关。容易发生谣言的情况一般具备两种要素：一是事件的重要性，二是事件的模糊性。权力运行不透明不公开，容易导致权力滥用，也容易引起公众的“合理想象”。每当群体性事件发生时，人们就会产生一定的猜想，而这些猜想都是与人们平时的感受联系在一起的。政府要想提高公信力，就必须做到政府权力透明，打破权力运行的神秘感，让权力在阳光下运行。要坚决按照《政府信息公开条例》的要求，增强政府在重大事项如政府预算、选人用人上的透明度，真正发挥人民的知情权、参与权、监督权。政府的行为难免会出现偏差与错误，而监督可以防止政府出现乱作为、胡作为。可以说监督是防止政府出错、提高其公信力不可或缺的要素。各级领导干部要以正确心态面对监督，只有这样才能使自己少犯错误乃至不犯错误。“君子之过，如日之食，及其过也，人皆见之；及其改也，人皆仰之”［1］1334。一个政府，不怕犯错误，就怕讳疾忌医。一个诚恳接受社会各界监督的政府一定会有效提升自身的公信力，并得到人民的认同。

在提高政府透明度方面，目前要做的就是要进一步提高政府信息公开的深度和广度。比如现在的干部任命，一般都事前公示，这较之过去来说是一个重大进步，但离人民的要求还有很大距离。还以现在干部的任前公示为例，公示的往往只是一个结果，只是象征性地公布一下这个人的简历和拟任职位，而公众关心的诸如他的家庭背景、主要政绩、得票情况等都付之阙如。

2010年四川省巴中市巴州区白庙乡政府公示当年1月、2月公务开支明细，详细记录了每分钱的公务花费，受到关注，并被网民成为“全裸乡政府”，受到公众的一致好评。正如该乡党委书记张映上在接受人民网强国论坛采访时所说的：“公示以后，感觉到老百姓对我们格外亲切。创造条件让人民批评政府、监督政府。我想，公开是最好的防腐剂，阳光是最好的杀毒剂，公示得越细，‘晒’得越彻底。”［2］这个案例告诉我们，针对公众的质疑，任何解释都是无力的，只有让事实来说话，事实胜于雄辩。只有坚持一切权力都在阳光下运行，做到公开透明，才能真正赢得人民的信任。

3.严格按制度办事，切实做到依法行政

政府公信力缺失的一个重要的原因是限制政府权力边界的制度缺位和制度失效。所以，提高政府公信力应该从制度环节着手，特别要注意制度的顶层设计。制度设计要符合三点：第一，以人为本；第二，科学合理，要体现利益博弈；第三，体现对公权力的制约。对不合理的制度要加以纠正、修改乃至废除。

这几年，无论是在汶川、玉树地震，舟曲泥石流事件，还是今年初的利比亚撤侨行动中，中国政府均获得了国内和国际社会的高度评价，中国政府的公信力又达到了一个新的高度。其中最重要的一点，就是中国政府以人为本，尊重人的生命和尊严、尊重人的价值。

制度设计要科学合理，要具有可操作性。我国恢复高考已有30多年，高考为中国选拔了大量人才，虽然高考制度也受到人们的质疑，但它的公正性与科学性目前还无可取代。这两年一些重点高校的自主招生备受质疑，重要一点就是公众担心这种方式偏离公正和公平。所以，如果我们在制度设计上进行完善，尽可能做到公正公平，人们的担心和疑虑就会消解。还比如，目前的公务员招考制度获得了社会的广泛认可，主要是坚持逢进必考，而不是由人际关系来决定人选，这样就把一些想通过不正当途径进入公务员队伍的人排除出去。当然，现在人们对公务员考录的质疑比较多地集中在面试环节，这一点我们也可以通过制度设计来完善。比如面试考官不能由本单位人员组成，而是随机抽取决定，而且面试分数要当场公布，录取结果要当场公布，不给人暗箱操作的环节。这些都是制度设计可以做到的。

制度设计要体现利益博弈。现在的一些制度在现实中不能很好地推行，一个重要原因就在于没有考虑利益博弈。所以在制定制度时不能只是一团和气，要充分体现利益博弈，只有这样的制度才有生命力。

制度的设计要体现对公权力的制约。要从人性恶的假设出发去进行制度设计，要重视他律，而不是自律。制度一旦制定就要执行，有制度不执行比没有制度还可怕。

法律公信力是一切社会公信力的制度保障。从现代社会的发展趋势看，法治越来越成为经济社会发展的重要推动力量，成为人民群众利益的重要保障，良好的法治环境是政府公信力的重要组成部分。政府的公信力与法治密不可分，法治具有长期性、全局性、根本性和稳定性，它能确保国家的发展不随着领导人的变更而改变，不随着领导人注意力的改变而改变，给人以稳定的预期，人们就会因此而产生公正感、安全感，政府的公信力就会提高，反之，政府公信力就会遭到削弱。法治的长期性、全局性、根本性、稳定性是建立在有法可依、有法必依、执法必严、违法必究基础上的。

当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我国法制建设史上的重要里程碑。各级政府官员要善于运用法律解决现实生活中的困难和问题，从而带动全社会法律意识和法制观念的增强，形成自觉遵法、用法的良好社会氛围，引导公众按照法律程序表达其利益诉求、解决矛盾纠纷，用法律武器维护自身的合法权益。

依法行政是政府公信力的生命线。在当代社会，政府面临着大量复杂的公共问题，可以说牵一发而动全身，治理难度超过以往任何时候，在这样的情况下也就越容易引发政府的信任危机。因此，政府越要依法行政，以实际行动维护法律权威，从而在全社会形成遵守制度和规则、信仰法律的社会氛围，并通过法律、制度和规则来提高政府公信力。维护政府公信力的最好方法就是依法行政，这也是政治文明的体现。

提高政府公信力，需要政府“正确地做事”。“正确地做事”就是要求政府依法行政，按照程序办事，政府的权力运行做到科学、规范、民主。只有加强政府法制建设，让政府权力在法治轨道上运行，推进政府管理创新，转变政府职能，做到科学决策、民主决策、依法行政，从根本上、制度上长远地提高政府的执行力和公信力。依法行政与行政效率不是对立的关系，而是相辅相成、互相促进的关系。依法行政、按制度和规则办事，有利于政府工作效率的提高，降低行政成本；相反，如果没有制度和规则，不依法行政，大家各行其是，就会陷入瘫痪，反而加大了行政成本。

对依法行政危害最大的就是人治，在人治下，政策朝令夕改，官员的个人行为和命令代替了法律，人们缺乏安全感和公正感。要破除人治，就要约束各级官员的权力，努力去除官本位的土壤，真正改变权大于法的现象。

4.树立好的官德

官德是社会风气的风向标，古人早就认识到官德对民风的重要影响。孔子讲：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”［1］61；韩非子也说：“为人君者犹盂也，民犹水也。盂方水方，盂圆水圆。”［3］。官员自身的形象关系到政府的形象和号召力、凝聚力，正如孔子所说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”［1］901公生明，廉生威。民不畏吾严而畏吾廉，领导干部应该树立勤政廉洁的形象。领导干部一定要讲诚信，要言行一致，要言必信、行必果，要有独立的人格，要讲真话，勤政廉洁，这样在人民群众心中才有威信。

子贡问政于孔子，子曰：“足食，足兵，民信之矣。”子贡曰：“必不得已而去，于斯三者何先？”曰：“去兵。”子贡曰：“必不得已而去，于其二者何先？”曰：“去食。自古皆有死，民无信不立。”［1］836－837子贡问孔子怎样治理国家，孔子没有把军队和粮食作为国家的首要问题，而是把“民信之”作为治国之本，这里的“信”主要是指诚信，特别是人民对政府的信任，即今天的政府公信力。提高政府公信力，是今天政府各级官员必须面对和解决好的现实课题。只有从制度和法律的层面着手，切实维护群众利益，解决好人民的切身利益，让权力公开透明运行，政府的公信力才能真正得到提升。

［1］程树德.论语集释［M］.北京：中华书局，1990.

［2］中新网.“金裸乡”党委书记对话网友：我觉得很对不起同事［EB／OL］.（2010－03－17）［2011－03－01］.http：／／www.Chinanews.com.

［3］王光慎.韩非子集解［M］.北京：中华书局，1998：285.

Factors Affecting the Credibility of Government and Improvement Approaches

LIU Li－min
（Civil Service Training Department，Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China）

The credibility shows a government＇s power of public trust as well as its prestige and image in public.In this paper，the factors affecting the credibility of the government are presented and the corresponding improvement approaches are put forward from following aspects：effectively defending the interests of the people，strengthening the legal administration，acting according to rules and regulations，setting good examples of the government officials，stressing the openness and transparency，and building a hardworking，clean，efficient，and upright government.

credibility；interest；system；countermeasure

文献标志码：A 文章编号：1008－3634（2011）04－0030－05

2011－03－08

刘利敏（1973－），男，河北邢台人，讲师，硕士。

（责任编辑 蒋涛涌）