云南省水电工程移民存在的问题及其解决办法

肖云华

(长江工程职业技术学院,武汉 430212)

1 概 述

云南省是我国的水电资源大省,为把水利资源优势转化为经济优势,云南省委、省政府提出要充分发挥云南水利资源的优势,培育、建设以水利水电为主的电力支柱产业,实施“西电东送”的重大经济发展战略。在今后15年间,云南省计划将在金沙江、澜沧江、怒江等流域开发建设33座大型水电站工程以及即将实施的“滇中调水”工程,有50余万移民需要进行搬迁安置,移民安置资金达550余亿元。

为确保移民安置达到“搬得出、稳得住、有发展、能致富”的目的,国家制定了一系列有关移民安置方面的法规、条例以及相关政策。云南省政府也相续出台了《云南省人民政府关于贯彻落实国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条件的实施意见》等文件。2009年云南省政府第二十次常务会议研究确立云南省水电移民工作“十大原则”,对云南省的移民安置和后期扶持政策进行了较大调整和完善,形成了水利水电移民法规政策的较完整体系,标志着云南省的水利水电移民工作逐步走上了依法、规范、有序的轨道。

2 存在的问题及解决的基本思路

移民安置是一项系统工程,在实施的过程中受社会、经济等各种因素的影响,存在着一些有待解决的问题。从云南省目前水资源开发利用情况看,移民问题日益成为制约水利水电建设和区域社会稳定的重要因素。在此,笔者将其存在的主要问题进行列举和剖析,并对解决的基本思路进行探讨。

2.1 安置模式不统一,引起移民互相攀比

云南省地处我国西南边陲,境内高山峡谷居多,可耕作的土地量总体较少,并且除少量山间盆地外,整体分布比较分散,属典型的山区传统农业省份。因此云南省原来执行的水利水电移民安置政策主要是以传统“大农业”安置为主的安置模式和以长效补偿为基础的安置模式,其中长效补偿政策又有:金沙江中游执行的根据“淹多少、补多少”对耕地的产值进行补偿;金沙江下游执行的根据“规划安置的人均一亩耕地”的产值进行补偿;怒江和澜沧江流域执行的根据“库区所在城镇低保”进行补偿。由于全省安置模式的不统一,引起移民的相互攀比,由此造成移民上访现象以及存在社会不稳定因素。

鉴于上述情势,推进云南省统一的移民安置长效补偿模式势在必行。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定:“征用耕地的补偿费包括土地补偿费。安置补助费以及地上附着物的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的6～8倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均亩产值的4～6倍。”因此移民安置长效补偿标准建议按工程建设征地范围内人均耕地的前三年平均亩产值来计算,并以移民安置地区的州(市)人民政府所在地的城镇居民最低生活保障标准为兑付的最低参照标准。采取上述方法主要有两个目的:一是采用州(市)人民政府所在地的城镇居民最低生活保障标准,解决了移民的基本生活保障问题;二是按照“淹多少,补多少”的原则,采用水利水电工程建设征地范围内人均耕地亩产值作为长效补偿的标准,解决了同一库区标准不统一的问题。

2.2 移民安置后建房困难

由于枢纽工程建设以及库区水位淹没、影响等因素,移民的原住房拆除后,必须在安置地区重新建房。移民原住房的补偿资金不足以修建新的住房,必然会影响移民搬迁进度。根据相关调查,主要存在以下原因:一是,原住房大部分是以土木和砖木结构为主,补偿资金是以搬迁时在安置地按照原规模,原标准建设建筑物的重置价格的原则来计算的。移民在安置区修建的住房普遍是砖木和砖混结构,建房标准提高了;二是,云南省部分地区远迁的移民无法亲自参与建房,只能采取集中统建的形式进行移民安置房的建设。在采取这种方法新建住房的时候,政府对住房建设收取的各种税费占到房屋建设直接成本的10%～15%,高额的税费大大增加了移民的建房负担。三是,按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定,移民建房的宅基地应按照农村集体建设用地划拨使用,但是部分地方政府却按照国家建设征地程序办理相关手续,增加了移民宅基地的土地费用,相应的也就减少了移民可用于住房建设的补偿资金。四是,由于移民搬迁安置的时段和建设时段较为集中,部分商贩哄抬物价等因素造成了建筑材料价格畸高。针对困难户的建房问题,云南省当前主要采用对补偿费用不足以修建人均20m2砖木结构(或相当于砖木结构)的移民户计列建房困难户补助费,或者按照移民人口的15%计列建房困难户人口,人均补助2 000元的方法进行处理。但是实际操作过程中仍然有困难户建不起房,有的甚至临时搭建房屋居住。

要解决好移民建房难的问题,必须按照科学发展观的要求,采取统筹兼顾的办法加以妥善解决。一是,对于搬迁建房中的弱势群体,要重点进行扶持和制定保护政策,将最低建房标准通过公示落实到户后,资金确有困难部分列入投资概算。二是,以移民自建和委托代建为主,减免移民建房的相关税费。三是,严格执行土地法规,按照农村集体建设用地的规定划拨移民建房用地。四是,出台政策,允许地方政府在本着科学、安全、实用的原则下对移民安置点的基础设施进行优化,所节约的基础设施建设投资可调剂用于补助移民建房。五是,与水利水电工程业主共同协商,使用价差预备费解决移民建房过程中材料价格的差值。

2.3 淹没线上剩余财产没有补偿

由于云南省特殊的地理情况,移民外迁后,淹没线以上残留有大量的林地和园地,不能带走也不能继续照管。由于国家对外迁移民淹没线上剩余无法处置的园地和经济林地的补偿没有相关规定,没有淹没也就没有补偿,因此移民觉得自身利益遭受了损失了,故而大量上访,造成社会不稳定因素。

鉴于该情况,为切实保障移民群众的合法权益,必须要妥善处理好移民远迁后的库区剩余资源。建议在编制水利水电工程建设征地移民安置规划设计时,也统计淹没线以上的剩余资源,充分利用好库区剩余资源增加移民收入。一是,对具备交通、管理条件方便的村组,由移民自行对原来的剩余资源进行管理;二是,对具备一定条件的村组,把剩余资源集中形成一定的规模,由集体经济组织或者个人统一承包管理,电站建设给予一定管护费用,使外迁移民享受承包收入受得;三是,对不具备管理、经营和利用的剩余资源,按照相关政策及规范应给予调整或补偿。

2.4 征地移民的特征问题

征地移民的特征,造成现阶段的移民安置比以前更为艰苦和复杂。一是非自愿性。由于库区淹没,使原来的生产、生活系统解体,原居民被迫迁移。二是依赖性。由于国家或地方政府要对移民的搬迁安置负责,因此移民容易产生对国家或地方政府的依赖感,认为国家或政府应该供应他们所需的一切,存在“等、靠、要”的现象。三是复杂性。移民的目标不是简单地把移民作为对象被动迁走,而是迁移与补偿、安置与开发、生活水平恢复与社会安定、生态与环境等诸多元素构成的一个综合目标。因此,移民问题既是经济问题、社会问题,也是一个复杂的生态问题。四是长期性。由于库区经济、文化和人际关系的解体,移民常承受着很大的心理矛盾和社会压力,面临生产生活环境的改变和对前途的疑虑。另外受安置区环境容量限制和前期补偿约束,大量移民搬迁安置后的生活水平变化,要经过一个先下降后逐步上升的U字形过程。

针对水利水电工程建设征地移民的特性问题,必须全面落实科学发展观,贯彻以人为本的指导思想。一是:以建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会为宗旨,在移民工作中必须坚持开发性移民的方针:二是,彻底纠正“重工程、轻移民、重搬迁、轻安置”的倾向,把国家移民法规、政策规定给予移民群众的好处,变为移民群众享受到实实在在的各项现实利益;三是,充分认识移民工作的长期性、艰巨性和复杂性,坚持工程建设与移民安置、生态环境保护并重,使移民共享改革发展成果,实现工程建设、移民安置和生态保护的共赢。