乡镇卫生院管理存在的问题及对策建议

严莎

（重庆教育学院，重庆400067）

乡镇卫生院是农村公共卫生工作的枢纽，承担政府在农村医疗卫生行政职能，是基层公共卫生的服务机构。近几年来，特别是实行新型农村合作医疗工作以来，农村公共卫生服务体系建设得到加强，乡镇卫生院基础设施建设明显改善，医疗设备得到了更新，医疗成本逐步降低，取得了较好的社会效益和经济效益［1］。

但是，乡镇卫生院长期以来积累下来的效率不高、活力不足、服务能力不强的状况还没得到根本改变，乡镇卫生院功能定位弱化、医疗服务质量不高的现状仍没有明显改观，而在乡镇卫生院的管理上，还普遍存在着一些亟待解决的问题，抓好乡镇卫生院的管理，对建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系，改善农村医疗卫生状况，提高城乡居民医疗保健水平，促进我国卫生事业持续健康发展具有非常重要的意义。

1 乡镇卫生院管理存在的主要问题

1.1 管理理念陈旧

在计划经济时期，我国乡镇卫生院的发展建设由国家包干，进行统一的财政拨款，乡镇卫生院往往坐享其成、不思进取，在市场经济体制下，这种“等、靠、要”的思想仍然存在，卫生院的发展缺乏依靠竞争求生存的意识和动力［2］。很多乡镇卫生院缺乏战略眼光，一味追求医疗设备的更新，不重视对医院管理模式的探索，忽略人才队伍的建设和医患关系的沟通，使得卫生院的经营状况举步维艰。乡镇卫生院的主要领导普遍是传统的医疗业务型人才，他们在应付繁琐的日常事务之余，还要亲自主刀或者门诊，难以腾出时间来补充、吸收新的管理知识，也少有机会参加医疗管理知识、财务、人事、法律和网络信息等基础知识培训，因此，他们在实践中往往缺乏应对能力，感到心有余而力不足［3］。

1.2 乡镇卫生院功能定位模糊2002

根据年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中的规定，乡镇卫生院的功能定向是以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗服务，受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能，但是《决定》只对乡镇卫生院的功能作了原则性的规定，没有详细界定乡镇卫生院应该具体承担哪些功能。另外，以承担公共卫生服务为主要职能的乡镇卫生院，对财政拨款依赖性非常大，而目前我国大部分地区乡镇卫生院是差额拨款，部分地区甚至还存在拨款不到位的情况。因此，乡镇卫生院必须靠自己的“双手”自食其力，为了自身存活与发展，与国家功能定位要求打“擦边球”，这导致乡镇卫生院功能越来越模糊，重医轻防、重创收轻发展的现象开始逐渐蔓延。

1.3 乡镇卫生院运营计划缺失

计划经济时期养成的“衣来伸手，饭来张口”的观点使乡镇卫生院管理缺少必要的发展规划。首先，在业务运营上缺乏对工作的积极主动性，在预防工作中被动的接受上级指派的任务，在创收的临床工作中缺少对竞争对手、目标人群需求的分析，一直保留着“小而全”的办医模式，结果是卫生院无一技之长、无特色项目、无应急功能，缺乏可信度，没有知名度。其次，在发展运营上局限于增加设备，创造收入，在损害患者就医的同时也逐渐压缩自己的生存空间，形成与大医院竞争水平跟不上，与村卫生室竞争价格比不赢的尴尬局面。第三，对资金安排不合理，使卫生院负债累累；第四，对人员的培训缺乏计划性、针对性，导致接受的培训知识无法使用。

2 乡镇卫生院管理的主要内容

2.1 乡镇卫生院业务管理

乡镇卫生院业务管理是指对医疗、护理、预防保健、康复医疗活动的主要过程和诸要素实施组织、计划、指挥、协调和控制，以保证各部门工作的正常运行，使各项业务工作达到预期效率和效果。当前乡镇卫生院应开展的业务活动主要有三大类：本辖区的公共卫生服务、医疗服务、受卫生行政机关委托的本辖区食品卫生、职业卫生等相关事务的监督监测及对村卫生室的督导等。

2.2 乡镇卫生院岗位管理

组织机构的运行，离不开组织机构内各个岗位的支撑，同样在乡镇卫生院运行中，各岗位需要怎样的人才填充，在岗人员必备怎样的素质、履行怎样的职责，将是岗位管理应该涉及到的主要内容。乡镇卫生院在定位明确的基础上，通过对辖区群众卫生服务需求的评估，重新设计工作岗位和人员配置，编写集体的卫生技术人员的岗位职责，对岗位工作要求、考核标准等做出详细的描述，贯彻“按需设岗、以岗定人、竞争上岗”原则。明确的岗位职责要求使卫生院人员的引进与辞退有了明确的依据，可操作性大大增强。同时，通过岗位职责的的建立，卫生技术人员明确了自己的岗位发展方向，对尚不具备的岗位技能、职责要求的提出明确的改进要求。

2.3 乡镇卫生院运行管理

乡镇卫生院运行管理首先要立足于乡镇卫生院基本业务开展的需要，努力完成基本医疗、预防等任务，提高服务活动的质量和效率。其次应当借鉴其他企事业机构在运行中的经验，对周边居民医疗需求进行评估，认真制定卫生院运营计划；分析竞争对手，确立本院的竞争优势，探讨出自己的竞争优势和运营思路。第三，乡镇卫生院要改变服务模式，改变“做堂行医”的模式，采去“走出去战略”，深入社区、家庭、学校，提供基本医疗、预防保健服务，同时拓宽服务领域，积极探索开展保健管理和服务模式。

2.4 乡镇卫生院发展管理

随着农村道路交通的改善以及现行农村合作医疗制度的推行，使农村居民就医选择性变大，农村卫生机构之间的竞争性增强。由于国家对卫生院实际投入不足，卫生院生存与发展状况如何，在很大程度上取决于其运营状况。因此，卫生院的管理需首先关注：如何确定卫生院的规模和功能？如何确定卫生院的服务范围和服务方式？如何适应和满足当地居民卫生服务需要？如何处理好与本地区其他同类型机构的竞争问题，确定适宜的发展战略，进行准确的市场与环境分析？如何争取最有力的外部支持等等。

3 完善乡镇卫生院管理的对策建议

3.1 落实政府的财政补偿政策

现有的卫生政策中有许多地方都规定了对基层卫生的投入，但大多都是指导性的规定，缺乏明确的职责主体和强制性实施保障，在投入主体――地方财政大多困难的环境下，现实中很难落实。要改善政府投入方向，提高投入效益。在改善“硬件”的同时关注对人员待遇、能力培训、改善管理等“软件”的投入。建议在核算政府拨款时，应首先全额保障以下经费：社会保障费用中机构负担部分；公共卫生人员和主要管理人员的工资；公共卫生活动经费；政府统一组织或按照政府和国家要求进行的人员培训经费等。

3.2 明确定位乡镇卫生院的功能

乡镇卫生院的功能定位主要集中在两个方面：第一是自主权定位，在我国由于财政、人事等多方面原因，乡镇卫生院人员的引进、辞退的自主权利掌握在基层政府手中，乡镇卫生院人事任免权利缺失，而从国外经验来看，新几内亚卫生改革失败的主要原因就是不懂业务的区政府干部分管卫生院的卫生工作，致使卫生人员缺少业务指导，缺少在职培训机会［6］。这就需要明确定位基层政府职能，减少基层政府机构对卫生院业务的干涉。第二是卫生院的业务范围定位，为了使卫生院功能定位准确，就需要政府明确基层卫生机构业务职能；明确政府在公共卫生和基本医疗提供中的责任；理顺对卫生院工作的评价考核方向。

3.3 以规范化的模式建立卫生院岗位职责

由于各地经济水平的不同，乡镇卫生院的发展规模和发展水平不尽相同，因此制定岗位职责需要在各地在省、县级指导下，各乡卫生院根据本院的功能范围与服务内容，提出理想的专业与管理岗位设置要求。由上级指导机构宏观把握，各乡镇卫生院通过比较详细的市场考察和对居民的需求评价来提出岗位职责、应具备的技能和工作描述，各卫生院可根据本院的实际情况进行选择与调整，尽量明确、细化，达到岗位职责明晰、操作性强的目的。

3.4 提高乡镇卫生院的院长管理水平

乡镇卫生院院长作为医疗、行政工作的主要领导，管理素质的强与弱、高与低，与乡镇卫生院整体建设密切相关。院长在乡镇卫生院经营管理中起着重要的核心作用，故有“选好、用好一个院长，搞活一个卫生院”的说法。实施院长公开招聘，实行院长任期目标责任制和年薪制，充分调动院长对管理工作的积极性和主动性，同时对院长实行管理知识的培训，提高院长对管理知识的认识，开拓管理思路，激发他们改善本院管理工作的创新性思维接，将以前的经验管理模式转变为科学管理工作使其有计划地开展管理工作。

［1］陈文辉，李鲁.乡镇卫生院管理体制的现状分析与政策建议［J］.中国农村卫生事业管理，2001，21（10）：55－58.

［2］王继儿.乡镇卫生院管理的难点与对策［J］.医院管理，2007，127（5）：44—46.

［3］陈娟，郭岩，陶意传等.乡镇卫生院院长知识需求与培训意向研究［J］.中国初级卫生保健，2003，17（8）：24－26.

［4］黄枋生.乡镇卫生院管理模式探讨［J］.农村卫生，2002，（11）：31.