劳动权保障公益诉讼规则的构建

唐开元

（湘潭大学 能源工程学院，湖南 湘潭 411100）

劳动权保障公益诉讼规则的构建

唐开元

（湘潭大学 能源工程学院，湖南 湘潭 411100）

构建劳动权保障公益诉讼机制，旨在保护不特定的、广泛的劳动者群体利益不受侵害，以使劳动者权益和公共利益得到充分的法律保障。基于劳动权保障公益诉讼所具有的特性，以及原、被告之间的地位及力量对比等特殊因素，应当对诉讼主体资格、受案范围、管辖制度、证据规则、诉讼费用承担和激励约束机制等方面作出相应的规定，以保证劳动权保障公益诉讼程序的有效运作。

劳动权保障公益诉讼是指法律授权的主体根据法律的规定，主要对于违反劳动法律法规，侵犯不特定多数劳动者及其家庭成员的利益，造成或者可能造成损害的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的诉讼活动。[1]它是一种新型的诉讼模式，区别于传统的以保护个人利益的私益诉讼，在保护不特定的、广泛的劳动者群体利益方面，可以发挥传统诉讼难以取得的作用。劳动权保障公益诉讼制度主要涉及公益诉讼主体的公益诉权和国家司法机关的劳动公益审判权，为保障这些权利和权力的实现和合理运作，涉及到劳动权保障公益诉讼的各项具体诉讼规则，都需要进行合理的设计和建构。一般来说，应对诉讼主体资格、受案范围、管辖制度、证据规则、诉讼费用承担以及激励约束机制等方面作出相应的规定。

一 诉讼主体资格

构建劳动权保障公益诉讼制度的主要瓶颈是诉讼主体资格问题，而在劳动者公益诉讼之场合“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”[2]因此，笔者认为劳动公益诉讼的诉讼主体，应从保护劳动者的群体利益的角度出发，借鉴国外的成功经验，对“利害关系”作宽泛的理解，不断放宽原告起诉资格的限制，对当事人的资格予以扩大，充分发挥私人主体的主观能动性和其他诉讼主体的优势，主张提起诉讼的主体应当是多元的，这才是保障劳动者群体利益的有力依托。

（一）检察机关

检察机关提起并参加劳动权保障公益诉讼源于其法律监督职能，是法律监督的实现方式之一，其在劳动者群体利益受到损害以后，能够忠实地维护国家利益和劳动者的公共利益。同时，检察机关作为起诉主体，由于其地位的特殊性，既可以避免因私人起诉可能发生的遭到用人单位报复和滥讼的弊端，最大化的实现同类诉讼起诉标准的统一，也可以避免由于当事人在各地法院分别起诉，可能导致的不同法院对同类事实作出相互矛盾的现象。近年来，我国诉讼主体理论的研究和公益诉讼的实践，也为检察机关成为劳动公益诉讼主体提供了较大的可能性。

（二）工会组织

《劳动法》第7条规定：“工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动。”工会组织提起劳动权保障公益诉讼，是其基本职能在司法领域内的具体体现，是法律赋予其维护职工劳动权益的正确行使。较劳动者个人单独起诉，工会组织可以将分散的利益有序地、理性地集中起来，具有更强的诉讼能力，更能保障劳动者基准权利的实现，这种效果在用人单位的违法行为侵害的对象分散、单个劳动者受损失较小，但整体覆盖面较广的情况下，尤其突出。

（三）劳动公益性组织

劳动公益性组织是劳动权保障公益诉讼的另一个重要主体，包括专门的公益团体如劳动公益团体、劳动公益律师事务所，也包括一般的公益组织如妇联、残联、行业协会等组织。他们和劳动者有着明确的旨趣或更具体的利益，更直接代表不同群体的利益，也能充分和及时满足公民的诉求。同时，社会公益团体具备相关活动的能力、信息和精力，有着较为严密的组织和更大的社会影响力，尤其是很多专业组织，具有很强的专业性，能够提供科技、法律等方面的专业知识和技术，因而能够发挥一个组织、集团的优势，保障各种社会集团的参与，为维护公共利益发挥着不可或缺的作用。

（四）普通公民

授予普通公民劳动权保障公益诉讼当事人适格资格，有利于在最大范围内迅速、及时地发现侵害劳动基准公益的违法行为，并启动诉讼程序予以监督，它是对检察机关、工会组织和劳动公益性组织行使诉权的重要补充，是民治原则的直接体现。当然，为防止滥诉现象的发生，对劳动者提起劳动公益诉讼需要设置行政先行处理程序，这些前提条件和程序不应过于严格，否则会使劳动者的此项公益诉权名存实亡。

二 受案范围

为了不损害用人单位的利益和用人自主权的正当行使，遵守司法有限审查原则，有必要对劳动权保障公益诉讼制度的受案范围作出限制。劳动权保障公益诉讼的受案范围应当与劳动标准相结合，用人单位违反了劳动保护的最低标准，损害或者可能损害不特定劳动者的合法权益时，法院就应当受理。主要包括：

(一)用人单位整体拖欠职工工资或支付的工资低于当地最低工资标准的案件

对于用人单位整体拖欠职工工资的案件，我国现行立法中没有明确规定其属于劳动争议仲裁或者诉讼的范围，在司法实践中也不予支持。2000年最高人民法院某领导在全国民事审判工作会议上讲到：“企业职工下岗、整体拖欠职工工资是在企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象，不是履行劳动合同中的问题，由此引发的纠纷，应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，不属于劳动争议，不应以民事案件立案审理。”[3]然而，在现阶段工资仍然是劳动者及其家庭成员生活的主要来源和基本保障，用人单位如果整体拖欠职工工资或支付的工资低于当地最低工资标准，既违反了国家劳动保护最低标准，又违反了劳动者基本权益绝对性保护的原则。目前此类案件时有发生，不仅严重侵犯劳动者劳动报酬权，而且间接侵犯了劳动者家庭成员生活保障权。因此，有必要将此类案件纳入劳动公益诉讼的适用范围。

（二）用人单位非法限制就业权的案件

劳动就业歧视行为，表面上看似乎只是侵害了求职者个人的利益，但实质上它同时威胁和侵害到劳动者整个弱势群体的基本生存权，是对社会公共利益的侵犯。就业歧视一般发生在就业过程中，劳动者还没有和用人单位建立劳动关系，不属于劳动争议，不属于劳动仲裁和劳动诉讼的受案范围，我国民法也没有对就业歧视作出具体规定，因此也无法进入司法程序。在目前遭遇就业歧视不能提起诉讼，只能向有关部门反映，如果行政主体置之不理，司法机关又无权管辖，结果会导致违法行为畅行无阻、无人阻挡，且现行的行政诉讼和民事诉讼只有事后补救效力，事前、事中则无法进入诉讼程序。因此，将就业歧视纳入劳动公益诉讼范围，不仅有直接利害关系人可以起诉，而且没有直接利害关系人的就业歧视行为，如涉嫌就业歧视的信息、广告、启事、言论等，也可以进入诉讼程序；诉讼既判力不仅适用直接起诉者，而且适应同样情况的未起诉者；不仅事后可以起诉，事前、事中也可以起诉，这样就可以形成一个对就业歧视的全方位的保护。

（三）用人单位提供的劳动条件和劳动环境不符合国家劳动安全卫生标准和要求的案件

《经济、社会和文化权利国际公约》第7条规定：“各国承认人人有权享受公正和良好的工作条件，特别要保证安全和卫生的工作条件。”我国《劳动法》第52条规定：“用人单位必须建立健全劳动安全卫生制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，对劳动者进行劳动安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害”；第54条规定：“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品，对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查。”此外，《劳动法》还规定了女职工和未成年工特殊保护，禁止安排女职工和未成年工从事法律禁止的劳动，对女职工在经期、孕期、产期和哺乳期给予特殊保护。以上规定有利于保证劳动者的人身安全和健康，也有利于提高企业的劳动生产率。保障劳动者的职业安全，是现代劳动法的一项神圣使命。用人单位不按规定提供安全、卫生的劳动条件和劳动环境，不仅侵犯了劳动者的生命权或者健康权，还侵犯了劳动者的劳动权益，同时威胁着劳动者整个弱势群体的生命健康权，造成社会的不稳定。因此，有必要将此类案件纳入其受案范围。

（四）工作时间和休息休假制度严重违反国家劳动法律法规的案件

工作时间和休息休假的权利是劳动者的基本劳动权益，合理的工作时间和休息休假制度是维护劳动者身体健康权利的基本保障，也是激励劳动者提高劳动效率的重要因素。《劳动法》第36条规定：“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时，平均每周工作时间不超过四十四小时的工作制度”；同时本法第38条又进一步规定：“用人单位应当保证劳动者每周至少休息一日”。在实践中，一些用人单位肆意延长劳动时间，随意抬高工作定额，变相强迫工人加班加点，工作时间经常达到10小时以上，甚至超过了人的生理极限，导致因疲劳过度酿成人身伤亡的事故时有发生。随着人们生活水平的提高，人们愈来愈重视工作中休息权的保障。休息权是劳动权的必要补充，也是人权的重要内容。因此，有必要将此类案件纳入其受案范围。

（五）用人单位不依法缴纳社会保险费用的案件

社会保险是劳动者在暂时或永久丧失劳动能力和失业时，从国家和社会获得物质帮助的制度。《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济的医疗卫生事业。”《劳动法》第70条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”建立完善的社会保障制度已成为发展社会主义市场经济的客观要求，社会保障制度通过向劳动者提供基本生活保障，有利于维持劳动力的再生产，促进劳动力的合理流动和合理配置。[4]目前我国的养老保险制度仅涉及到公司、企业，覆盖面很窄，尽管国家强调所有用人单位都要为劳动者包括为临时用工缴纳养老保险金，但是有些企业拖欠养老保险金的现象仍然十分严重。所以，将此类案件纳入劳动公益诉讼的受案范围，才能确保社会保险制度的良性运行，从而确保整个社会的稳定。

（六）违反最低就业年龄制度的案件

我国曾于1988年的《关于禁止使用童工的通知》、1991年颁布实施的《禁止使用童工规定》、1994年《中华人民共和国劳动法》以及2002年12月1日开始实施的《禁止使用童工规定》，都明确了我国“禁止用人单位招用未满十六岁的未成年人”。当前，国际上对童工的年龄界定为十五周岁，同时允许发展中国家界定为十四周岁，而我国目前为十六周岁。有些用人单位违反劳动管理法规雇用未成年人从事特定劳动，直接危及了未成年人的身心健康，侵害了劳动者的休息权及身体健康权。因此，有必要将此类案件纳入其受案范围。

除以上案件外，用人单位还违反了其他劳动保护的最低标准，损害或者可能损害不特定劳动者的合法权益的公益案件，也应纳入其受案范围。

三 诉讼管辖

诉讼中的管辖权是人民法院司法权的实现形式，用来确定一个法院所拥有的权力性质和范围，以及划定可行使职权的地域界限。[5]劳动权保障公益诉讼毕竟不完全是利害关系人提起诉讼，所以与一般的诉讼有所不同，因此对该制度作一些特别的规定也是必要的。

首先，应确定此类案件的级别管辖，劳动权保障公益诉讼应该是作出违法行为的主体所在地的中级以上人民法院管辖。因为此类案件涉及劳动者群体的公共利益，影响力较大而且覆盖面广，可以认定为属于“本辖区内重大、复杂的案件”类型而由中级人民法院管辖。另外，中级人民法院法官的审判经验及学历层次相对较高，所以比基层法院法官更能胜任此类案件的审理。

其次，应确定地域管辖，先确定级别管辖然后再确定地域管辖，管辖权才能真正具体化。此类案件主要是因用人单位侵权行为提起的诉讼，一般应由被告所在地或侵权行为地人民法院管辖。但有些劳动争议案件也可以适用专属管辖。如因工资纠纷提起的诉讼，由职工工资关系所在地法院管辖，这有利于法院对案件事实进行调查和取证，同时也便于及时采取保全措施和生效裁判的执行。因工伤事故产生纠纷而提起的诉讼，可以由工伤事故发生地法院管辖，这有利于工伤事故的调查取证和认定，节约诉讼成本。劳动者行动不便的应由劳动者经常居住地法院管辖，由于诉讼中往往需要该劳动者的参与，为有利于劳动者行使诉讼权利，就应当由行动不便的劳动者经常居住地法院管辖工伤案件。[6]

四 举证责任负担

证据是诉讼的基础，从某种意义而言，打官司就是打证据，举证责任的分配更是关系到当事人权益的维护。传统民事诉讼法的举证责任分配原则是“谁主张，谁举证”，因而大多数情形下举证责任由原告承担。但在劳动权保障公益诉讼案件中，由于原告身份、地位的差异，而不能简单的适用“谁举张、谁举证”、“被告负举证责任”、“原告负举证责任”等原则，要区分不同的情况：当检察机关作为原告起诉时，在收集证据方面与用人单位力量均衡、难易程度相当，我们可以平等地分配举证责任，使原告、被告承受的败诉风险大致均衡，即适用“谁举张、谁举证”的原则；而当其他诉讼主体作为劳动权保障公益诉讼原告时，由于工会组织和劳动公益性组织属于民间组织，不享有实际权力，作为公民个人更是势单力薄，不易搜集证据，加上原被告双方地位的不平等以及信息不对称等方面的原因，应当由被告承担举证责任，这样更有利于对公共利益的保护。也就是说由用人单位对于自己有没有侵权行为、其行为与不特定多数劳动者的损害结果之间有没有因果关系以及自己主观上有无过错三项要件事实承担证明责任，而有关公益损害或可能损害的事实证据，则可由原告负责提供。

五 诉讼费用承担

诉讼是一种有成本的司法活动，美国著名经济学家诺思说过：“如果私人成本超过私人收益，个人通常不会愿意去从事活动，虽然对社会来说可能有利。”[7]根据我国现行法律规定，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。而在新型劳动权保障公益侵权案件中，由于其牵涉面广且涉及众多复杂专业知识与技能，原告即便履行其较轻的举证责任也需花费极为昂贵的费用，往往为一般组织与个人难以承受，费用问题也就成为了劳动权保障公益诉讼提起的障碍。所以，我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻或免除公众和组织因提起劳动权保障公益诉讼而承担的费用。解决方法为：一是立法免除原告承担诉讼费用的责任（含检察机关）。应规定当原告胜诉时，其诉讼代理费、交通费、误工费等一律由被告承担；当作为原告的检察机关败诉时，诉讼费用应由政府财政负担；在工会组织、劳动公益性组织败诉的情况下，法院应酌情减少或免除其诉讼费用。如在法国，当事人就公共利益提起侵权之诉，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。[8]至于公民个人提起的劳动权保障公益诉讼案件，应当免交诉讼费用。二是完善法律援助制度。将对劳动权保障公益诉讼的法律援助列入当地司法行政机关法律援助计划中，免费提供法律帮助。三是建立劳动权保障公益诉讼基金。从每件胜诉的劳动权保障公益诉讼的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金，同时还可以接纳社会捐款作为基金来源，为符合条件的公民个人支付其因诉讼而付出的误工费、差旅费等合理开支，这样有利于鼓励更多的人来维护劳动公益。

六 诉讼激励约束机制

劳动权保障公益诉讼案件放宽对原告起诉资格的限制，也必然会导致该类诉讼的原告多为无利害关系人。为鼓励和支持普通公民对侵害劳动者群体利益的行为作斗争，许多国家在立法上规定了奖励制度。给予胜诉原告适当的奖励，一方面是对原告付出的弥补，另一方面有利于鼓励更多的公民个人监督用人单位的行为，维护社会正义。施塔姆勒认为：“法律所追求的正义实现即社会生活的最完美的和谐，只有将个人的欲望与社会的目标相适应才能达到。有助于达到这一目标的规则就是正义的，否则就是不正义的。”[9]劳动权保障公益诉讼的原告主要是出于对美好社会生活和和谐用工秩序的需要，为了鼓励与保护他们的这种“热心”，对胜诉原告给予一定的奖励，这也是对原告因提起诉讼损失进行一定程度上的弥补，奖励资金来源于对本案的诉讼收益。但由于人的动机十分复杂，我们也要注意到对滥诉的防止。我国司法资源严重不足，为防止司法资源的浪费，可以设置行政先行处理程序，即在起诉之前，原告要向劳动行政部门提出建议，要求其立即对用人单位的违法侵权行为进行查处。对于原告的建议，劳动行政部门应在一定期限内给予答复，如不答复或答复超过法定期限，原告就可以向人民法院起诉，请求司法救济；或者给予法院分配诉讼费用的裁量权，法院如认为适当和必要，可以决定先由原告交纳一部分诉讼费用，或者原告事先不交纳诉讼费用，经审查属不合法或无意义的起诉时再缴纳数额低廉的费用，法院这样做也可以防止诉讼费用的无偿主义可能带来的滥诉问题。[10]

[1]青格勒图.劳动公益诉讼若干问题探讨[J].内蒙古大学学报(人文社会科学版),2005,(2):19.

[2][意]莫诺.卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[M].刘俊祥等,译.北京:法律出版社,2000:82.

[3]李国光.当前民事审判工作中亟待明确的法律政策问题——在全国民事审判工作会议上的讲话[R].中华人民共和国最高人民法院公报,2000,(6):40-46.

[4]徐秀义,韩大元.现代宪法学基本原理[M].北京:中国人民公安大学出版社,2001:642.

[5]德全英.中美法院制度的宏观比较与思考[J].法律科学,1999,(3):31.

[6]侯玲玲,王全兴.民事诉讼法适应劳动诉讼的立法建议[J].中国劳动,2001,(6):14-15.

[7]刘大洪,侯玲玲.政府采购公益诉讼的若干基本法律问题研究[A].经济法论丛[C].北京:法律出版社,2004,(4):478.

[8]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988:669.

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[10]栾志红.构建我国劳动权保障的公益诉讼制度几点设想[J].中国人力资源开发,2007,(4):83.

Abstract: Building the public lawsuit mechanism for labor right security intends to protect unspecified laborers’ interests so that the laborers’ rights and public interests can be effectively guaranteed. Based on the features of the public lawsuit of security in

laborers’ rights and particular factors of contrast in social position， power， etc. between the plaintiff and the accused， we should correspondingly regulate plaintiff’s legal standing ， the range of handling the legal cases， the system under control， the rules and regulations giving evidence， the undertaking in cost concerning lawsuit， the mechanism in stimulation and control， etc. to ensure the effective operation of the public lawsuit’s procedure of security in laborers’ rights.

Keywords: Laborers’ Right; Public Lawsuit; Regulation; Construction

Construction of the Public Lawsuit’s Regulationof Security in Laborers’Rights

Tang Kai-yuan
（Energy Engineering Institute Of Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411100,China）

劳动权；公益诉讼；规则；构建

D925

A

1673-2219（2011）03-0126-04

2010―12―24

湖南省教育厅课题“劳动权保障公益诉讼法律问题研究”(项目编号08C841)阶段性成果。

唐开元（1964－），男，湖南攸县人，湘潭大学副教授，硕士生导师，研究方向为经济法学与劳动法学。

（责任编校：周 欣）