我国食品安全标准体系构建研究

门玉峰

(北京市社会科学院管理所，北京100101)

一、我国食品安全标准“内外有别”的逻辑思考

多年以来，我国食品出口合格率均保持在99.8%的水平以上，而内销食品合格率却只有90%左右。国外认为我国食品存在安全隐患，有关部门却回应未超国家标准。专家指出，我国的食品需要“摸高”才能进入国外市场，导致“一流产品出口，二流产品内销”。那么，究竟是什么原因导致这种“内外有别”的食品安全标准呢?

首先，从出口食品合格率高于内销食品合格率来讲，我国虽然是一个出口大国，但是并非食品出口大国，食品出口额远远小于食品的生产量，生产的食品大部分为内销产品。在这种情况下，即使内销和外销采用的是同样的标准和同样的监管手段，基数大的那一方其不合格率也自然会更大。此外，我国国土庞大，各地情况差异很大，基层检验检测部门力量薄弱，这些都导致食品内销的管理检测工作比食品出口的管理检测工作要更加复杂。

其次，出口食品的安全监管相比较而言要简单一些。出口产品在经过海关时需要检验检疫合格。海关针对出口食品的检验检疫工作，有自己的专门基地并实行直接监督管理，出口食品在报关后，由检验检疫部门检测，并由进出境检验检疫部分延伸到产地直接监管，而内销食品则需要由工商、食品与药品监管局、农业部和质检部门等共同监管各部门互相之间的信息不对称，出现责任互相推诿等现象影响了食品检验的工作效率。

再次，即便出口食品与内销食品都采用同样的标准，而内销食品的数量庞大，检测力量却相对不足，机制不顺畅等问题也会暴露出来。出口食品的检测力量相比较强，例如美国食品药品监督管理局在我国设立办事处参与监督检测。当食品更加集中的时候，出口食品则更容易监管，可实现有效管理。

最后，全世界的食品安全标准都基于现有科学认识的水平，因此差异并不是很大。但是，有一点值得注意的是，各国的膳食结构是不一样的，所以各国的人群对某一物质的摄入总量有共识，但是究竟能够从哪种食品中获得，却在不同的国家是不一样的。因此，当人们吃的食物构成不一样的时候，就会体现在食品标准上的限量数值不同。这也是全世界食品标准和监管的基本原则。

二、我国食品安全标准体系现状

1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，中华人民共和国主席令第11号公布由国家粮食局归口管理的粮油标准有441项，其中国家标准257项，行业标准184项，基本形成了与维护粮食质量安全需要相适应的粮油标准体系。经过几十年的积累与发展，我国食品安全标准化工作取得了一定的成绩。截至2007年底，我国现行的与食品安全有关的农业国家标准已有近3000项。国家标准化管理委员会积极同农业部开展无公害农产品标准、加工技术规范、产地环境要求等标准的制定与修订工作。与此同时，国家标准化管理委员会按照党中央、国务院《关于做好农业和农村工作的意见》的精神，陆续对食品安全的国家标准、行业标准和地方标准进行清理和整顿，以不断加快与国际标准接轨。

我国食品安全标准体系目前主要存在以下特点:

1.各级标准互相配合

主要表现在:(1)强制性标准与推荐性标准相结合;(2)国家标准、行业标准、地方标准与企业标准相配合。通过这两个层级的标准体系配合，形成了较为完整的标准体系。

2.满足安全和管理目标

我国现行的食品安全标准体系基本能够满足和实现对整个食品链的安全进行管理和控制，主要原因在于我国食品安全标准类型较为齐全，涵盖了主要食品种类、食品链中各环节及有毒有害污染物危害因子等方面。随着社会的进步与不断发展，我国食品安全标准也在不断完善，从而有效地保证了食品卫生监督执法工作的顺利进行，我国的食品卫生合格率目前已提升至80%，相比较20年前60%的食品卫生合格率有较大的改进。为确保食品安全，我国建立了不同类别的监管制度，包括食品质量安全准入制度、食品强制检验制度、食品召回制度、食品安全风险评估制度、食品安全责任追究机制和食品及餐饮企业质量体系认证制度。

3.与国际标准接轨

我国食品安全标准体系在结构及组成、主要标准指标与技术要求等方面均与CAC(国际食品法典委员会Codex Alimentarius Commission)协同一致，我国在制定食品安全标准体系时也考虑到我国独特的地理环境、人文环境、社会制度环境等因素的特殊要求，以“适当的健康保护水平”为目标和原则制定我国的食品安全标准。

三、我国食品安全标准体系存在的问题

虽然我国的食品安全体系建设经历几十年的发展已经相对成熟，但是与国外发达国家相比在科学性与有效性方面仍然存在一些差距。

1.缺乏科学性和系统性

我国已经制定的许多有关食品质量安全方面的标准大多是零散的，缺乏科学性和系统性，从而导致食品安全标准的管理工作缺乏宏观层面的有效协调性。现有的标准存在的不足:(1)已有标准不适应新形势的需要，需要调整、修订和废止;(2)亟需制定新的食品安全标准解决当前食品安全出现的问题;(3)部分标准之间不协调，存在交叉甚至矛盾的现象。

2.管理体制分散

2008年“三聚氰胺”事件发生时，《食品安全法》《产品质量法》《农产品质量安全法》都涉及奶产品，农业、工商、质检、药监等都有监管职责。但在追踪时却发现，三聚氰胺添加过程发生在供奶站，而奶站在地方上竟然没有一个对应的监管部门，之后才确立农业部监管供奶站。食品安全标准管理涉及到农业、卫生、质检、环保、经贸和工商等多部门，由于政府实行分段管理，最终造成食品安全标准管理上的重复和空白现象，尤其是食品安全标准内容上存在交叉、重复和矛盾的现象。在行业标准中也存在类似的问题，不同的部门立项、起草、审查、批准和发布，由此造成了生产、加工、流通和销售环境的衔接出现问题，没有形成统一的体系。

3.覆盖面不够

主要体现在以下几个方面:(1)重要标准短缺。某些重要领域并没有制定系统的国家标准，而更多的时候是在食品安全事故发生之后补制的相关标准。“瘦肉精、塑化剂、染色馒头”等食品安全事故发生之后，卫生部于2011年4月20日公布了《食品添加剂使用标准》(GB2760－2011)，于6月20日正式实施;(2)标准不健全。如在蔬菜中，我国大宗出口的蔬菜品种有24种，多数没有国家标准和行业标准。

4.前瞻性较差

我国食品安全标准体系的前期研究工作较为薄弱，很多食品安全标准缺乏科学合理的研究。例如，对诸如农药残留、重金属等有毒有害的物质的限量标准仍然根据风险评估的原则制定标准，而缺乏基础性研究。

四、我国食品安全标准体系构建

建立食品安全标准体系是国家的一项系统性战略工程，需要从战略目标、战略原则以及战略手段等多个层面进行构建。

1.战略目标

标准体系是指一定范围内的标准按其内在联系形成的科学有机整体，这一标准系统的组成单元是标准，通常是通过标准体系表进行表达。将食品安全标准体系的建立提升到国家战略层面，是依据现有、应有标准和标准立项的全面蓝图和指导性技术文件。由此得出的战略目标如下:(1)食品安全是关系国民生命健康以及国家社会稳定的重要因素，因此，建立食品安全标准体系不但能够有效地促进食品标准化的改革与发展，同时能够在保护国内市场的同时不断开拓国际市场;(2)提高我国食品安全标准化管理水平，在确保标准编制工作的秩序时能够减少标准之间的重复和矛盾;(3)与国际食品安全标准接轨。在构建我国食品安全标准体系的过程中，能够系统地了解国际标准，从而为采用国际食品安全标准提供全面的信息。

2.战略原则

(1)国际化原则。在全球经济一体化的背景下，我国在构建食品安全标准体系的时候要与国际食品安全标准系统接轨，要有利于推进食品安全领域标准体制和管理体制的改革与发展，从而有利于标准工作的科学管理。

(2)技术推广原则。食品安全标准的建立是为了规范食品生产、加工与销售等环节，但是，在构建标准体系的时候应该站在更高的层次上考虑食品安全新技术的发展和推广，尤其是高新技术在食品安全领域的推广和应用，充分发挥标准化体系的桥梁作用，保证食品质量和安全的技术控制作用。

(3)结构优化原则。构建食品安全标准体系要以科学合理的方法为指导，应该运用系统分析的方法，同时结合数量模型等方法，以实现层次清楚、协调配套的科学性、开放性有机统一，只有以科学的方法为基础才能真正建立起与国际接轨并符合我国国情的食品安全标准体系。

(4)资源整合原则。我国每年都为食品安全问题投入大量的资金与资源，标准数量的多少与资金和资源的投入密切相关。在建立食品安全标准体系时应该以最小的资源投入获得最大的标准化效果为目标和指导，同时也要考虑食品安全的标准现状以及后期的技术发展需要，以合理的标准数量覆盖最大的范围。

3.战略内容

本文将我国食品安全标准体系的战略内容总结为“四分类六模块”，具体而言，食品安全标准体系应该包括种植业(粮食)、果蔬业、水产业和畜牧业(畜禽)四个分类内容。根据“从农田到餐桌”的全链条管理思想，针对每一个分类应该从产前、产中和产后进行全过程监管，具体包括:产地环境要求、农业生产技术规范、工业加工技术规程、包装贮运技术标准、商品质量标准和卫生安全要求六个模块。由于四个分类都有其各自的行业和产品特点，因此在六模块的具体监管方面是不同的。对于种植业、果蔬业、水产业和畜牧业在六个模块中设计食品安全标准规范时，产地环境要求、生产技术规范和卫生安全要求根据四个分类是不相同的，其他的模块，工业加工技术规范、包装贮运技术标准和商品质量标准根据行业特点存在差异。

4.对策与建议

(1)加强食品安全标准制定前期战略研究工作。受经济全球化的影响，世界各国都在加紧食品安全标准化工作，西方发达国家在食品安全标准化制定方面积累了一定的经验，例如，美国的食品安全标准体系就是以联邦和州的法律为基础的。因此，我国加强食品安全标准制定工作要投入一定的资金并通过政策扶持等手段促进食品安全标准制定工作，而不可盲目地制定。要多做基础研究工作，从实际出发，取得标准的第一手资料。以前的好多国标、部标及大部分企标，缺乏甚至没有前期基础研究资料和试验，没有经过多批次的、长时间的、反复的验证而得出有规律的科学数据来支撑技术安全指标，盲目性较大，不易实施。

(2)学习借鉴西方发达国家成功经验。美国、日本、欧盟等在食品标准制定的开始就与国际标准和国外先进标准接轨，普遍实行了“良好生产操作规范(GMP)”、“良好农业规定(GAP)”、“危害分析和关键控制点(HACCP)”等体系，并以食品法典委员会(CAC)标准作为最重要的参照。日本和欧盟由于经济和技术水平高，标准制定的规则相对而言比较严，尤其对食品生产环境要求高，如欧盟对肉制食品，不但要检农残，还要检查出口国生产厂家的卫生条件，有的还对生产车间的温度、肉制品配料、包装和容器等都有严格规定。在经济全球化的今天，标准的地位越来越重要，应该借鉴发达国家的做法，充分发挥高校、各类食品学会、科研单位的作用，多研究国际先进标准，结合我国的实际情况加以采用，提高国际标准的采标率，提高我国的标准水平。

(3)设立食品安全标准的释疑机构。从前文的分析中可以看出，国内食品种类繁多，GB2760－2007《食品添加剂使用卫生标准》对于每种食品的限量要求并没有完全编制在内，导致我国食品安全标准存在交叉和重复的现象，在检测过程中，检测机构与企业常会因为一些交叉的食品种类限量要求有争议。针对这种情况，我国应设立专门的释疑机构，完善食品安全标准并向国际标准过渡。

(4)完善食品安全标准法律法规体系。为了保证食品安全，各国都建立了比较成熟完善的法律体系，覆盖所有食品从生产到消费的完整链条。我国也制定并颁布了食品安全的基本法律《食品安全法》。我国已有的《产品质量法》《食品卫生法》《消费者权益保护法》《生猪屠宰管理条例》等相关法律与《食品安全法》之间存在矛盾，相互之间的协调性比较差。因此，客观上需要将法律法规统一。要做到这一点，除了要依靠立法机构以外，还要依靠社会力量，通过社会力量参与执法以实现食品安全标准法律法规的制定。

(5)强化食品安全标准体系的动态管理。随着科学技术的不断进步，食品生产过程中的科技含量也越来越高，近期由食品添加剂引起的食品安全事故就是一个很好的例证，原有的食品安全标准相关体系规定不能涵盖新出现的食品安全问题，这说明食品安全标准体系应该时刻保持动态管理。标准的陈旧会阻碍食品安全的监管效率，相关部门不应该在食品安全事故发生以后再制定新的标准，而应对标准体系进行定期的修改与完善，从而防止标准体系不能适应客观需要的问题。

(6)编制各行业的标准体系表和标准明细表。种植业、果蔬业、水产业和畜牧业在工业加工技术规范、包装贮运技术标准和商品质量标准等方面根据行业特点存在差异，因此应该根据行业特点制定不同的标准体系和标准明细表。研究和编制企业标准体系表是标准化的一项基础性科研工作，是建立和健全标准体系的开端。有计划和积极地制订、贯彻企业标准体系表内全部项目并取得实效，真正建立起标准体系是编制食品安全标准体系表的目的。

(7)建立食品安全标准的可追溯制度。对食品安全的有效控制需要通过溯源体系的构建，也就是说必须通过法律规范进行利益导向，使得食品生产企业必须诚实地把整个生产过程所使用过农兽药、肥料、添加剂的数量和时间加以记录，并备案保留这些信息。与此同时，在食品的加工和流通环节，相关企业也必须保留与食品安全相关的操作信息。每一个环节都要对食品生产等信息进行记录，从而使消费者在必要时能够了解产品的所有信息，以便他们做出理性选择。

［1］吴永宁，贾鹤鹏．食品安全的幻境与现实［J］．财经，2011(15):88－89.

［2］李江华，赵苏．对中国食品安全标准体系的探讨［J］．食品科学，2004(15):88 －89.

［3］吴华媛，杨标斌．中国食品安全标准体系管理概述［J］．江西化工，2010(4):1－3.