推进惩治和预防腐败体系建设重在创新

胡效英

（安徽省直机关工委党校，合肥 230001）

推进惩治和预防腐败体系建设重在创新

胡效英

（安徽省直机关工委党校，合肥 230001）

反腐倡廉建设的生命力在于创新，推进惩防体系建设也重在创新。文章提出要树立新的理念，挖掘新的工作内容，探求新方式方法。首先从思想道德入手，创新惩治和预防腐败教育的长效机制；其次是推进制度建设，构筑惩治和预防腐败的根本保证；再次是完备监督体系，强化惩治和预防腐败的监控机制，以建立新的体制机制，完善教育、制度、监督三位一体的惩防体系。

惩治性预防腐败体系；重在创新

改革开放以来，我们党从注重治标到标本兼治，再到明确提出标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，表明我们党在反腐败的思路及对策上的与时俱进和不断创新。2005年，党中央颁布了《关于建立、健全惩治和预防腐败实施纲要》；2008年又制定了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，明确提出和规划了推进惩治和预防腐败的整体体系；党的十七届四中全会对深入推进党风廉政建设和反腐败工作提出了新要求，要求我们党要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效，同时要着力推进反腐倡廉制度创新，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平［1］。

反腐倡廉建设的生命力在于创新，推进惩防体系建设也重在创新。创新在于树立新的理念思路，挖掘新的工作内容，探求新方式方法，建立新的体制机制，完善教育、制度、监督三位一体的惩防体系，使有效预防腐败的能力在教育中体现、制度中深化、监督中加强，以建立起惩防并举、注重预防的全面控制腐败产生的良性循环系统，推进反腐倡廉建设不断取得新的成效，提高反腐倡廉建设科学化水平。

一、从思想道德建设入手，创新惩治和预防腐败教育的长效机制

相对于制度是“防火墙”、监督是“预防针”而言，教育就是“清醒剂”，是反腐倡廉的基础，是构筑惩防腐败体系的第一道防线。创新教育制度，就要从现实出发，从思想道德教育的深层入手，建设和完善预防腐败的长效机制。

（1）建设马克思主义学习型政党，加强全党的马克思主义核心价值体系教育 党的思想建设始终是摆在党的建设的首位的问题。各种腐败现象的发生，根子都出在思想上。构筑惩防体系，首先要加强思想建设。继党的十六届四中全会第一次提出来要“重点抓好领导干部的理论和业务学习，带动全党的学习，努力建设学习型政党”；十七届四中全会再一次向全党提出“必须按照科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的要求，把建设马克思主义学习型政党作为重大而紧迫的战略任务抓紧抓好”的要求［1］。马克思主义学习型政党建设是一个全新的、富有挑战性的课题，是一项庞大的、复杂的系统工程，其核心内容是社会主义核心价值体系教育。

建设马克思主义学习型政党，加强全党的马克思主义核心价值体系教育，关键是要加强学习制度建设，建立和完善科学化、规范化的长效机制。

首先，建立健全党员和领导干部学习的考勤、档案、通报等各项制度，以培养党员干部自觉学习马克思主义理论和党的路线方针政策，吸纳有益知识、自觉加强自身党性修养的习惯；完善党员和领导干部的各种学习形式，要拓宽党员受教育的渠道，建立常态化、多样化的党员学习培训制度，加强日常学习、脱产学习、短期集中培训等，以增强学习的针对性和实效性，避免学习的形式性和盲目性；进一步加强和改进各级党委（党组）中心组学习制度，促使领导干部通过学习提升领导水平和能力的同时，不断提高自身的党性修养。

其次，建立健全党员和各级领导干部学习培训的考核机制。建立健全促进学习的竞争、激励、考核机制，把党员干部学习情况的考核与干部的奖惩、评优、晋升和使用挂钩，尤其注重对学习情况的考核和考核结果的运用，最重要的是把它引入用人机制，要把理论素养高、学习能力强，能做到学以致用，讲学习、讲正气的同志作为选拔任用的重要依据，为各级党员干部树立起学习、正气的标杆，以推动学习、引导风气。

再次，建立健全党员和各级领导干部学习的保障机制。要充分发挥党校、行政学院和干部院校的干部教育培训的主渠道作用。针对一些学校存在的经费不足、基础设施严重欠缺的实际，要加大经费投入力度，帮助解决实际问题，以确保其教学、科研的正常进行和可持续发展。各类学校间也可以借助各种信息媒介，整合资源、信息共享，共同为干部教育事业发挥应尽的作用。

（2）加强廉政文化建设，形成廉荣贪耻的社会风尚 一个社会腐败现象的发生和存在，同政治文化的作用有着或多或少的关系。我国腐败现象的发生与廉政文化建设的缺失是密不可分的。

要建立反腐倡廉的思想道德教育的长效机制，对党员干部的思想政治教育必须深入到思想道德建设的深处，从社会主义先进文化建设的角度来内化党员干部的道德理念。革除权势文化、加强廉政文化建设成为全党全社会的共同责任。权势意识是几千年封建社会在意识形态领域的遗留。由于中国共产党长期面临革命、建设的艰巨任务而鲜有时间和精力来肃清封建主义的残余，加之意识形态的历史顽固性，封建遗留大量渗透在我们现实生活的方方面面。权势文化作为中国独特的一种文化现象，给我们党和社会带来巨大侵袭和腐蚀，在人们心目中甚至造成一种对权势既蔑视又惧怕，既憎恨又向往的复杂心态，追逐权力、滥用权力成为一种社会通病，甚至在某种程度上形成了腐败文化，是良好社会风尚的死敌。廉政文化以崇尚廉洁、鄙弃贪腐为价值取向，融价值理念、行为规范和社会风尚为一体，反映人们对廉洁政治和廉洁社会的总体认识、基本理念和精神追求，是社会主义先进文化的组成部分之一，在惩治和预防腐败体系建设中处于基础地位，然而现实中存在重视不够、虚化弱化的现象。

首先，要构建廉政文化制度体系。文化发展与体制建设是密不可分的。文化为体制的建立和完善提供思想和社会基础，体制的发展则为文化提供外在保障。要革除我国经济社会在体制中的消极历史遗留，弘扬进步、先进的健康文化，需要进一步完善政治、经济、文化、社会等各种制度建设，尤其是要进一步完善反腐倡廉制度体系，建设廉政文化的评估指标体系和反馈系统，设置运用科学合理的评判标准方法和程序，以完善的体制为廉政文化的发展提供根本保证。

其次，要创新廉政文化建设载体。廉政文化建设要面向全党全社会，以党政机关和领导干部为重点，以培育廉洁价值理念为根本，以廉政制度和规范为支撑，以群众广泛参与的廉政文化创建活动和丰富多彩的廉政文化产品为载体。通过多渠道、多途径、多层次，开展各种主题鲜明、内容丰富、形式多样、喜闻乐见的廉政文化活动；充分利用各种媒体，引导广泛的社会参与，对全党全社会加强宣传教育，教育公职人员廉洁奉公，引导公众参与廉政监督；总结宣传各地形成的好做法、好经验，以充实和丰富廉政文化建设的内涵。再次，要把廉政文化与社会其他工作有机融合。廉政文化建设与其他社会工作要整体推进、相互融合，才能真正取得成效。要发挥党政机关、教育文卫、工青妇等部门及机构的共同作用，把廉政文化与创建学习型、服务型机关相结合，将廉政文化融入机关文化建设中，使机关干部在文化熏陶下增强廉洁自律意识；结合社区和新农村建设，在文明创建活动中融入廉政文化理念；结合未成年人思想道德建设和大学生思想政治教育，把青少年廉洁教育作为实施素质教育的重要内容，纳入国民教育体系。

着力建设廉政文化，不断清除腐败文化，在全党全社会形成廉洁是一种生活方式、是一种习惯的道德风尚和思想境界，使廉政成为全党全社会的一种虔诚信仰、一种热情追求、一种自觉实践，反腐倡廉建设才有后劲，才能在党员干部心中形成不愿贪腐的自律机制。

二、推进制度建设，构筑惩治和预防腐败的根本保证

制度是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。制度一旦形成，就具备不以人的意志为转移的特质。从源头上预防腐败，制度起着根本性的作用。反腐倡廉的过程也是一个不断地对体制、机制、制度进行改革创新的过程，应使制度尽可能地与形势发展相适应，最大限度地减少或堵塞腐败可能发生的机会和漏洞，以提高反腐倡廉的制度化、科学化水平。

（1）坚持与时俱进，完善反腐倡廉的制度体系 “我国是世界上拥有反腐败专门法律法规最多的国家。从改革开放以来，仅党中央、国务院及中央纪委、监察部和有关部门制定的涉及党风廉政和反腐败工作的规范性文件就有6 000余件”［3］，已初步形成了一个完备的反腐倡廉制度体系。它包括适应社会主义市场经济要求的党员领导干部廉洁从政行为规范、违纪违规行为惩戒性制度体系、反腐败领导体制和工作机制的法规制度三个方面的基本规范，初步形成了以《中国共产党章程》为核心，以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》为主干，以《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》、《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等法规和规范性文件为重要补充的党内法规制度体系。但是，制度相互之间的配套协调和创新完善有待加强，制度执行的效果也不尽如人意。

首先，必须要废旧立新，对现行的制度进行整合与创新，重复的、相互冲突或抵触的内容要合并，过时的要废除，新内容要增加完善，使制度设计精细化和科学化，提高制度的针对性、可执行性和可操作性。其次，从关键点入手，抓住腐败容易产生的关键环节。针对土地审批出让、矿产资源开发、公共工程建设、企业重组改制、金融等领域腐败的多发易发和教育、医疗、社保、环保等社会事业和民生领域腐败案件增多的趋势，必须加快行政法规制度的创新，以斩断权力与私利间的桥梁。加快改革步伐，完善体制机制，坚持依法行政，依制度办事，用制度管权、管事、管人，以堵塞漏洞；加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，创新和完善建设工程招标投标、经营性土地使用权、产权交易和政府采购等制度。真正发挥用制度遏制腐败的效力。再次，提高制度的执行力。制度执行力决定反腐败成效。我国虽然拥有众多的反腐败的法规和制度，但作用并没有得到真正的发挥，根本原因在于制度执行不力。必须加强既定制度的执行力度，只要是行之有效的制度，只要没有宣布废止的制度，就要保证制度的连续执行，以确保严肃性；制度制定一定要考虑周密，相互之间要协调和配套，要有长远规划和统筹安排，注重制度的系统性、科学性；加大制度的宣传教育力度，法规制度的最高境界是深入人心，遵守和维护制度的前提是熟知制度，只有这样，才能真正发挥制度的效力。

（2）抓住关键环节，建立健全防止利益冲突制度 利益冲突是指公职人员在公共行政过程中，由于受到私人利益因素的影响，并且不采取相应的处理举措，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，发生私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为［4］。其实质就是公共权力行使者的私人、集团或部门利益与社会公共利益之间的冲突，主要是指在领导机关、领导干部中存在的公私利益的冲突行为。利益冲突在现实中普遍存在，它削弱了公众对政府和领导决策客观性的信心。利益冲突的体制也是腐败发生的重要根源，反对腐败的过程就是防止利益冲突的过程。防止利益冲突可视为反腐倡廉的关键所在。党的十七届四中全会首次明确提出要“建立健全防止利益冲突制度”［1］。这是推进惩防体系预见性制度建设的重要内容，也是推进反腐倡廉制度创新的核心问题。

推进防止利益冲突制度创新，是从源头上防治腐败的根本途径。防止利益冲突制度，不是指某一个具体制度，而是一个制度体系。改革开放以来，我们高度重视反腐倡廉的制度建设，许多制度、法规都与防止利益冲突密切相关，比如领导干部任职回避制度等。十七届四中全会以后颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等，这些制度加上原有的相关规定，初步形成了防止利益冲突的制度体系。

但是，防止利益冲突是一个长期而又必须深入体制深层的任务，健全和完善防止利益冲突制度是需要不断创新的工作。防止利益冲突，应该抓住关键环节。改革发展中的重点领域、热点部位、关键环节，往往是利益冲突、腐败现象容易滋生蔓延的地方。公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域（简称“三公”领域）最容易产生利益冲突，也是现实中发生腐败现象的重灾区。首先，必须让事关公共利益的权力在阳光下运行。要通过公开、公平、公正的市场机制运作公共资源、公共资产和公共产品，最大限度地减少或避免权力寻租的机会，逐步形成公共权力良性运行的体制机制。其次，转变政府职能，完善“三公”领域市场运行机制，减少政府对微观经济的干预。通过公开招标、拍卖、挂牌出让等，对重要领域公共资源实行市场配置机制；更多国有产权进入市场转让，以市场行为和制度执行代替行政审批，使国有资产在企业改制、结构调整中保值增值；深化垄断行业改革，公共产品生产要引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。再次，要健全市场配置公共资源的法规和运行、收益、监督机制；推进国企重组改制、国有产权流动的全部进场交易；推进公共产品生产管理权与经营权分离。通过“三公”领域市场运行机制，减少政府对微观经济运行的干预，创新公共产品资源的生产、交易和配置方式，营造源头上防治腐败的制度环境。

三、完备监督体系，强化惩治和预防腐败的监控机制

反腐倡廉，最难的、最核心的问题就是对权力的监督。监督，也是制度建设。构成我国现行监督制度的，形式上有三大类：一是党内监督；二是国家权力监督；三是社会监督。它们共同构成了我国较为完备的监督体系，发挥了较好的监督作用。但是现行监督体制中的漏洞和缺陷，民主监督的薄弱，导致虚监、弱监、漏监、禁监的现象屡见不鲜。

（1）要规范权力行使，改革和完善权力监督体制 首先，要充分发挥党的代表大会、党的各级委员会及其委员、党的各级纪律检查委员会及其委员的监督作用，要健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，强化上级机关对下级机关的监督，加强领导班子内部的监督，发挥巡视工作、党内民主生活会的作用，加强纪委监督工作的独立性。其次，要按程序运行权力，做到权力行使的公开透明。再次，要不断完善和严格执行领导干部的述职述廉、质询、诫勉谈话、函询、罢免和撤换以及党政领导干部问责制、行政执法责任制、廉政承诺制等一系列制度规定。第四，完善党内决策监督机制，实行重大决策报告、责任追究制度，健全决策失误纠错改正机制、干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度，加强对干部选拔各个环节的监督。

此外，还要完善和执行党员领导干部报告个人有关事项制度和重要情况报告制度；拓宽监督渠道，发挥党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督，以及舆论监督的共同作用，增强监督合力。

（2）发展党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利 党内民主是党的生命，是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。民主政治制度是反腐倡廉最根本的制度保证，是约束公共权力的有效制度，它促使权力在阳光下和严密规范的程序中运行，可以大大降低腐败发生的可能和几率。两千多年封建专制主义和改革开放前的计划体制，高度集权、权力缺乏监督制约是其重要特征并对我们今天产生重大的影响。我国的民主政治建设，实行上层间接民主与基层直接民主共同推进，而发展基层民主是社会主义民主政治建设的基础性工程。

作为执政党，在社会主义民主化建设过程中，必须以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐，其核心是尊重党员主体地位、保障党员民主权利。党员主体地位，就是指党员是党的主人，在党内生活有当家作主的资格。从《中国共产党章程》和党内其他规范来看，党员主体地位和权利得到充分的体现。在实践中，党员的主体地位和基本权利的尊重及维护还存在不少问题。如一些地方在对待党员权利和义务的关系上，往往特别强调党员“应尽的义务”，而忽视党员“应有的权利”；在党内监督中，忽视党员是党内监督的主体，党员的监督权利得不到保障。为此，需要在实践层面和制度规定上进一步保障党员民主权利的真正体现和监督作用的真正行使。

首先，必须尊重和维护党员主体地位和党员权利，使广大党员的知情权、参与权、批评权、监督权、投票权真正成为党员意志的体现，并成为党的领导干部选拔与升迁调转和评定各级党组织政绩优劣的决定性因素；其次，要加强党员主体地位建设，在发展党内民主上，要充分保障党员的基本权利，增强党员的积极性与创造性，要把广大党员的个人意见化为系统的意见，增加党领导的科学性，加强党内监督的力量，用党内民主带动人民民主；再次，建立健全党内监督机制，落实和保护党员监督权，完善党员定期评议领导班子成员制度、民意调查制度、党内事务听证咨询等制度。通过民主政治的推进、党员民主作用的行使，党员监督作用的发挥，使腐败置于广大党员的监督之中。

［1］中共中央.关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［EB／OL］.（2009－09－27）［2011－04－10］.http：／／www.gov.cn.

［2］中共中央.关于加强党的执政能力建设的决定［EB／OL］.（2004－09－26）［2011－04－11］.http：／／news.xinhuanet.com.

［3］郭 艳.大力推进反腐倡廉制度创新［J］.上海党史与党建，2010，（2）：33－34.

［4］程铁军，江 涌.建立健全防止利益冲突制度.瞭望［EB／OL］.（2010－03－08）［2011－04－10］.http：／／news.sohu.com.

Innovation：The Key to the Construction of System of Punishing and Preventing Corruption

HU Xiao－ying
（The Working Committee Party School of Anhui Provincial Organs，Hefei 230001，China）

The vitality of fighting corruption and building a clean government lies in innovation，so does the construction of punishment system.So the new ideas，content and methods in this respect are necessary.Firstly，in view of the moral construction，the innovation of long－term educational mechanism of punishing and preventing corruption should be made.Secondly，the regulation construction should be promoted so as to lay the foundation of punishing and preventing corruption.Finally，the supervision system should be improved so as to strengthen the monitoring mechanism of punishing and preventing corruption.By these innovations，the system of punishing and preventing corruption can be improved from the perspectives of education，regulation and supervision.

system of punishing and preventing corruption；emphasis on innovation

D26

A

1008－3634（2011）04－0025－05

2011－04－19

胡效英（1962－），女，安徽绩溪人，副教授。

（责任编辑 蒋涛涌）