近年国内社会政策范式研究之现状及展望

陈立周

(云南大学公共管理学院，云南昆明650091)

新世纪以来，随着经济全球化的加速，以及中国社会转型步伐的加快，社会政策的重要性逐渐得到政府的重视，实践科学发展观、建设和谐社会、关注民生等成为新的治国方略和发展战略。在这个背景下，社会政策研究的意义凸显，有学者认为“中国正迎来社会政策时代”［1］，甚至“社会政策学科春天来临”［2］。在社会政策研究中，“范式”①居于重要地位。本文旨在对近年国内社会政策理论研究中的几种主要范式进行回顾与评述，并在此基础上提出初步的研究展望。

一 福利体制

“福利体制”是丹麦社会政策学者戈斯塔·埃斯平一安德森1990年提出的概念，他认为福利体制作为一种分析范式的意义在于:它并不是仅仅从公共支出的规模、范围或福利资格权对资本主义国家的福利进行比较，而是进一步从福利国家的决策模式、过程和阶层形成的潜在模式与政治结构来剖析福利国家②。安德森的理论在国际社会政策比较研究领域影响广泛，“福利体制”成为一个重要的研究视角，对国际社会政策研究范式的转向起到推动作用③。1990年代以来，中国政府大力推行社会保障制度改革及社会福利社会化建设，引发了国内学者研究国外(主要是欧盟)社会福利体制的热情。

一些学者对欧盟的社会政策体制进行了分析。周弘认为欧盟社会福利体制本质上是一种试图把欧洲的传统价值观念与现实主义的政策主张结合起来的“双重社会政策模式”，这种福利体制借助欧洲联盟层面上的自由市场经济来调动民族福利国家的制度改革，同时又通过民族福利国家层面上的社会要求来阻止欧洲联盟层面上的“市场社会化”发展，从而形成一种“市场社会”和“福利国家”之间的“第三种社会模式”［3］。田德文从法律基础、实际进展和基本性质等三个方面对欧盟目前的共同社会政策进行了论述，认为欧共体的社会政策虽然已经超越了主权国家之间对社会政策进行国际协调的范围，却并没有出现替代主权国家社会政策的趋势，而是体现了一种“辅助性原则”［4］。与此相似，罗桂芬认为没有迹象表明欧盟成员国社会政策有完全集中的趋势［5］。另外一些学者讨论了北欧的福利模式及其改革［6－10］和美国的福利制度［11－18］。这些研究在内容方面偏重于介绍，研究取向则侧重于对中国福利改革的“启示”，而对这些国家制定社会政策背后的社会关系、阶级结构及制度逻辑甚少分析。

20世纪中后期“东亚四小龙”崛起，建立了一套不同于西方福利国家的福利体系，使西方学者试图在“福利资本主义的三个世界”之外，寻找到另一种分析框架对东亚福利体制进行归类，例如戈斯塔·埃斯平一安德森认为东亚地区的福利体制是保守的家长制度和自由主义的混合体，其特征是市场仍是处于主导地位，国家的角色仍是剩余福利模式。安德森的论点启发了国内学者对东亚福利体制的讨论，林卡等归纳了东亚福利体制的特征［19］，郑秉文、史寒冰则对其形成原因进行了分析［20］，熊跃根试图通过建立新的分析框架来解释东亚福利体制等［21］。鉴于中国社会福利制度的特殊性，国内学者基本没有将中国的福利制度纳入“东亚福利体制”的范畴之下进行讨论，而是对其特征进行了剖析，例如有学者认为中国的社会福利制度是剩余型模式，国家在福利发展中扮演最后出场者的角色［22］，也有学者认为中国的社会政策模式非常接近与东亚发展型社会政策模式中的“选择性发展主义模式”［23］。其他学者则认为中国社会政策是典型的解决消极风险的政策类型，社会福利制度的功能发挥程度和范围有限，不能满足社会成员不断增长的福利需要［24］。然而，福利体制作为一种分析范式，其主要价值在于用来进行福利制度的比较研究，当前国内对于福利体制的讨论缺乏中外比较视野，无疑是一个缺憾。

二 福利多元主义

20世纪后期，在给陷入福利危机的西方政府找出路的过程中，学者们逐渐意识到，社会福利是一种整体福利，依赖国家、市场、民间社会及家庭等各种力量的参与，福利的供给来自四面八方，“大家发现以前迷信‘福利国’、相信政府万能，实在是一个美丽的误会”［25］，福利多元主义(也称为混合福利经济、福利多元组合、福利社会)开始进入学者的视野。

国外学者对福利多元主义的理论阐释，先后有罗斯提出的“福利多元组合论”、伊瓦斯的“福利三角论”及约翰逊的“福利四分法”等，彭华民对这些最新的理论成果进行了系统的介绍，并对“福利多元组合范式”及“福利三角范式”作了区分，指出“福利三角”是在市场经济制度带来风险时，在家庭不能解决面临的社会问题时产生的满足社会成员需要的新规则，中国在社会转型过程中，如果社会政策不能发展出新的规则去满足社会成员的需要，就会产生被社会排斥的群体和新的贫穷群体，从而影响社会的和谐［26］。在另一篇论文中，她介绍了福利多元主义的“三分法”及“四分法”，指出福利多元主义的核心观点是福利的来源应该多元化，福利责任不仅仅由国家或市场来承担，其他社会主体如个人、家庭和志愿组织、民间机构等也应是福利的提供者，并应承担相应的责任;其本质是它企图冲破国家和市场的绝对主义藩篱，寻求福利国家未来发展的最佳路径［27］。田北海等借用伊瓦斯的福利多元主义的四分法模式，尝试建立福利多元主义的“四维分析框架”，并对这种框架的社会福利社会化的涵义及其价值理念进行了分析，认为在一个由国家、市场、社区和民间社会为主体的福利多元主义的四维分析框架下，社会福利社会化所蕴含的价值理念是:福利目标由最低标准向社会质量转变，福利对象由被动受助者向能动主体转变，福利主体由独力支撑到多元合作转变，福利机制由行政主导型向民主对话型转变，以及福利政策模式由消极被动向积极主动转变［28］。王家峰则认为福利多元主义是在西方福利国家遭遇危机以后，对传统福利模式进行改革的一种替代方案。在对以往文献的梳理的基础上，他阐述了危机催生福利多元主义的机理，并对福利多元主义解决福利国家危机的贡献和局限性进行了分析，认为福利多元主义的理论支柱并不坚实，福利多元主义所提供的政策方案也不能有效满足由社会变迁导致的新福利需求［29］。

以上研究还意识到中国推行的“社会福利社会化”改革思路与福利多元主义具有理念上的一致，在分析西方福利多元主义产生的原因的同时，也对它在中国社会环境下的适用性进行了讨论。整体上看，近年国内福利多元主义研究的兴起，体现了学者们试图将福利多元主义与中国“社会福利社会化”的福利体制发展方向结合，并寻求改革的理论依据，表达了一种“中学为体、西学为用”的实用主义态度。

三 社会排斥

贫困历来是社会政策研究的主题。有学者认为当今社会政策的目标，正从克服贫困向消除社会排斥发展［30］。国内社会政策学界对社会排斥的研究主要从两个方面进行:一是对国外社会排斥理论的介绍和分析;二是运用社会排斥理论研究中国的现实问题。

彭华民分析了社会排斥理论在欧洲的发展的背景，认为欧盟多数国家面临福利国家危机，需要通过发展社会排斥理论的研究，提高社会政策来改变社会福利的资源分配原则，提高社会成员的社会参与，解决福利国家危机［31］。丁开杰梳理了国外研究者们在分析社会排斥现象时主要关注四个基本问题，即社会排斥概念的定义，社会排斥现象的类型，社会排斥的特征及社会排斥的原因，认为这四个基本问题构成了分析社会排斥现象的基本框架［32］。王来华借用英国学者罗姆对社会排斥的解释，用“社会脱离”取代“社会排斥”，提出了社会脱离的基本定义，并将城市新贫困群体的“社会脱离”概括为以下主要几个方面:第一，组织和劳动权利方面的脱离;第二，难以进入小康生活;第三，机会不平等和相对缺乏;第四，社会心理背离［33］。钱志鸿、黄大志认为自1980年代以来，城市新贫困、社会排斥、社会极化和空间隔离成为西方国家在全球化和经济调整新条件下面临的主要社会经济问题，是社会经济转型导致的直接结果［34］。曾群、魏雁滨梳理了西方有关社会排斥的研究后，认为社会排斥是一个多维度的概念，按照“排斥出何处”和“谁被排斥”两条线索，社会排斥可以分为经济排斥、政治排斥、社会关系排斥、文化排斥和福利制度排斥等五个维度(排斥出何处)，以及个人排斥、团体排斥和空间排斥三个维度(谁被排斥)［35］。林闽钢、董琳从反社会排斥的内部、外部两条分析路径来探讨欧盟反社会排斥政策的形成和实施，认为欧盟试图通过新治理方法来实现社会政策在反社会排斥领域的融会贯通，最终实现社会的整合［36］。

另外一些学者结合中国现实问题来阐释社会排斥理论。李斌对中国城市住房制度改革的研究中，将社会排斥的原因归纳为六个方面:自我生成论、社会结构生成论、劳动过程创造论、社会政策创造论、意识形态认可论及社会流动反映论［37］。周林刚则将社会排斥的归因为三方面:自我责任论、社会结构生成论及社会政策创造论［38］。此外，洪朝辉从权利角度去观察社会排斥。他认为穷人不一定是由于个人能力不足而受到社会排斥，更多的情况是由于权利不足和机会缺乏而遭到社会排斥［39］。景晓芬认为社会排斥会导致四个后果:导致贫困、破坏社会整合、造成被排斥者巨大的社会焦虑和心理压力及违背社会公正原则［40］。这些研究表明，中国学者已将社会排斥理论作为一个重要的分析工具，并结合本土实证研究做出了丰富的探讨，但是他们对社会排斥的理解显然存在很大分歧。

四 发展型社会政策

“发展型社会政策”是美国社会政策学者米奇里在研究发展中国家的福利政策时所提出的理论概念，其核心是将社会政策与经济政策进行整合，在社会政策研究中引入“发展”的元素，以超越传统社会政策只注重再分配忽视社会投资的弊端。米奇里认为，发展型社会政策出现可以视为是对社会政策发展过程中的“工业国家社会政策偏好”的一种反省，作为一种消除社会福利和经济发展之间裂痕的新方法，它不仅适用于南方国家，也应该被工业国家采纳④。

作为一种极富创新性的社会政策理念，“发展型社会政策”引起国内学者的极大兴趣。张秀兰、徐月宾将发展型社会政策作为一种理论框架来构建中国社会政策的基础，认为发展型社会政策不仅代表了一种社会政策思维模式的转变，也是中国社会政策发展的未来选择，在此基础上，提出了构建中国发展型社会政策的基本思路［41］。林闽钢则对其理论来源进行了分析，认为发展型社会政策与社会投资型福利有着相同的理论基础，即社会民主主义的回归及超越左与右的“第三条道路”，它们的共同点是注重教育和培训，强调人力资本投资［42］。王思斌将发展型社会政策视为我国处于发展中国家行列和存在大规模贫困群体的状况下的一种理性的社会政策选择，认为实行发展型社会政策有如下意涵:第一，政府对改革和社会变迁中出现的贫困现象负责，政府是负责任的政府，是关心民生的政府。第二，政府要通过投资增强有劳动能力的失业群体的能力，创造条件促进就业，而不是单纯救助。第三，即使向失去劳动能力的群体提供福利也要考虑其发展问题［43］。

另一在理念方面与发展型社会政策非常接近的社会政策理论是“资产社会政策”。美国华盛顿大学社会福利学者迈克尔·谢诺登教授1990年在《资产与穷人》一书中，首次提出了以资产为基础的社会政策，主张社会政策的重点不应再放在传统的收入再分配上，而是应该强调授权于个人，促进个人资产的长期积累，以推动个人、家庭和社区的发展，并以这种发展构成社会整体的长期发展⑤。资产社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的“范式革命”。

这一“范式革命”很快吸引了中国社会政策学界的眼球，学者们纷纷加入此主题的讨论之中。杨团认为，社会政策科学的研究目前正处于科学革命的阶段，它表现为资产为本的社会政策公开挑战已经定格的传统的收入为本的社会政策范式，正在提出新的观察、研究社会贫困与社会福利问题的角度、视野和参照框架［44］。唐钧将资产社会政策作为一种分析框架，应用于建设“基础—整合的社会保障制度”的研究中，认为所有的社会保障项目都分成基础的和补充的两个部分，政府的责任是确保基本生活水平，而补充项目可以以资产建设为本。从这个分析框架出发，他具体论述了在社会保险制度和社会救助制度以资产为本的改革思路和措施［45］。孙炳耀对资产为本的社会政策的理论意义进行了初步的分析，认为以资产为直接目标的社会政策，可以运用其特有的政策工具，以较低的公共成本激励个人资产形成，增强个人自我保障能力，形成社会保障积累资金，减少社会保障公共转移支付，还可以对经济、社会产生积极的外部效应［46］。另外一些学者主张从更宽泛的角度来理解资产社会政策。王思斌从社会资本的角度分析了混合福利体制中“诱导性社会资本”的建立对于提高弱势人群的社会资本的重要意义，并进一步指出社会资本是可以建构的，在实施社会保障的过程中诱发社会资本具有社会投资的意义［47］。葛道顺通过对大连市社区公共服务社的政策实验案例的分析，探讨不同关系组合对弱势群体社会资本重建的意义，证明“高整合—高链结”的组织是弱势群体缓解自我排斥、促进社会融合的有效方法，也是弱势群体人力资本和社会资本积累的基本途径［48］。

总体上看，国内学者虽然将资产社会政策的出现视为一种“范式革命”，但仅停留于“是什么(What)”及“如何做(How)”等理论层面的探讨，至于对其操作的可能性的分析、实践过程的探讨及政策效果的评估等，仍然非常缺乏。

五 研究展望

毋庸置疑，新世纪以来，我国社会政策理论研究取得了很大进步，体现于社会政策对于社会建设的重要性逐渐获得学界的确信，“社会政策时代来临”的判断基本获得学界的认可，作为一个舶来概念的“社会政策”逐渐成为政府施政的依据，乃至于对普通人来说社会政策不再是一个陌生的词汇。这些成绩都跟学者们大力引介国外社会政策理论所做的努力分不开。

但是以上研究也表明，当前国内的社会政策范式研究大多偏于解释和介绍，对策分析多而理论分析少，缺乏本土化经验，难于展开国际交流与对话。周弘对国内欧盟研究进行总结时精辟的指出，中国学者介绍西方的著述和概念，先后花费了十数年的时间，但公认的社会政策理论基础迟迟建立不起来，一个主要的原因是研究者在理论和方法方面的准备不足，而且研究者之间缺乏切磋与沟通，因此国内在有关欧洲联盟及其成员国社会政策方面的研究不仅难以形成主流观点，而且多徘徊在现象的介绍和解释上［49］。这实际上指出了当前中国社会政策研究存在“范式的迷茫”:一是倾向于引介国外理论，缺乏本土的理论构建;二是研究主题分散，研究规范不统一。

为了走出“范式的迷茫”，在引进国外社会政策理论和经验时必须考虑其在中国的适用性，以及中国社会历史条件的特殊性，也就是说必须立足于中国经验。有学者指出，转型期中国经验不仅包括秩序、协调、进步等所谓常态的一面，也包括风险、失序、裂变等非常态的一面，从某种意义上看，当今中国面临的非常态的一面更为严重［50］。所以，在处于风险社会的时代背景下，中国社会政策学者不能仅仅停留于单纯介绍国外理论和构思福利模式，而应该勇于介入社会现实问题中，提出新的解决社会问题的思路、方法和对策，“在政府和社会都比较重视的重大问题上提出自己的见解，并给出有说服力的解释和建设性的观点”［51］，不仅能做出适用的对策性分析，更要能够承担知识分子的责任，积极介入公平正义的基本社会价值观的讨论，将对美好社会的追求作为一种“志业”来实践。

为了达到以上目标，社会政策研究有必要在范式方面进行一次新的革命:首先，走出传统的“对策分析”思维，提高理论分析的水平，做出新的创见;其次，在本土化经验之上发展新的理论，从一种理论分析工具发展为一门独立的学科，“不能仅仅看成是社会组织、期刊和会议统计资料的汇总，而要关注学科范式的形成和发展”［52］。最后，寻找范式的过程中，实现历史逻辑和现实逻辑的统一，以及理论逻辑和实践逻辑的统一。从这三方面出发，中国社会政策学科的发展就能很大程度避免盲目搬用西方理论带来的“只见森林不见树木”的后果，也可以避免本土化探索中“只见树木不见森林”的弊端。从这个意义上说，只有经过“范式革命”，社会政策的春天才会真正来临。

注释:

①“范式”是德国科学家库恩1968年首先提出来的。范式是某一学科的科学家共有的世界观、价值观及方法论。库恩认为，任何一门学科的发展，都建立在对范式的不断革命之上。

②中译本参见戈斯塔·埃斯平一安德森:《福利资本主义的三个世界》，苗正民、滕玉英译，北京:商务印书馆，2010年。

③这些转向表现在:对福利国家的危机及其出路的探讨，转向研究“社会投资国家”;对制度模式与剩余模式的二分法的讨论，转向“第三条道路”的研究;从社会政策与经济政策的“对抗性分析”，转向二者的“融合性分析”;从福利国家的研究，转向对福利社会的研究。这些转向对欧洲一体化进程中的社会政策改革及东亚社会福利政策的“适应性发展”影响深远。

④参见米奇里:《发展型社会政策:理论和实践》，张秀兰、徐月宾、米奇里编:《中国发展型社会政策论纲》，北京:中国劳动社会保障出版社，2007年。

⑤中译本参见［美］迈克尔·谢诺登，资产与穷人:一项新的美国福利政策，高鉴国译，北京:商务印书馆，2005。

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