试论降低政府行政成本的路径选择——基于完善政府内部控制的思考

李 琦

(哈尔滨商业大学，黑龙江 哈尔滨150028)

政府行政成本的持续快速增长问题一直是社会各界关注的热点，也是每年全国两会期间人大代表的焦点议题之一。在2010年的全国两会期间，叶青委员在其所提交的由国家发改委和统计局联合公布的关于我国政府行政成本现状的调查报告中提出“从2005年至今，我国政府的行政管理经费是以每年1000亿元的速度在增长”。政府行政成本的高企问题由此可窥一斑，同时在2010年度的政府工作报告中温家宝总理也明确指出“政府机关要坚持勤俭行政，反对铺张浪费，不断降低行政成本。”由此可见着力降低政府行政成本，有效整合政府公共资源更好为公众服务，进而提高行政效率和政府公信力已成为新时期深化行政管理体制改革过程中一个亟待解决的问题。鉴于此，本文拟从完善政府内部控制的角度出发，提出降低政府行政成本的对策建议。

一、政府行政成本内涵与我国政府行政成本现状

(一)政府行政成本内涵的界定

从成本产生的角度来看，政府行政成本是指由政府部门及其内部工作人员基于履行行政职能，为保证机构的正常运行和提供公共服务的过程中所发生的各种费用的统称，以及由此所引发的在现今和未来一段时期内可以通过优化政府决策和规范政府行政行为加以控制的间接性负担。行政成本不仅包括政府部门的最终消费支出，也包括由于政府决策和行政行为所产生的相关成本。前者是指中央政府和各级地方政府在1年内所购买和使用相关产品和服务的价值，后者是指由于政府的不规范行为和不科学行政决策所造成直接和间接性资源损失及由此产生影响社会经济长远发展的不良成本。

(二)我国政府行政成本的现状

一是在预算内政府行政成本增长较快，根据《中国统计年鉴2010》的相关数据显示，1978—2009年，我国政府的财政收入从1132．26亿元上升到68518．30亿元，财政收入增长了近60倍;而政府的行政管理费用支出则由1978年的52．90亿元增加到2009年的9164.21亿元，增长幅度高达173倍，我国政府行政成本的增长幅度远远超过同期财政收入的增幅。二是预算外政府行政成本较高，1996—2006年政府预算外的行政管理费用由1996年的1254．36亿元增加到2006年4163．56亿元，预算外行政管理费用逐年的高速增长无疑会影响到预算外其他基本建设费用的正常支出，有学者提出目前我国政府部门预算外行政成本的增长速度大约是预算内政府行政成本的1．5倍。此外由于政府部门的一部分制度外的政府行政成本支出在很大程度上游离于政府资金的规范管理之外，既不属于预算内行政成本也不属于预算外行政成本，很难接受来自相关部门和社会的监督，基本上处于非透明状态，这部分隐性行政成本的存在客观增加了政府财政负担并影响政府公信力的提升。

二、政府内部控制概述

(一)政府内部控制的含义

政府内部控制作为政府治理的重要构成部分，最初是被应用在企业管理之中。政府管理层面上的内部控制是指为了确保政府部门能够实现有序管理和机构的有效运行，减少由于政府不当的管理行为及浪费等活动而造成的不必要损失，而采取的一系列自我约束和规范行为。政府内部控制并不是单独一个事项，而是渗透到主体管理活动中的一系列行为。与企业内部控制相比，它的特点体现在政府内部控制是以满足社会公共利益为目标，以实现社会公平和效率之间的平衡为其价值取向，在政府治理中发挥规范政府行为、保障公共资源得到有效运用和降低政府行政成本的作用。

(二)政府内部控制的基本框架

政府内部控制框架由五个相互联系、作用的要素构成，最初源自管理层经营企业的方式，并与政府管理活动融为一体。这些要素是:

控制环境。控制环境为政府内部控制设定了一个组织基调，影响政府工作人员的控制意识。它是内部控制其他构成要素的基础，为它们提供了基本秩序和结构。控制环境的构成要素包括权利和责任的分配、工作人员的诚信和道德价值观、胜任能力等。

风险评估。每个主体在管理过程中都要面临来自外部或内部必须加以评估的风险。风险评估的前提是确立在不同层次上的相互衔接、内在一致的目标。风险评估就是识别和分析在实现主体目标过程中会遇到的相关风险，进而为确定如何管理风险奠定基础。

控制活动。控制活动是指那些有助于保证政府部门的指令得以有力贯彻执行的政策和程序。有助于确保采取必要的措施来处置风险并实现主体目标。控制活动发生在整个组织之中，并且遍及组织的所有层级。

信息与沟通。信息与沟通是识别和获取政府管理所需的信息，将所获取的信息进行及时传递，以便政府内部工作人员能够更好地履行职责。有效的沟通是广义的，即保证有关的信息能够在组织内部实现自上而下、自下而上以及平行地有序传递。

监督。监督是对政府内部控制运行质量的督促活动，有助于及时评估内部控制设计和运行效果以及采取必要的纠正措施。内部控制监督活动可以通过持续监督活动、个别评价或两者间的结合来实现。持续监督包括对政府日常管理活动的监督，以及工作人员履行职责过程中的监督。

三、完善政府内部控制，降低行政成本的路径选择

(一)营造良好的政府内部控制环境

内部控制环境为政府工作人员有效开展控制活动和履行责任提供了保障，是其他内部控制构成要素的基础。营造良好的政府内部控制环境可从以下几个方面着手:一方面要提高工作人员的胜任能力，胜任能力主要表现为完成个人岗位所确定任务需要的相关知识和技能。部门领导及工作人员需要明确特定岗位所需的知识和技能，通过组织学习和相关培训将其最终转化为胜任能力。另一方面要明确权力与责任的分配，包括对政府机构内部管理及办公过程中部门及人员间权力与责任分配，涉及到鼓励工作人员主动应对与解决问题，以及对他们权力的限制。有效的权力与责任分配务求实现二者之间的制衡，健全公职人员问责机制，使其在做出行政决策时能够持审慎态度，并且能够为其错误决策造成的不必要的损失承担责任。此外要提升政府工作人员诚信和道德价值观，内部控制的有效执行不能脱离建立、执行和监控人员的诚信和道德价值观。诚信和道德价值观是内部控制环境的首要因素，只有公职人员形成良好的道德观念，才能确保廉洁政府的建设和政府政令得以正确贯彻执行。

(二)加大政府内部控制活动的力度

控制活动是确保政府部门的相关政策和既定管理目标得以实现的重要手段。加大内部控制活动的力度可以从完善业绩评价和信息处理两个角度出发。确定政府部门的业绩评价标准，对政府部门在一定时期内利用公共资源进行公共管理活动所取得的实际成果进行评估，并采取绩效考核的方法对工作人员进行量化考评，力求做到奖惩分明，改变个别部门只注重投入不注重产出的行政成本淡化问题，强化公职人员行政成本意识的形成。控制活动的有力进行得益于相关信息的有效获取和合理处理，因此要健全政府部门对信息的收集与反馈机制。通过应用控制和一般控制相结合的方式，对所掌握的信息进行加工整理，有效了解公众需求，及时完善政策的制定与修改，减少因错误决策带来的不良行政成本。

(三)健全内部控制的监督机制

监督机制是确保内部控制有效运行的约束方式，可以从完善监督主体和监督活动两方面进行。在完善监督主体方面，要明确监督主体及其职责，实践证明以往的同体监督模式不能充分发挥监督作用，因此要将同体监督与异体监督结合起来，实现持续监控和个别评价的统一。将持续监控程序嵌入政府部门的日常管理活动之中，使其能够灵活机动地应对变化的环境发挥监督作用;明确监督主体的职责与权力，拓宽监督渠道，让公众加入到对政府管理与政策执行的监督过程中。在完善监督活动方面，要确保各项监督活动形成一定的制度安排，监督职能部门之间要形成密切配合和明确的任务分配，减少监督部门之间因责任不明确而造成的越位与缺位现象的存在;要形成监督报告的定期披露制度，让被监督的相关部门能够及时做出改进。

(四)加强政府机构信息的有效沟通

良好的信息与沟通要求能够以一定形式、在一定时间范围内识别、获取和沟通相关信息，这也是政府工作人员履行其职责的信息收集、加工、整理与反馈的机制。而目前我国政府内外部信息的沟通现状并不是很理想，表现为政策在上令下达的过程中由于执行链条过长而造成信息无法准确传达，政府部门间、政府与公众之间缺少必要的沟通。要改变这个现状，一方面要提高信息质量，确保政府部门向社会公布的相关信息是及时和可靠的，加快政府信息公开的立法进程，以法律法规的形式规范公共信息的公开。另一方面要改善政府现有的沟通渠道与沟通方式，确保政府机构有畅通的沟通渠道，能够及时了解公众意见或建议并能够做出迅速反应。要实现沟通在组织内部自上而下、自下而上地得到开展，有必要对现行的政府管理流程进行再造，实现行政流程的无缝隙化改革，以政府部门的“业务链”为纽带、以降低政府的信息沟通成本为目的对现有行政流程进行整合，实现信息在政府部门间的顺畅流通。

［1］林丽芳．我国政府行政成本过高的现状及其控制［J］．福建行政学院学报，2010(6):18 －21.

［2］高树兰．公共选择视角下行政管理支出控制刍议［J］．现代财经，2010(1):33 －34.

［3］董小红．试论政府治理与政府内部控制［J］．西部财会，2008(5):17－18.