论中国大规模参与联合国维和的危机

王乐丰

(湘潭大学 哲学与历史文化学院，湖南 湘潭 411105)

中国是联合国创始国之一，又是安理会常任理事国之一，积极参与联合国的维和行动是无可厚非的。但是，在维护世界和平的同时，中国本身的国力是否有能力承担起相应的维和责任？中国的维和行动付出和利益获取是否成正比？中国参与联合国维和行动的规模是适可而止，还是要在现有基础上再进一步，让中国大规模的维和行动能够成为中国崛起的一个重要标志？带着这些问题，本文将从中国参与维和的历史与现状，当前联合国维和的特点，中国扩大维和规模的危机等三个方面来论述。

一、中国参与联合国维和行动的历史与现状

(一)中国参与联合国维和的历史

中华人民共和国于1971年恢复在联合国的合法席位，在20世纪70年代，中国一直拒绝参与联合国维和行动，也没有分摊联合国维和行动的经费。正如黄华在谈到中东决议所说的那样：“什么‘联合国维持和平紧急部队’，说穿了，这是企图占领阿拉伯领土。中国是历来反对派遣所谓‘维持和平部队’的。”[1]当时，我国认为联合国维和行动只是超级大国推行强权政治的工具,是美苏干预弱小国家内政的合法外衣。[2]到20世纪80年代，联合国维和行动突破了原有美苏把持的局面，同时，中国开始了改革开放，中国的对外政策也进行了调整，中国对联合国维和行动的态度发生了重大转变，中国不仅分摊了部分联合国维和行动费用，还开始派遣人员参与联合国维和行动。中国对联合国事务开始采取“积极主动、逐步深入”的方针。[3]进入90年代，中国开始积极参与联合国的维和行动，中国参与联合国维和行动的规模也不断地扩大。由“维持和平”(peace keeping)发展到“建立和平”(peace making)乃至“缔造和平”(peace building)。[4]从1988年5月联合国阿富汗和巴基斯坦斡旋特派团到2000年7月联合国驻埃塞俄比亚和厄立特里亚特派团，中国参与了联合国进行的41 项维和行动中的9项。包括“联合国伊拉克— 科威特观察团”、“联合国柬埔寨临时权力机构”、“联合国西撒哈拉公民投票特派团”、“联合国莫桑比克行动”、“联合国塞拉里昂特派团”等多项维和行动，派出军事观察员、工程兵部队和医疗队等。[5]

(二)中国参与联合国维和行动的现状

进入21世纪，中国维和规模有了进一步扩大。2001年12月，中国成立国防部维和行动办公室，统一协调武警与部队在维和行动中的工作。2002年1月，中国正式参与联合国维和行动一级待命安排机制。据联合国维和行动部2006年对维和人员的月度统计显示，中国共派遣维和人员1663名，超过其他常任理事国维和人员的综合人员的总和(法国588人、英国370人、美国348人、俄罗斯315人)。截止2006年9月，中国已经先后有八名军人在执行联合国维和任务时牺牲。[6]中国派遣人员的规模由部分的文职人员到成建制地派出工兵、医疗部队。2007年8月，联合国秘书长潘基文任命赵京民少将担任西撒哈拉国际维和部队的指挥官，这是中国籍维和人员首次担任维和行动指挥官。[7]此外，中国成立了培训维和部队和武警的专门机构。目前，中国维和警察廊坊培训中心是亚洲最大的维和警察培训机构。就维和费用的分摊而言，中国所占比值也有大幅度提升。1998年至2000年度中国对联合国维和贡献的费用所占比值为0.9%，2001年至2003年，中国维和费用分摊份额上升到1.91%。2007年中国需分摊的维和费用高达2.7亿美元，较2006年增长42%[8]。此外，近年来要求派遣成建制的作战部队的呼声越来越高。据有关方面的消息，中国装甲兵部队也严阵以待，做好了充分的准备。

总的说来，中国参与联合国维和行动的态度由反对到支持，在联合国维和行动方面的话语权也从零话语上升到强话语[9]。在当前形势下，中国进一步推进参与联合国维和行动规模的呼声也越来越高。然而，中国是否做好了准备来应对扩大维和规模而带来的一系列变化与挑战？在回答这个问题之前，我们先来讨论一下，当前联合国维和行动有什么新特点，这实际上也是我国将来可能大规模扩大参与维和行动规模的背景。

二、当前联合国维和行动的主要特点

联合国维和行动为世界和平与稳定做出了巨大贡献。当前，联合国维和行动的任务和方式都发生了转变，世界各国都希望通过维和来加强合作，而各世界大国都图谋通过维和来实现自身利益，维和成为世界大国新的博弈所在。此外，联合国维和行动的频率增高，维和的经费也一路飙升。具体说来当前联合国维和行动的主要特点主要就体现在这些方面：

(一)联合国维和行动任务和方式转变

冷战结束后，联合国维和行动进入一个新的发展阶段，这个阶段被称为“第二代维和行动”时期。联合国前秘书长加利在《蓝盔》一书的导言中指出：“第二代维和行动是需要民事专家、救援人员和士兵一同工作，包含有政治、人道主义、社会、经济等部分的多功能的行动。”[10]这一时期的维和行动大部分是军事性的，其任务和职责通常是观察与监督停火、监督撤军、隔离部队等，为谈判解决争取创造条件。而当前新一代维和行动大多是在谈判成功之后，任务不仅有军事行动部署，而且涉及大量民事问题，维和行动承担了多种新的职能。比如，遣散部队、销毁武器、保护人道主义救援、设计和监督宪政、监督组织选举等。维和行动成为全方位、多功能的政治性任务，这样一来，维和的难度大大增大。

此外，新时期的联合国维和行动更多地涉及对一国内部冲突和内部事务的介入。据不完全统计，自1988年以来，联合国部署的44次维和行动，有35次是干预国内，占总数的79.5%，而自1992年1月以来，联合国开展的34项维和行动中有30项是因为某一国内出现内战或国家瓦解而实施的，占总数的88%。[11]在这一背景下，联合国维和行动诉诸武力手段也明显增多。安理会在授权实施维和行动以确定维和任务时，越来越多地援引联合国宪章第七条，增加了维和行动的强制性，甚至直接动用武力。据统计，1990—1995年的5年时间里，联合国安理会就通过了11项关于使用武力解决冲突的协议，先后授权和出动多国部队对伊拉克、索马里等国采取了军事打击行动。当前的维和部队大多装备了重型武器，并常得到空中、海上力量的支援。这样一来，联合国维和行动之下维持和平与强制和平的界限已很难分清了。

(二)联合国维和成为大国谋求利益，进行博弈的新舞台

随着苏联的解体和华约集团的崩溃，俄罗斯地位大幅度下降，其国际影响也大打折扣，其经济的发展更多地依附于欧美各国的资金输血，俄罗斯对整个西方世界的态度由对抗转变为合作，这种合作也作用到俄罗斯对维和行动的态度。我国自改革开放以来，对联合国维和的态度由超然变为积极参与。这样一来，联合国安理会通过维和来处理国际问题的可能性也大大提升。这实际上也为大国利用联合国这块招牌推行其自身的一系列外交政策提供了千载难逢的机会。在这样的背景下，一方面大国纷纷通过维和来实现合作，也通过维和来实现其自身利益；另一方面，联合国维和行动也需要大国的支持。到1990年，中国开始派出军事观察员参与维和行动，联合国五大常任理事国全部参与了维和行动。此外，德国、日本等经济强国，巴西、印度等地区大国也都把参与维和行动作为谋求政治大国地位的途径。

(三)联合国维和行动频率增高，经费飙升

联合国维和行动的频率呈增长态势，从1948年到1988年的40年之中，联合国启动的维和行动为18次，1990年到1999年的这10年时间了，联合国维和行动的次数达到了35次。2000年以来，联合国维和行动达到了新的高峰。截止2009年4月，正在进行的联合国维和行动有16起，目前由维和行动部指挥和支持的和平行动达18次。参加16个维和行动的总人数为为113376人，参加18个维和行动的总人数为(包括2个政治特派团)115648人。[12]

在联合国维和行动规模不断扩大的同时，联合国维和行动的经费预测也一路飙升：2005年到2006年的维和经费不到50亿美元，2007年7月1日到2008年6月30日核定预算大约为68亿美元，2008年7月1日至2009年6月30日计划开支大约为71亿美元。[13]即便如此，联合国维和行动经费仍然满足不了维和的实际需求。在第63次联合国大会上，本届联大主席布罗克曼指出，在某些地区，联合国特派团维和人员的数量与需要保护的平民总数之比甚至达到了1：10000，更不要说这些冲突地区的暴力活动正在变得越来越残忍和暴虐。[14]

在维和费用的贡献方面，中国所占比值也有大幅度的提升。1998年至2000年度中国对联合国维和贡献的费用所占比值为0.9%，2001年至2003年，中国维和费用分摊份额上升到1.91%。2007年中国需分摊的维和费用高达2.7亿美元，较2006年增长42%。[8]

三、中国大规模参与联合国维和行动面临的危机

不难发现，中国在当前扩大维和规模的大背景并不乐观。当然，并不是说，在当前国内外形势下，中国扩大参与维和行动规模，提升在联合国维和行动中的话语权一无是处。只是在当下，中国大规模参与维和行动的收效远远低于付出，这正是大规模扩大维和规模的致命之处。具体说来，其危机主要体现在这些方面：

(一)庞大的维和经费分摊，增加国中的财政支出负担

显然，目前维和规模和维和经费都无法满足世界对维和的真实需求，中国如果想大规模参与维和行动，扩大维和行动的话语权，一个最直接的要求就是继续大规模增加投入到维和行动中的经费。联合国很乐见中国扩大对维和行动的投入，但是，如果要进一步扩大维和规模，增加维和经费投入，中国自身国力是否支撑得了？中国国情是否允许中国进一步扩大在维和行动中的话语权？根据联合国的最新决议，中国的会费分摊将从现在的1.54%上升为2.05%,在联合国所有会员国中名列第九，中国分摊的维和经费比例情况与此大致相当。[6]客观来说，中国经费分摊的情况比较符合中国现有国家实力，在自身发展的同时，也体现了“负责任大国”的风范。但是，在当前经济危机的背景之下，各国都自顾不暇，中国没有必要在现阶段，突出强调要大规模参与维和行动，大幅度提升维和行动的话语权。金融风暴以来，中国出口额锐减，GDP下滑迅速，中国庞大的外汇储备面临巨大的金融风险。与此同时，中国面临经济结构战略转型的机遇期，平衡中西部发展，缩小贫富差距是中国现阶段亟待解决的问题。在这些大背景下，如果不顾国情，将大量的人力、物力和财力投入到联合国维和行动，对中国来说是得不偿失的。

(二)中国提升维和行动的话语权可能引发利益冲突

提高在维和行动中的话语权是否与我国现有国力相符合是我们要考虑的又一个问题。中国大幅度提升参与联合国维和行动规模，势必打破原有维和机制中大国博弈的平衡。这也必将引起原相关大国的大幅度反弹，中国是否已经做好了这个准备？冷战以来，维和机制有了重大改观，发展中国家在维和行动中的话语权得到了大幅度的提升，但是从根本上来讲，联合国维和行动在很大程度上还是由个别大国把持的。卢旺达大屠杀期间，联合国曾试图采取行动，但由于美国的阻挠和其他原因始终没能实现。面对迅速蔓延的屠杀，当时的秘书长加利致信安理会，称除非向卢旺达增派维和部队，否则联合国将无法在那里履行职责。然而，此前几个月曾在索马里遭受重挫的美国态度消极，其驻联合国大使奥尔布赖特说，在许多问题尚未弄清之前就向卢旺达增兵是“愚蠢的想法”。[15]由此可见，美国等国对联合国维和影响之大。如果中国要大规模扩大参与维和的规模，势必和一些国家步调不一致，某些时候甚至会出现对立的意见。若中国在维和行动中的话语权在短期内盲目提升，则其同原有维和行动话语权把持者的冲突将大大增加。欧美等国对联合国维和行动的相对控制力可能下降，这是因为发展中国家相对提升了联合国维和行动的话语权。但绝对控制力下降的幅度不会很大。在一些其利益相关地区的控制力则会不降反升。而中国在这些地区维和的大国博弈中势必处于劣势。中国主观提升维和话语权的愿望将和欧美等国的反弹产生矛盾。由于欧美等国对维和行动的绝对控制权在未来长时间内是不会改变的，中国要提升联合国维和行动话语权的愿望难以有突破性进展。

(三)与“不干涉”原则相悖

中国大幅度提升参与联合国维和行动规模，势必在某些方面干涉到他国内政。而中国当前在中东、非洲等维和高频率区的经济投资是建立在一贯的“不干涉他国内政”的外交政策之上的。虽然，联合国维和行动坚持“中立”、“不干涉”等原则，但是，完全的“中立”与“不干涉”是很难做到的。当前联合国维和行动具有复杂性、多样性等特点，维和行动和宗教、领土、民族等问题交织在一起，维和部队既想稳定局势，而又想独善其身是不可能的。这涉及维和行动成功的效率问题。当事方同意、公正中立和除自卫外不得使用武力是联合国实施维和行动的三大基本原则。联合国在维和实践中不断地扩充了自卫权的范围，而这种扩充进一步让“不干涉”原则难以得到保障。

2003年，联合国维和行动研究小组发表的《卜拉希米报告》指出：“公正中立”原则并不意味着维和行动在任何时候、任何情况下对冲突的所有各派均采取中立和平等的立场；维和部队的武装还击应足以阻止针对自己以其所保护的平民的进攻，特别在形势危机时，不应强迫维和部队放弃对进攻者采取主动进攻的权利。[16]这样一来，联合国维和部队在维和行动中，在一定程度上干涉所在国内政是必须也是现实。目前，中国参与维和行动的主要是军事观察员、工兵、医务人员以及武警。但是，随着中国参与维和行动规模地扩大，派遣成建制装甲武装部队直接参与联合国维和行动是必然的。到那时，中国要像现在一样不和维和所在国各派起冲突是不可能的。中国维和部队一方面将更好地保护其在维和所在国的财产和人员安全，但是也将使 “不干涉”原则大打折扣，其在当事国的投资也势必会受到极大的影响。此外，如果中国全方位大规模地扩大维和行动参与的规模，派遣成建制装甲部队参与维和行动，不但会让维和当事国产生误解，也会给某些国家留下 “武力扩张”的口实。在现阶段，中国不适宜派遣成建制装甲作战部队出国参与维和行动。

(四)给欧美国家“埋单”

在中国不断增派维和人员，增加维和费用的同时，欧美一些国家则反其道而行之。上世纪90年代以来欧洲国家越来越不愿意将部队派出参与维和行动。据统计，2006年之前，联合国维和人员中，来自欧美的不到6%。而美国则拖欠联合国维和费用，据美国民间统计，美国拖欠联合国维和费用将近10亿美元。联合国财政堪忧，秘书长潘基文不得不亲自向美国讨债。[17]我们不难发现，一些维和高频区的问题之所以产生，除了其自身涉及的宗教、民族、领土等问题外，很大程度上都可以归结为帝国主义和殖民主义的遗留问题。此外，欧美各国往往同维和所在国有错综复杂的利益关系，他们通过扶植代理人来实现自身利益，但却更容易导致当事国的混乱。对欧美国家来说，维护这些地方的稳定，就是在维护他们自身的利益，这也是他们应尽的义务。中国实在没有必要为帝国主义和殖民主义种下的恶果来埋单。

小 结

需要指出的是，本文讨论的不是中国该不该参与联合国维和行动的问题，而是中国在现阶段要不要继续扩大维和规模，盲目要求调高中国在联合国维和行动的话语权的问题。在现阶段，中国维和规模基本符合国家实力，实践证明，中国的维和行动有效地维护了世界和平，在某种程度上中国维和行动也实现了中国国家利益的实现。但是，在现阶段，中国不宜大规模扩大维和规模，中国成建制的装甲部队暂时不应该派遣出国参加维和行动。中国的维和规模要符合中国国力以及国情，在中国国力没有大幅度提升，国内民生没有得到有效改善的前提下，中国不应该盲目要求提升维和行动的话语权，进而大幅度打破维和现有大国博弈机制。同时，中国现阶段维和要有选择性参与，并恪守“不干涉”原则。在现阶段，中国参与联合国维和不应该十面出击。

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[16]联合国.联合国文件A/55/305-S/2000/809的附件[EB/OL]. [2010-07-02].http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/dpko.shtml.

[17]徐启生.美拖欠维和款潘基文上门“催缴”[EB/OL].(2007-06-23)[2010-07-02]. http://gmw.cn/01gmrb/2007-06/23/content_628159.htm.