民营职业中介机构的自律与他律

崔淑霞

(大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712)

在国外，民营职业中介机构已被视为联结用人单位与劳动者的桥梁和纽带, 其发展水平已成为市场经济体制成熟程度的重要标志。由于民营职业中介机构在克服市场垄断、提高市场劳动力服务效率、促进市场体系的完善等方面发挥越来越重要的作用，近年来，我国民营职业中介机构得到了社会的认可。我国从2008年1月1日起实施的《就业促进法》，第一次明确了民营职业中介机构的管理制度，为其健康发展提供了更加有利的法律环境，使其管理有了法律依据。但实践中，一些中介机构无视法律法规，甚至坑蒙拐骗，牟取不义之财，损害了中介行业形象和求职者合法权益，在社会上造成了不良影响。法律是规范民营中介机构的最有力的手段，如何从立法上加强民营中介机构的自律与他律是民营职业中介机构健康有序发展的保障。

一、民营职业中介机构的自律

(一)加强职业道德建设

马克思主义认为，任何道德都源于社会经济基础。职业道德是在特定的职业实践的基础上形成的。而民营职业中介职业道德，正是民营职业中介机构在长期的职业实践活动中逐渐建立和发展起来的。因其职业宗旨所决定,民营中介机构必须恪守“诚实、守信、勤勉尽责、独立、客观,公正”的职业道德。

行业协会如何以高度自觉的自律精神抓好职业道德建设,是当前加强行业协会建设的一项重要任务。在我国市场经济发展过程中,部分中介机构从业人员为了牟利,不惜违法违规,与服务对象串通,欺诈交易对手以获取非正当利益,并且这些行为已经影响到了合法经营的机构甚至整个中介行业的声誉。长此以往会使守信者丧失信念,更加助长失信者的肆意妄为,整个中介行业都将失去公信力。道德不是靠专门机关的强制来实现的，而是靠人们的内心信念、社会舆论等起到约束人们行为的作用，因此，一旦道德成为一种信念，就成为人们自觉自愿的行为规范。因此，行业协会应当发挥其作用，加强职业道德宣传，组织学习，不断强化职业道德意识，更重要的是制定全国范围适用的道德规范。遵守职业道德可以为民营职业中介机构树立信用。信用是个人、企业赖以生存和发展的基础。信用往往与声誉密切地联系在一起，成为个人、企业的无形资产，它能够为信用拥有者带来财产利益。富兰克林提出“信用就是金钱”。如果一个人把他的金钱放在我这里,逾期不取回,那就是将利息,或者在那段时间用这笔钱可以得到的一切给了我。只要一个人信用好、信誉高,并且善于用钱,这种所得的总额就会相当可观[1]。信用是市场经济的生命,中介机构应当把信用教育落实到机构中每一个人，使每个人都树立信用至上的职业道德观，在机构中建立个人信用记录，推行并建立健全企业信用评级机制，使信用成为可以影响民营职业中介机构生存、发展的重要因素。

目前民营中介机构的职业道德规范并不明确,可操作性不强,从业人员在具体从业时无所适从。

(二)加强职业纪律

这里的职业纪律是指民营职业中介机构在执业活动中必须遵守的行为准则。职业纪律比照职业道德而言，在制约民营职业中介机构行为方面体现了更加具体的执业要求。

欧洲多数主要国家都经历过大力发展公共就业服务,禁止或限制到大力发展私营职业中介机构的发展阶段。[2]我国民营职业中介机构的发展也经历了从单一发展公共就业服务机构而忽视民营职业中介机构到注重大力发展民营职业中介机构的发展过程。

加强行业自律应当注重行业协会章程的法律地位的确立。在经济法中应当明确行业协会章程的效力。将章程规定为行业协会的“宪章”，行业协会在不违背国家法律的强制性规定的前提下，“可以依照其章程在其权力范围内对其成员进行管理、制约，甚至处罚或开除其成员资格”。[3]实践证明，每一个行业的健康有序发展都离不开行业的自我管理。行业自我管理主要是通过行业机构的准则、规则和监督来实现的，作为行业协会应当制定全国施行的职业纪律。民营中介机构的职业纪律产生于绝大多数民营中介机构执业人员的意愿，反映了群体的共同利益，是民营中介机构业务活动正常进行的保障及行业健康发展的关键。应当明确规定,行业协会对于违反民营职业中介机构职业纪律的，根据行为及情节对其会员进行不同程度的惩戒,有利于民营职业中介机构的执业行为规范化。

二、民营职业中介机构的他律

国外中介机构无论是自发成立、自主运行,还是自我积累、自我发展都是依律运行、自我约束,都以相应的法律法规为依据。法律对于中介机构的性质、地位和作用等都有明确的规定。我国现有立法在规制民营职业中介机构行为方面存在很多问题，建议从以下方面予以完善：

(一)提高立法门槛

在我国立法中，关于民营中介机构的准入条件学术界存在争议。有的认为审批准入把关力度不够，立法门槛过低[4]；有人认为立法门槛过高[5]，提出应当逐渐放低民营中介的市场准入条件。

笔者认为不能放低民营中介机构市场准入的条件。目前立法中,我国的审批准入把关力度不够,立法门槛过低。体现之一,如将职业资格的认定权下放给了各地方，各地方在执行时，条件不一。建议纳入全国统一认定资格，即权利不能下放，以保障从业人员的素质。值得借鉴的是，国外在中介行业设立了比较严格的个人资格准入标准，这是中介机构拥有较高素质从业人员的一项基本保障。如美国房地产经纪人制度规定，销售员和经纪人两类资历不同的专业人员必须通过房地产经纪人执照考试，方可取得开业执照。同时，国外资质较高的咨询中介机构，对从业人员的文凭、工作经验和道德标准都有相应的要求，大型公司每年还要对咨询人员进行多方面的培训。如国际上著名的兰德公司从业人员达数千人，其中硕士、博士占80%以上；日本知名的野村综合研究所、社会工学研究所、未来工学研究所等，从业人员都在100人以上，其中硕士、博士占一半左右。[6]

(二)完善管理体制

对于职业中介机构的管理，国外一般实行行业自我管理和外部管理相结合的管理体制。行业外部管理主要通过政府机构的准则、规则、监督和实施来实现。从国外民营中介机构的运行情况看，美国政府在人才中介组织及人才市场的作用和角色主要表现在:一方面，政府依据市场制定人才政策。另一方面，政府制定法律并通过法律手段对人才市场及人才中介组织进行规范管理。法国主要是依靠法律法规进行监管和规范。政府行政部门对民营中介机构不进行监管，对民营中介机构监管的是法律法规。人才中介机构的成立依据是法国公司法，依法申请，由商业法庭受理；协会成立依据的是协会法；协会内部的自律由协会章程规范；工作绩效有专门的评估中介机构；财务情况由审计法院审计；发生争议先由行业协会协调解决，解决不了的，由商业法庭或由行政法庭解决。一切依法办事。一旦发现人才中介机构有不良行为，严惩不贷。[7]日本也注重建立健全政策法规体系，规范民营中介机构发展。[8]到目前为止，外国政府在人才市场和人才中介组织的作用已经越来越明显，然而这种作用是在市场经济成熟的环境下发挥出来的，我们不能完全照搬来分析我国的人才市场和人才中介组织建设的问题。但是外国政府在人才中介组织和人才市场中所起的作用和所扮演的角色仍然具有重要的参考价值，能为我国的人才中介组织和人才市场充分发育和建设提供以下几点启示。改革和完善人才中介机构的管理机制。外国政府在对人才中介机构的管理过程中采用的是以法律、培训等手段为主结合政策制定的间接管理。我国目前政府在管理人才市场和人才中介组织的过程中，更多地是以行政性为主的直接管理，政府的监督渠道只限于国家级人才市场年终检查制度、人才招聘和人才交流会审批制度和检查组不定期检查制度等。所以我国政府要变单一的行政性的直接管理为以法律、经济手段等为主的间接管理，把人才市场及人才中介组织的发育、培养和管理纳入法制化的轨道;加强政府对人才资源市场的宏观调控，进一步开放人才中介市场，建立健全人才市场的准人制度，建立起法规配套、服务周到的人才市场体系;实现人才中介机构的市场化运作和产业化运作，加强政府对人才市场的监管，实现从“办市场”到“管理市场”的实质变更。[9]

目前，我国尚没有规范民营职业中介机构的专门法律文件，有关内容散见于一些级次较低的部门规章乃至于地方政府规章，例如《职业介绍服务规程(试行)》、《境外就业中介管理规定》、《四川省劳动力市场管理条例》等。安徽省从1996年1月1日起施行的《安徽省劳动力市场管理条例》是全国较早出台的有关职业中介机构管理的地方性法规，不仅明确了建立市场机制促进就业的方向，也明确了政府在促进职业介绍机构发展中的重要管理职责。江苏省从上世纪90年代末开始，通过立法保证职业中介服务机构迅速健康发展。1998年，山东省通过 《山东省劳动力市场管理条例》，2004年出台全国第一个地方性促进就业法规 《山东省就业促进条例》。相关法律促进了职介发展，截至2007年底，山东省共有职业介绍机构1011家，从业人员达3874人。山东省人大常委会修订的《山东省就业促进条例》已于2010年1月1日实施。新条例对职业中介机构的设立条件作出了明确规定，并规定了职业中介机构的活动“禁区”，以促进职业中介机构规范开展就业服务活动。我国从2008年1月1日起实施的 《就业促进法》，第一次明确了民营职业中介机构的管理制度，但是问题在于，这些规定不够系统和完善，无法根治困扰民营职业中介机构发展的顽疾，这种状况与现实需要是极不相符的。另外，对于民营职业机构设立条件的规定还过于笼统和概括，目前体现为各地规定不一，各自为政，不能保障从业人员的高素质状态。

(三)加强监管制度的完善

在我国市场经济尚不完善的条件下，政府监管是保障。但目前政府监管不到位。由于各个部门的监管标准不一,甚至监管标准相互矛盾,给中介组织执业带来严重困扰;而多头监管也造成了有关政府部门的职责不清,各家相互推卸责任,难以形成有效的监管机制,达不到应有的监管效果。应当健全监督管理体系。只有这样才能促使中介组织提高管理水平,严格规范行业行为。尽快建立中介组织资信动态纪录、社会评价、诚信公示和失信惩戒等信用管理的各项制度,探索建立长效信用监管机制。

随着城市化进程的加快，大批农村剩余劳动力进城务工。这些人员大多文化水平较低，无一技之长，进城务工无序而又盲目，逐渐形成了一些非法劳务聚集点。一些社会闲杂人员利用进城务工人员求职心切的心理，开办或从事“黑中介”。(1)无证和违法经营现象较为普遍；(2)提供虚假招聘信息，甚至以欺诈、胁迫或暴力手段进行非法劳务中介活动；(3)扰乱劳动力市场秩序，损害外来务工人员的合法权益；(4)求职者合法权益得不到保障。进而形成一定规模的由自发劳务市场和“黑中介”构成的非法劳务市场。[10]这些情况严重扰乱了劳动力市场秩序，损害了求职者利益，造成了恶劣影响。

笔者建议从以下几个方面的立法和制度的完善来加强民营职业中介机构的监管：

1.确立年检制度

在立法中对民营职业中介机构年检制度予以明确。通过年检制度将上一年度违法行为及时予以纠正，严重的不予年检或予以取缔。年检制度的设立目的在于使国家对民营职业中介机构的管理成为常规化、制度化。

2.确立完善的投诉制度

仅仅由政府部门实施对于职业中介的管理尚且不够，更多的还是需要众多求职者加强自我保护意识。通过建立鼓励社会举报制度，对职业中介的违法操作行为进行监督和揭举，从更大的范围内根除非法中介产生之源。注重将合法职业中介机构的标准及服务规范，通过各种报刊、广播、电视等宣传媒介和途径，运用多种方式、方法进行宣传，使广大求职者提高对非法职业中介机构的甄别能力，防止上当受骗。劳动监察部门要把对非法中介的监察安排到重要日程上。加强公安、工商等部门联合执法,增强部门之间的协调配合，形成监管合力，改变目前被动的管理办法，加大取缔非法职业中介的力度。

3.进一步完善法律责任制度

民营职业中介机构的发展也要有法可依，依法办事，违法必究。法律的威严体现在法律责任的规定上，是制约民营职业中介机构执业活动的重要内容之一。现行立法中，在民营职业中介机构的违法责任追究方面，表现出法律责任过轻的问题。比照以往的立法，现行立法在追究民营职业中介机构的违法责任方面已经有了很大进步和力度，但在某些方面尚不尽完善，例如关于未建立台账的法律责任只有罚金这一项，而无其他责任形式。台账是中介机构工作的最基础内容，是考察其工作行为是否规范的关键，如果没有台账这一基础，则一切无从监督，一般来讲，“人们在进行自己的行为判断和选择时，特别是站在合法(守法)与违法的边界线上时，是选择违法还是选择守法，往往起关键作用的就是违法成本。……违法成本低，人们通常选择违法，而不是守法；相反，违法成本高，人们通常选择不违法，而是选择守法”。[11]民营职业中介机构会去比较违法责任成本与获利成本的大小，当后者大于前者时，此时罚金对于其惩罚已经不起什么作用，其会铤而走险，有恃无恐，最终侵害的是劳动者利益。因此，建议在立法上增加根据违法情节进一步处罚的内容，如达到三次未建立台账的，应当暂停营业的处罚，在信用体系中予以记载。三次被暂停处罚的，给予吊销其营业执照处罚。信用记录达到一定记载的，勒令终身不得从事该职业的处罚。另外,应当完善对民营职业中介机构的处罚机制,中介组织具有独立的责任能力,其从业人员行为超越了法律设定的界线时,必须对其行为负责,这一后果不仅包括行政处罚、行业处理,还应包括民事赔偿甚至刑事处罚。

现行的《劳动保障监察条例》第二十八条规定，职业介绍机构、职业技能培训机构或者职业技能考核鉴定机构违反国家有关职业介绍、职业技能培训或者职业技能考核鉴定规定的，由劳动保障行政部门责令改正，没收违法所得，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销许可证。未经劳动保障行政部门许可，从事职业介绍、职业技能培训或者职业技能考核鉴定的组织或者个人，由劳动保障行政部门、工商行政管理部门依照国家有关无照经营查处取缔的规定查处取缔。对违反法律、法规的职业中介机构可视情节轻重依法予以罚款、限期整顿直至吊销营业执照处分。但现行立法中应当明确，劳动监察部门经常派工作人员检查职业中介机构的执业行为作为一项更具体化的法定义务，以确保职业中介机构经营合乎法规,从而保障求职者的权益。

民营职业中介机构的发展有助于创造新的工作岗位，促进就业。我国拥有世界上最大也是最复杂的劳动力市场，就业压力巨大，各种就业安全问题单靠公共机构是无法全部解决的。农村劳动力转移问题、结构性失业问题、再就业问题等长期存在于中国劳动力市场的发展过程中，民营职业机构为此做了大量工作。仅以江苏省民营职业中介机构为例，据不完全统计，2007年就从老少边穷地区引进劳动力超过100万人次，解决困难家庭人员就业达10万人以上。2000年以来，民营职业介绍机构的数量每年都迅速递增。一些私营机构通过自己的诚信服务、创新发展赢得了良好的公信力。但从整体情况看，多数机构规模偏小，不够规范，虽然在部分经济发达地区已经出现了一批规模较大，提供人力资源开发综合服务的人力资源公司，但仍未形成全国性品牌。我国应尽快进一步完善有关民营职业中介机构发展方面的法律法规，对于中介机构的权利义务，对于从业人员的资格认证，对于中介机构的收费标准及法律责任等诸多方面都应不断完善，进而使其在法律的框架下有序并良性地发展。

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