论我国农民权益保障的缺失——以农民的话语权为视角

钟云萍

（湖南科技学院 法律系，湖南 永州 425000）

论我国农民权益保障的缺失
——以农民的话语权为视角

钟云萍

（湖南科技学院 法律系，湖南 永州 425000）

农民的话语权是农民权益真正得以实现的保障，文章分析了我国农民话语权的现状，探究其话语权缺失的原因，认为农民话语权的缺失致使农民权益遭受侵害，针对这些原因，提出一些实现农民话语权，保障农民权益的途径。

农民权益；保障；话语权

话语是人们在交流谈话中所使用的语言。话语权是指语言背后隐藏的权力关系，即规定什么可以说，什么不可以说，谁有发言权，谁没有发言权。农民话语权是农民的一种利益表达，即农民政治权利和民主意识的集中表达。[1]

农民是我国人数最多的一个群体。党中央提倡建设社会主义和谐社会，农民和谐、乡村和谐事关国家全局的稳定。但是怎样建设和谐新农村？真正发挥农民的主人翁的作用，主要看是否重视农民的话语权，农民的各种基本权利能否得到保障。

一 我国农民话语权的缺失是农民权益遭受损害的前提

（一）我国农民话语权的现状

（1）乡镇政府的官代民言，架空了农民的话语权。乡镇政府作为国家行政体系中的最低一级政权组织，负责宣传党和国家政策、贯彻与执行国家法律，规划和建设乡村公共设施，为农村提供公共产品和公共服务。乡镇政府较之村民委员会处于权威地位。为此，在对农村事务的处理中，乡镇政府总是以领导者的姿态出现，对农民发号施令，农民通常都是言听计从，纵有不服，也只是暂时的发泄、喧嚣。如此，农民的发言权被一些地方官员架空，导致“官言”，代替“民言”，农民声音无处表达，权益得不到维护。[2]

（2）农民对民主参与缺乏热情。经过三十几年的改革开放，中国的民主政治建设有了一定程度的提高，民主参与的渠道在不断地拓宽，媒体监督、媒体互动、通过媒体参与的民主的热情也在不断地高涨。在农村，“村民自治”成了村民基层建设的目标和方向，在部分地区尤其是东南沿海地区的一些较发达地方，农民的民主参与程度有了前所未有的提高，主要表现在农民对于村委会的换届选举上。然而，在不少的农村，农民依然没有或者很少有民主参与的意识，对于国家的法律、政策、村委会成员的产生程序，乃至他们本身享有哪些权利知者甚少。权利意识淡薄，加上随大流、事不关己的乡村意识，致使农民对村委会的民主管理和民主决策表现冷淡。

（3）农民缺失对话渠道。农村相对城市，大多处于边远地带，很多地方信息不灵，交通不便，加之现实法律和政策还存在许多问题，具体表现为：第一，人民代表大会的民主选举的程序存在问题，[3]造成农民参政议政的热情不高，很多人参加一次选举，不想参加第二次，问其原因认为投票与不投票一个样，投张三或李四没有区别，总之，选举太过盲目，发挥不了作用；第二，农民代表所占比例相对较少，加上农民代表中的绝大多数都是农民精英，他们很少跟普通农民沟通，导致普通农民的意愿和心声难以通过他们得以表达；第三，农民参政议政最重要载体——村民自治也存在问题。一些落后地区的村庄从来不召开村民会议，村务不公开，涉及村民利益的大小事概由村民委员会决定，甚至由村支书一人说了算；第四，信访机构的工作存在缺陷，老百姓在当地信访部门信访往往是不了了之，对到上级信访机关进行信访的，一些地方政府又采取围、追、堵、截等方式。造成农民信访难，重复信访或者集体上访事件屡屡发生。农民通过此渠道参与民主生活的效用降低。

（二）我国农民话语权缺失的原因

农民作为我国最大的弱势群体，农民的话语权一直处于亚失语状态。究其原因，主要有：

（1）农民参与政治民主的机会缺失。在我国，政府了解民意的途径大致有这些：参加人民代表大会和政治协商会议，借助于新闻媒体、实行信访等。而最能体现人民当家作主，与政府沟通，发出最有效声音的途径就是选派代表，参加人民代表大会。我国农民占全国人口的60%，但“从历次人大会议的代表人数来看，农民代表所占的比例是非常少的。1995年，全国人大修改选举法，把农村与城市选举1名全国人大代表的人口比例从8：1缩小到4：1。这就是说，在人大代表的选举方面，农村每一人口的选举权只相当于城市每一人口的l/8—l/4，这本身已经不公平”[4]（2010年修改选举法已经作了修改）。但即使按照此标准，农民代表的名额还是没有达到法律规定的要求。“2002年末，全国有农村人78241万人，根据农村每96万人选代表1人的规定，农村应选出全国人大代表815人，可2003年的十届全国人大代表中农民代表的人数只有251名，还不到规定的1/3。在地方选举中，这种情况更为严重。1983年以来，省、市人民代表大会中的农村代表的比例从来没有超过20%。”[5]县、乡人大代表中农民代表的比例相对较高，但也远远没有达到法定比例。

农民人大代表的缺位在一定意义上意味着农民缺少在代表机关为自己说话的人员，农民也就丧失了话语权的机会！为此，上访成为农民唯一的维权之路，解决问题的最佳途径。然而，一些地方一些官员为了个人的升迁，千方百计、不择手段地封锁农民的声音，每每农民上访时，一些地方政府总是围、追、堵、截，尤其在每年的两会召开时。农民为自己的权益而抗争，大多徒劳而返。

（2）农民组织的缺失。西方学者诺斯认为，制度的演进方向与社会中利益集团之间的博弈过程有关，制度就是博弈规则。“按照西方社会学家达伦多夫的思想，中国农民缺失话语权，究其原因是农民没有自己的组织。由于没有自己的组织，也没有说话的阵地，农民就不能充分表达自己的愿望和利益诉求，在与其他组织集团的博弈过程中就处于弱势地位。在政府政策的制定过程中，强势群体会占主导地位，而最强势的群体则是组织化程度最高的群体。这样，中国农民就不能以一个群体的力量来参加博弈，进而影响政府的对该群体的决策。”[6]

（3）农民文化素质的偏低。农民文化素质的偏低限制了其行使话语权的能力。当前我国农村基础教育设施仍较为落后，现有教育理念、教育方式、教育观念，难以适应经济、社会发展，而且在政治文化的宣传普及与推进上，也缺乏有效的措施。现在的大学生就业难，也使一部分农村的求学者知难而退，农民的文化素质处于低水平的徘徊状态。农民话语权的缺失与农民的文化素质偏低有关。“资料显示：在中国70万个行政村中，大部分村干部是初中文化程度。当前，中国农村中农民平均受教育年限不足7年，4.8亿农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲共占40.37%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度仅占11.62%，大专以上仅占0.5%。”[7]语言的表达是一种技能，是在特定场合说出合适的话的能力。文化素质偏低限制了农民的表达能力，同时也使农民对自身权利的认识缺欠，农民深刻地感受着权利缺失的痛苦，却拙于言词，除了偶尔的谩骂和感叹之外，说不出言词凿凿，咄咄逼人的话来表达自己的心声。

二 农民话语权的缺失给农民权益造成的影响

（一）农民的政治权利受到不合理的限制

任何公民，都自然平等地享有宪法和法律赋予的权利。但任何权利又都不是没有限制的。然而，如果对权利的限制达到了不合理的程度，就会产生权利的贫困。农民政治权利的贫困，就是对农民政治权利不合理的限制。这种不合理的限制，表现为：一是20世纪50年代以来形成的城乡分离的二元社会结构对农民群体的制度性歧视，人为地将全体公民划分为农业户口和非农业户口，使农民在户口登记、劳动就业、粮油供应、税费负担、社会保障等各个方面享有和承担与城镇居民完全不平等的权利和义务，农村的享有的权利最少，收入最低，但承担的义务却较多，极低的收入，位居于城市平均收入的以下的农民还要缴纳农业税，更加加重了农民的负担（近些年已取消）；二是农民的自由权受到不合理的限制。1975年宪法将公民有“居住和迁徙的自由”的从条款中删除，[8]极大地限制了我国城市化的进程。

（二）农民的经济权利受到不正当的剥夺

农民的经济权利集中地表现为农民的土地承包经营权和房屋、农作物等私有财产的所有权。宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但宪法至今对什么是公共利益没有界定，征用农民赖以生存的土地进行补偿也没有专门的法律规定，而《土地法》规定的补偿标准太低。许多地方政府并非因公共利益而征地，地方政府低价从农民手中强行非法征用的土地，又以高价转手给开发商，从中大肆圈钱，谋取所谓的政绩。更有甚者，对因土地被征收而生活无着落的失地农民，抱着不顾不问的漠视态度。据估计，在近几年的“圈地运动”中，有数以千万计的失地农民正处于“种田无地，就业无岗，低保无份，上告无门”的境地。这是当今中国农民权利遭受损害的最严重的表现形式。[9]

（三）农民的社会权利受到不公正的侵害

表现为：第一，农民的劳动权、就业权受到不公正的待遇。劳动权、就业权是公民的基础性权利，但政府的劳动就业政策向城市倾斜，农民就业受到歧视，农民在劳动力市场中处于边缘性地位。其次，失业的农民与市民所享受的待遇也不同，城市失去工作的人称作“失业者”或“下岗人员”，下岗工人在劳动就业时有许多优惠政策，还可享受低保，而将农村失去工作的人称作“剩余劳动力”，就业择业并没有优惠措施，农村近几年来也有低保，但并不是该有低保的获得了低保，社会对农民的种种不公平，由于缺失话语权，也只能是哑巴吃黄连。“下岗人员”和“剩余劳动力”，两种不同的称谓背后反映了政府的区别态度，也意味着享有不同的待遇。

第二，农民的受教育权受到不公正的待遇。农民与市民相比，在占有教育资源、享受教育服务方面的差别很大。80%的农村人口，只拥有10%的学校。绝大部分学校，尤其是教育质量较高的学校均在城市，农民工子女进城上学还需承担高额的附加费用。

第三，农民的社会保障权受到不公正的待遇。首先，从横向看，目前农村的社会保障状况远不及城市。虽有所改善，但仍有区别。

第四，农民得不到社会的尊重。在我国，农民在很大程度上已不是一个职业，而是变成一种身份，农民与市民相比就是“二等公民”。人们不仅看不起农业劳动，鄙视农民，把农民称作“乡巴佬”、“土包子”，把农民的流动称作“盲流”，等等，足见农民社会地位的低下。

三 实现农民话语权，保障我国农民权益的途径

（一）完善基层民主建设，还农民话语权

权力与话语紧密相联，话语不仅仅是交流沟通的工具，更是权力的言语表述的形式，是话语者权力的自然流露，是特定场合内权力结构的体制和利益表达的手段。

某些政府一方面在倡导农村基层民主建设，另一方面又干一些破坏民主的勾当，为了使自己人成为候选人进而当选，不惜破坏国家的政策，变“指导”为“干预”，乃至操纵；一些村干部为了再次当选，对村民贿赂、作出种种承诺，致使选举严重走样；还有一些地方是选举时有民主，但与之相配套的民主管理、民主决策、民主监督体系跟不上，使农村有选举没自治，让群众产生了“选谁都一样”的消极情绪。由于过多因素的干扰，村民对政治参与由失望走向了冷漠。农民对政治参与产生冷漠的另一个现实的原因是村民的民主权利无法正常行使，特别是农民反映的问题遭到基层政府和村干部的漠视。为此，完善基层民主建设，还农民话语权，是保障农民权益的首要途径。

（二）加强政治教育，增强农民政治自主意识

阿尔蒙德和维巴对美国、英国、德国、意大利和墨西哥五国的研究表明：教育程度与参政意识成正比。由此，教育有助于培养公民的政治竞争意识、提高政治竞争兴趣和责任感，同时也有助于培养公民的自信和表达思想的能力。要提高农民的政治参与意识，增强其政治参与能力，首先应通过教育引导农民正确认识中国传统的政治文化，去其糟粕、取其精华；其次，对农民进行法律意识、权力意识、公民意识等现代政治意识、政治思想的教育和灌输，引导其进行参政，以此来提高农民参政热情，进而保障农民权益。

（三）健全参与的机制，为农民的话语权提供平台

健全农民的民主参与机制，为农民的话语权提供平台。对于减少和甚至避免农民因政治参与渠道不顺畅而去寻求制度外的途径，给社会政治稳定所造成的潜在危害。为农民的话语权提供平台。具体途径有：第一，加强农村基层组织建设，加快完善村民自治，加强村民委员会、村党支部等基层组织与农民之间的良性沟通，鼓励和引导农民充分利用已有的公开化、制度化的参政渠道，实现良性参政；第二，加强人民代表大会的制度建设，应充分考虑到农村经济改革带来的农民阶级的分化与分层，在选举县级以上人大代表时，应提高人大代表中农民的比例，尽量保证各个农村不同的利益主体都能有自己的代表参与国家管理，以增强农民对现行政治体制的信任，增强其政治参与意识与归属感；第三，提高农民的组织化水平，增强农民政治参与的整体实力。亨廷顿认为，组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是言论自由的前提。公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。分散的农民是无法与有组织的机构抗衡的，为此，农民要组织起来，成立农民协会或他民间组织，以集体的力量共同抵御各种可能给农民带来损害的行为，以保护他们的合法权益。增强农民监督干部、约束基层组织、依法行政的能力。同时，农民协会要认真贯彻党和政府的政策和法令，在政府和农民之间起到“桥梁”和“纽带”作用。农民通过农民协会进行民主管理，有利于提高他们的政治参与水平，增强农民同干部以及政府对话的影响力；第四，加强公共媒体在农民政治参与中的政治导向作用，普及农村的网络、媒体的建设，使网络媒体成为与政府对话、交流的平台和工具。农民不仅可以借助媒介来表达自身利益诉求，实现和维护自身利益，而且可以激发农民的民主参与热情。

（四）规范法律，确保农民的话语权

我国的法律，对农民权利的保障力度远远弱于城镇居民，这就出现了同命不同价、高价买户口等现象。中国是一个农业大国，农民所从事的农业、工业生产，对社会承担的负担最重，作出的贡献最大，但经历的苦难最多，享有的权利最少，权利义务不对等。宪法规定工人阶级是领导阶级，农民仅是工人阶级的同盟军。社会歧视农民的现象大量存在，很多制度都是城市农村两条线，对农民极不公平。基于此，应对现有的法律进行修改，平等地对待农民，确保农民的参政权，让农民享有真正的话语权，维护农民自身的权益。

[1]张艳丽.和谐社会与农民权利的保障[J].湖北社会科学,2006,(2).

[2]程亿,史扬.后现代公共行政视角下的农民话语权回归[J].云南行政学院学报,2007,(1).

[3]张富良.政治冷漠症转型期农民政治参与的心理障碍[J].理论与现代化,2004,(1).

[4]冯亚强.当前我国农民政治参与渠道与效用分析[J].理论探讨,2004,(1).

[5]阙祥才,桂胜.新农村视野下的农民话语权探析[J].华中农业大学学报(社会科学版)2007,(1).

[6]张西京.社会主义新农村建设中的权利保护问题[J].马克思主义研究,2006,(1).

[7]周作翰,张英洪.论当代中国农民的政治权利[J].湖南师范大学社会科学学报,2005,(1).

[8]范毅.从农民权利看待新农村建设[J].学术界,2006,(5).

[9]陈桂棣,春桃.中国农民调查[M].北京:人民文学出版社,2003.

D922.3

A

1673-2219（2011）11-0103-03

2011―07―06

钟云萍（1968－），女，湖南永州人，湖南科技学院法律系研究员，法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。

（责任编校：周欣）