从政策网络视角分析新阶层政治参与的效度问题

史成虎

(华中科技大学 文华学院，武汉 430074)

从政策网络视角分析新阶层政治参与的效度问题

史成虎

(华中科技大学 文华学院，武汉 430074)

从政策网络视角研究新阶层政治参与的效度，开辟了研究新阶层政治参与的新途径。从政策网络视角研究新阶层的政治参与效度问题，其核心是政策网络的集成度问题。网络学习机制是提升政策网络集成程度，进而提高新阶层政治参与效度的内在机制。构建网络学习机制需要按照网络学习的内容逐步递进，根据学习层次逐渐深化，从而不断提高新阶层政治参与的效度。

新阶层;政治参与;效度;政策网络

当前，对新阶层政治参与问题研究的学术成果已经浩如烟海，学界同仁以不同的学术背景，从不同的视角，对新阶层政治参与的途径、影响和实际效果表达了各自不同的观点。但纵观诸多的研究成果，对新阶层的政治参与效度进行研究还是一个新的视角。研究新阶层政治参与的效度问题可以有不同的途径，从政策网络视角来揭示新阶层在政策网络状态下政治参与的内在机制，对于提高新阶层政治参与的水平和政治参与的作用具有十分重要的意义。

一、基于政策网络视角的新阶层政治参与效度分析

效度是指测量的有效性程度，即利用一定的测量工具或使用某种测量手段能够精确测出所要测量特征的程度，以及所测量到的结果反映所想要考察内容的程度。测量结果与要考察的内容越吻合，则效度越高;反之，则效度越低。本文所使用的“效度”主要是指有效性程度的意义。所谓新阶层政治参与的效度，是指他们在政治参与过程中，对政治参与作用的对象 (政府)施加某种影响而产生效果的程度。因此，分析新阶层政治参与的效度，就是分析其政治参与有效性的程度。评判新阶层政治参与效度的标准一般包括作用性质和作用力度两个方面。就作用性质而言，本文采取是否有利于社会和群体 (新阶层)发展的双重角度，即是否有利于本阶层的发展壮大，是否有利于社会的公平，是否有利于民主政治的发展，是否有利于政府执政能力的提高。也就是说，新阶层政治参与的效度是以既有利于自身成长又有利于社会进步为前提的。

政策网络是随着全球化、信息化时代的到来在公共政策领域将网络理论引入政策研究的一种新的分析路径。它兴起于20世纪70年代，经过将近40年的发展，在欧美学术界被广泛应用。此种研究手段的出现被认为是对政治学与公共政策研究的巨大贡献，其主要特征:一是政策网络的主体之间彼此联系相互依赖，网络主体在相互依赖中获得实现自己目标的各种资源。二是政策网络是一个动态的过程，政策网络的主体都是拥有一定资源和不同目标的利益实体，它们相互作用、相互影响、彼此依赖，在动态过程中实现彼此利益的最大化。三是制度制约着政策网络行为。有学者指出，政策网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系;网络主体在相互作用和互动过程中形成的行动准则，反过来会制约和影响它们之间互动和相互作用的效果［1］。分析新阶层政治参与的效度必须从新阶层所进行的政治参与所作用的对象中寻找答案。新阶层政治参与的作用对象主要是指政府权力部门的行政行为，新阶层政治参与对于其作用的对象影响的程度是运用政策网络进行分析的核心问题。从政治学角度看，所有政治参与的最终目的都要影响其参与作用对象的行为，从而使参与者的利益最大化。公共政策是政府部门通过自己掌握的公共权力，为实现公共管理的目的，对各种社会利益关系进行调整而采取的行政行为。新阶层的政治参与在多大程度上影响公共政策的制定，是衡量新阶层政治参与效度高低的标准。

当前，新阶层政治参与效度的内部结构非常复杂，内部结构诸要素之间的联系也具有多样性。只有对其效度结构进行深度分析，才能判断其对新阶层政治参与作用的对象影响几何。新阶层政治参与的效度可以分为方式效度、结构效度和内容效度。

(1)方式效度是从新阶层角度出发所做的分析。新阶层政治参与方式主要有无序的参与方式和有序的参与方式。无序参与方式中，有一种比较流行的方式，即称为不合法的参与方式。当前，因为新阶层政治参与的路径少，渠道不畅通，参与机制不完善，有些新阶层成员的政治诉求和经济利益通过现有的渠道难以得到合理的解决;再加上我国历史上缺乏民主的传统，一些新阶层人士只有通过一些“非常手段”如贿赂等与政府权力部门或人大代表建立某种联系，以实现自己的目的。正如有学者指出的那样，“在缺乏正规参与渠道和组织运行机制弱化的条件下，关系就成了一种影响政治和政治决策的方式”［2］。有序的政治参与方式是与国家制度的保障相关的，即是在现有的制度安排下新阶层参与政党的活动。如参加政协会议、参加各级人代会，通过各种合法的组织如妇联、工商联等对政府的行为施加影响。有序的政治参与前提是政府必须为新阶层的政治参与提供政策和制度支持。目前，新阶层中一些政治觉悟较高的成员已经加入了中国共产党，并参与了党的各种活动，这种形式成为最高级别的政治参与方式。当前，如果从政治参与的效度来看，鼓励和支持新阶层人士参加各级人民代表大会是有序政治参与的主要形式，其有效性程度很高。

(2)结构效度主要是从政府公共政策制定的部门进行分析的。如果把新阶层视为政治参与的主体，那么政治参与的客体就是政府公共政策的制定部门。政府制定政策的过程十分复杂，一般可以分为制定政策议程、实施政策规划和使其合法化三个步骤。新阶层政治参与的结构效度是指新阶层在政治参与过程中对公共政策制定的三个步骤施加影响的效果。从结构效度出发，新阶层的政治参与可分为议程性政治参与、规划性政治参与与合法性政治参与。所谓议程性政治参与，是指新阶层对政府部门制定政策的过程施加影响。分析此种政治参与的目的，是看新阶层的政治诉求得到政府回应的程度如何，进而决定是否启动某项公共政策的议程。对政策规划过程施加影响称之为规划性政治参与。此种政治参与，主要是分析新阶层的利益诉求对公共政策规划产生何种影响。对政策合法化过程进行干预称为合法性政治参与。此种政治参与就是分析新阶层在整个过程中扮演了何种角色、发挥了何种影响。

(3)内容效度就是新阶层利益表达在政治参与过程中对公共政策的内容施加影响的程度。从总体上分析，新阶层政治参与的效果可以通过内容效度来进行判断。从新阶层政治参与的目的来看，可以将其分为功利性的政治参与公益性的政治参与。功利性政治参与主要是指新阶层从自身的实际利益诉求出发，根据政治参与的程序而进行的一种政治参与。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［3］新阶层为了追求自身利益的最大化而进行的政治参与带有很强的功利性，所以其政治参与的务实性很强。他们通过政治参与来表达自己的想法，希望政府部门在政策制定的过程中能关注他们的诉求、倾听他们的声音，但对于与他们利益无关的领域和活动则大多漠不关心。为了达到利益最大化，少数新阶层人员有可能和政府部门的一些利益相关者结成某种联盟，利用联盟的力量来实现其政治参与效度的最大化。

二、以政策网络为手段对新阶层的政治参与效度进行分析

从政策网络视角分析新阶层的政治参与效度是一个崭新的研究方向，加拿大学者迈克尔·豪迈特曾经这样评价:“政府不同分支机构和不同部门之间的相互关系，以及政府与其他社会组织之间的互动关系构成了政策网络，这个网络有助于政策的形成与发展。”［4］我国学者任勇认为，政策网络是“政府与其他利益相关者之间建立的制度化的互动模式，他们针对和围绕共同关心的议题进行对话和协商，使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视，以便增加彼此的政策利益”［5］。以上学者对政策网络界定的视角不同，但都揭示了政策网络的本质。学者们虽然从不同的视角对政策网络进行了界定，但多是对政策网络的本质、功能和运作机理的揭示。尽管如此，他们还是为我们分析新社会阶层政治参与效度的问题提供了新的分析方法。研究公共政策的过程中，这种研究方法也为其提供了独特的分析视角。

公共政策问题是政策网络形成的基础，不同社会群体利益相关者会在其共同关心的社会问题成为政治系统关注的焦点时聚集起来，并共同努力促使其进入公共政策议程。在这一过程中，政策网络会在政治参与的主体和客体相互影响、相互作用中逐步形成。新阶层政治参与的过程与政策网络形成性质相同，其在现实的政治活动中，一旦涉及到与新阶层相关的社会问题进入政治系统的范围内时，新阶层中某一群体的利益代表者、政府内的相关部门和社会利益相关者会聚集在一起，就共同关心的问题进行交流、协商甚至激烈的观点交锋，最后达成妥协，从而形成相应的政策网络。政策网络是他们进行信息沟通、协调立场、共享资源的平台。当前，政策网络的作用在我国住房政策的制定上的表现就非常典型。我国当前的住房政策网络是由国家的财税部门、国土资源管理部门、建设部门和房地产商、银行系统、某些研究机构等组成。

影响新阶层政治参与效度的主要因素之一是其在政策网络中的地位。政治参与的主体和客体在彼此联系和相互影响中形成了政策网络，它的结构反应的是其内部各种组成要素的互动关系。新阶层参与所组成的政策网络是新阶层相关群体的代表、政府的某些部门以及其他社会组织等。在政策网络中，存在的诸多的关系可以分为:利益关系，反应政策网络中不同要素利益诉求的集结程度;权力关系，反应政策网络内各要素的相互作用和相互依赖;资源关系，反应网络内各成员可以共享的资源。可以说，新阶层政治参与的效度直接受这三大关系的影响。也就是说，在政策网络中，新阶层的利益诉求在多大程度上能够形成网络利益联盟，新阶层的利益代表在多大程度上能够影响和控制网络内的其他要素，以及他们能多大程度调动网络内的资源，是直接影响他们政治参与的效度。另外，影响新阶层政治参与的另一个重要因素是他们的利益诉求与政府部门利益取向的相关度。因为，当前我国正处于社会主义初级阶段，政治体制具有一定的特殊性，政府在公共政策制定的过程中扮演着关键性的角色。目前，虽然政策网络内的其他要素会对政策网络内的政府行为起到一定的制约作用，但这很难改变政府行使公共权力的职能。政府部门的态度与新阶层政治参与的效度具有很强的相关性，如果新阶层的利益诉求同政府部门的利益取向相同，其利益诉求就会得到较大程度的满足，就会对公共政策的制定产生较大的影响;反之，则难以产生较好的效果，其影响也有限，或者无法产生必要的影响。

影响新阶层政治参与的决定性因素是政策网络的集成程度。网络集成程度低，指的是因为网络的规模比较大，结构模式复杂，网络内部成员的联系不紧密，达成共识的机会较少;个体掌握的资源多寡不均，共享资源难度大，权力集中在少数利益集团手中。此政策网络被一些西方学者称之为问题网络。新阶层利益代表进入这样的政策网络中，由于网络集成的程度较低，他们在其内发挥的作用就不会高。政策网络集成程度比较高的 (称之为政策共同体)，则由于其规模较小，成员达成共识的机会增多;加之内部各要素利益的集结程度比较高，可以对资源进行有效的管理，使成员在拥有较为平衡的权力状态下实现良性互动。在这样政策网络状态下，新阶层的政治参与效度是比较高的。

通过分析可以看出，新阶层政治参与的效度与其在政策网络中的地位有着直接的联系。所以，提高新阶层政治参与的效度就必须提高其在政策网络中的地位。另外，新阶层在日常的政治活动过程中，应当掌握尽可能多的网络资源，与政府相关职能部门协调好关系，尽量使自己的利益诉求与政府部门的价值取向协调一致，从而形成政策共同体的网络状态，这是非常重要的。

三、构建科学的政策网络机制提高新阶层政治参与的效度

新阶层政治参与的效度除了取决于新阶层自身的因素、新阶层同政府之间的关系，还取决于政策网络各组成要素之间协同互动的结果。如何实现网络内部各个成员之间的协同互动呢?这就需要加强各成员的网络学习，在网络学习过程中，实现彼此间的互动和信息交流。这里的互动包括两层意思:一是政策网络中主体之间的互动，即新阶层利益代表和其他群体之间的互动;二是政策网络中主客体之间的互动，即新阶层利益代表以及其他利益群体与政府相关部门之间的互动。如果想使这种互动更有效率，网络成员必须加强网络学习。也就是说，政策网络中，各成员间的网络学习是构成新阶层政治参与效度的内在机制。网络学习是一种网状结构，其内容包括行为学习、价值学习和规范学习三个层次，其学习的过程也是按照这三个层次逐步展开的。在这一过程中，新阶层、政府相关部门和其他群体通过交流形成共识，最终实现新阶层政治参与效度的提升，进而使本阶层利益诉求得到最大限度的满足。

(1)按学习的内容递进。网络学习的内容分为行为学习、价值学习和规范学习。公民政治参与动机就是最大限度地获取自身的利益。在政策网络中，各成员在不同的利益驱动下会表现为各种不同的行为。所以，为了揭示网络成员背后隐秘的利益要求，就必须进行行为学习。政策网络共同体能够结成的主要原因是网络内的各成员与相应的政策有直接的利益联系，他们带着各自的利益诉求聚集到政策网络中。在这一过程中，各成员之间的利益诉求可能相差很大，甚至相互抵触，但为了协同彼此的立场、缓和彼此的矛盾，进行行为学习就成为一种必要。行为学习的过程，本质上就是一种互动的过程，就是各成员根据其他成员的利益要求相应地对自己的利益诉求进行必要的调整，使各自的利益要求趋向一致。行为学习的目的是通过学习主体语言的交流、观点的交锋达到矛盾的化解或利益的妥协，从而达成利益共识。在政策网络学习过程中，新阶层学习的效果是其利益诉求能否顺利进入公共议程的关键。

价值学习是指政策网络中公共政策目标的选择过程。公共政策目标形成的中心任务是按照政策网络形成共识的利益取向来确定政策目标。只有在选择公共政策目标的过程中加强学习，才能使公共政策的目标真正成为各成员的共同目标。这是因为，在政策网络中，各成员的利益取向仅规定了公共政策目标的方向。在公共政策的议程中，各成员以规定的利益取向为基础进行必要的互动，在学习中把凝聚起来的价值进行提炼和升华。在公共政策目标确立以后，还需要网络成员有一个再学习的过程，把经过提炼和升华的价值扩散到政策网络中的其他成员。只有这样，共同目标才可能形成，政治参与的效率才可能提高。

为了提高政治参与的效度，政策网络成员还需要了解和掌握公共政策的工具，这就需要进行规范学习。所谓政策工具是指政府为解决社会问题，实现政策目标而采取的具体手段和方式。政策工具一般包括自愿性工具 (如家庭和社区、志愿者组织、私人市场等)和强制性工具 (如政府管制、公共企业、直接管制等)。网络成员进行规范学习的活动是一种在学习中搜寻和确定实现公共政策目标方案的过程。政策目标确定以后，还需要通过网络成员再学习，使这种政策工具成为政策网络中各成员的行为准则和依据。

(2)按学习的层次逐渐深化。网络学习包括三个层次:第一，顺应学习。这是一种低级形式的网络学习。在网络学习中，由于网络成员对于网络中其他成员的利益诉求认同度很低，或者对于政策网络中所制定的公共政策目标也不认同，但由于受到某种外在压力，只能被动接受、消极顺应，这样，某些网络成员就可能以不作为的方式来应对公共政策的议程。这会对政策网络的集成程度产生比较大的负面影响，进而影响新阶层政治参与的效度。

第二，认同学习。它是在顺应学习的基础上，网络学习的一种深化，是一种中间层次的学习。经过第一阶段的学习，网络学习的成员对网络内的其他成员的利益表达有了一定程度的认同感，通过调整自己的立场和利益诉求，以实现和网络其他成员利益诉求达成一致。在这一过程中，网络成员也逐渐认同了在政策网络中确定的公共政策目标，进而提高了政策网络的集成程度。需要指出的是，学习认同有一个程度的问题，认同程度不同，政策网络成员就会表现出不同的行为特点，政策网络的集成程度也随之呈现不同的状态。经过认同学习这一层次，虽然提高了新阶层政治参与的效度，但还没达到网络学习的最佳境界。

第三，内化学习。它既是学习的最高境界，也是网络学习价值观内化的过程，即网络成员将政策网络所确定的公共政策目标中所内置的价值取向转化为自己的价值取向，将选择的公共政策工具转化为个体行为准则的过程。政策网络中的成员只有达到这种学习层次，政策网络的集成程度才能达到最佳状态，新阶层的政治参与才能达到预定的目标，其政治参与的效度也才能进一步提高。

［1］KLIJN E·H.Analyzing and managing policy processes in complex networks:A theoretical examination of the concept policy network and its problems［J］.Administration＆Society，1996，28(1):90 －119.

［2］HEBERER THOMAS.作为战略群体的企业家［M］.吴志成，译.北京:中央编译出版社.2003:187.

［3］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1956:82.

［4］迈克尔·豪利特，M·拉米什.公共政策研究——政策循环与政策子系统［M］.庞诗，雷晓宁，李香云，译.尹宏毅，庞诗，校订.北京:生活·读书·新知三联书店，2006:220.

［5］任勇.政策网络的两种分析途径及其影响［J］.公共管理学报，2005(3):55-59，69.

On the Validity of the New Social Classes’Political Participation from the Perspective of Policy Networks

SHI Cheng－hu

(Wenhua school，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

It is a new means to study the validity of the new social classes’political participation from the perspective of policy networks.The policy network integration issue is the core of the present study.Mechanism of networks learning can enhance the integration of policy networks，which can increase the validity of a new classes’political participation in the internal mechanism.We should build the mechanism of networks learning gradually according to its content，then deepen it gradually according to its learning levels，at last，we can increase the political participation of new class of validity.

the new social classes;political participation;validity;policy networks

D621.5

A

1673-9779(2011)04-0403-05

2011－06－16

史成虎 (1975—)，男，安徽六安人，讲师，从事中共党史研究。

E-mail:huashuoshi@126.com

［责任编辑 杨玉东］