农村土地流转的制约因素与对策——以河南省为例

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加快农村土地流转，不仅可以避免和减少抛荒弃耕的现象，有效利用土地，而且可以实现土地适度规模经营和集约化经营，促进农业产业结构调整，推动农村经济发展，增加农民收入。近年来，中央政府多次倡导支持农村土地流转。十七届三中全会在赋予农民“长久不变”的土地承包经营权的同时，强调“按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。2010年中央一号文件明确指出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”。进入21世纪的第二个十年，河南省响亮的提出“建设中原经济区”的发展战略。河南是农业大省，建设中原经济区要走一条不以牺牲农业与粮食、生态与环境为代价的“三化”（新型城镇化、新型工业化、农业现代化）协调发展的道路。随着中原经济区建设的深入推进，河南经济社会发展步入一个新的时期。新时期，加快农村土地流转无疑成为践行中原经济区建设道路的前提条件之一。然而，尽管当前我国农村土地流转已经进入加速发展阶段（赵美玲等，2010），但河南省农村土地流转发展相对较慢，为此，新时期亟需探讨制约河南省农村土地流转发展的因素，寻找破解对策，加快农村土地流转，给力中原经济区建设。笔者通过参与河南省农业厅农经处关于河南农村土地流转状况的调查，发现当前制约河南农村土地流转的主要因素在于地方政府相关部门工作不到位。为此本文主要从地方政府职能改进的角度探讨加快河南省农村土地流转的对策建议。

值得说明的是，本文所指的农村土地流转是指农村土地使用权流转，是在不改变农地用途的前提下，拥有土地承包经营权的农户将自己的土地使用权单独或随同土地附着物转让给其他农户或经济组织的行为，包括土地使用权的转包、转让、互换、入股等形式（胡同泽，任涵，2007）。

一、当前河南省农村土地流转的特征

河南省农村土地流转始于上世纪80年代，是与农村劳动力大规模外出务工相伴而生的。从总体上看，土地流转规模不大，流转率依然较低，但近年来流转速度有加快趋势，在流转进程、流转主体、流转形式、流转期限等方面出现了一些积极的变化，呈现出新的特征。

1.流转进程加快，但流转率仍然偏低

随着农村二、三产业的发展，城市化水平的提高，农村劳动力的大量转移，地方政府对农村土地流转的重视，以及近几年农民专业合作社的蓬勃发展，河南省农村土地流转进程大大加快，出现了有组织、规模化流转的良好势头。截止2010年，全省农村土地流转面积1313.7万亩，占家庭承包面积的13.7%，较2005年底增加1102.9万亩，增长超过5倍。虽然如此，河南农村土地流转率（流转面积占家庭承包面积的比重）依然偏低，与全国14.7%的平均水平还有差距，与我国发达省份相比也有差距，如上海，2007年土地流转率已达到53.7%。

2.流转形式多样化，但以转包、出租为主

十七届三中全会允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。目前河南省农村土地流转形式呈现多样化发展趋势。全省农村土地流转中，转包744.77万亩，占56.7%；出租309.32万亩，占23.55%；互换151万亩，占11.5%；转让47.5万亩，3.63%；股份合作17.2万亩，占1.3%；其他形式43.94万亩，占3.34%。转包、出租土地面积占土地流转总面积的80.25%，是当前河南省农村土地流转的主要形式。

3.流入主体多元化，但仍以流入农户为主

近年来一些专业大户、农民专业合作社、龙头企业等规模经营主体作为受让方积极参与农村土地流转，使得河南省农村土地流转的参与主体呈现多元化特征。随着河南省农民专业合作社的快速发展，由农民专业合作社牵头的土地流转，成为推动土地流转的重要方面。截止2010年底，流入农户面积为957.35万亩，占流转总面积的72.9%；流入合作社的为176.1万亩，占13.4%；流入企业的面积为100.8万亩，占7.6%；流入其他主体的面积为79.5万亩，占6%。农村土地流入农户的占据多数，农户依然是主要流转主体。

4.流转期限趋于延长，但农户间转包期限依然较短

从全省的总体情况来看，2004年以前农村土地流转期限以5年以下的短期流转为主，占流转总量的60%，长期流转的很少。近年来伴随着农民专业合作社、龙头企业等规模经营主体的参与，农村土地经营权流转快速向长期流转转变，以焦作市为例，截至2010年底，10年以上至承包期结束的占到流转总量的27%，承包期在10年以下的占73%，其中5年以下的已不足1/3。调查发现，以农户间转包方式流转的期限一般较短，而以出租方式流转入企业的一般都在10年以上 。

从上述河南省农村土地流转的特征来看，河南省农村土地流转水平总体较低，还处于初级发展阶段，亟需加快流转。

二、当前河南省农村土地流转存在的问题

当前河南省农村土地流转存在以下问题：

1.流转程序与流转合同不规范

一是流转程序不规范，在土地流转过程中，农户间主要以自行流转为主，土地流转后没有到集体经济组织和土地承包合同管理部门备案或申请变更登记等手续，任意流转；二是流转合同不规范，很多地方农户间土地流转以口头协议为主，书面合同少，即使签订了书面合同，但合同不规范，未经合同管理机构审查监证，没有明确业主与农户之间的责、权、利关系，也无违约责任和保障条款。例如河南省济源市被调查的117个农户中，没有签订土地流转书面协议的占78.4%，其中，既无书面协议又无口头约定的占10.8%；而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少（张月赢，2010）。

2.流转过程地方政府干预多

农村土地流转应该是在农户之间或农户与农业专业合作社、农业企业之间进行，政府的作用是规范流转市场，监督流转过程。但实践中存在地方政府，尤其是乡镇或村镇政府过多干预流转的现象。如在一些基层政府机构盲目追求流转规模和速度，忽视农民意愿，不顾及农民利益，取代农户直接与土地承包商签订流转协议，然后再由乡镇政府或集体经济组织去做农民的工作；有些基层政府机构还存在随意将土地转让给其他单位或个人承包经营的“强制性流转”现象。

3.部分土地流转用途改变

部分地区存在违法改变土地农业用途，将流转的耕地用于种树或挖鱼塘；或借土地流转之名，搞“以租代征”、“反租倒包”；或者将流转的耕地用于盖住宅小区、建工业园区、办旅游景点等非农产业的开发，改变耕地的用途和性质。这些现象与国家鼓励农村土地流转的初衷相悖。

三、新时期制约河南省加快农村土地流转的因素

在调查中发现，尽管造成河南省农村土地流转水平较低的原因很多，如单块土地面积小、流转成本高，农业比较利益低、转入风险大，非农就业机会多、流转稳定性差等原因，但这些因素并不是主要因素。新时期河南省农村土地流转还处于初级发展阶段，造成农村土地流转率低、流转问题出现的主要原因是来自于地方政府相关部门工作不到位，具体表现在以下几个方面。

1.宣传工作不到位，农户流转动力不足

据调研掌握的情况，有些乡村的领导对推进土地流转和规模经营工作的政策法规、方式方法等缺乏深入研究，工作缺乏主动性，宣传引导不力。由于政府宣传引导工作不到位，基层群众缺乏对土地流转政策法规的理解，担心流转土地后会失去土地承包经营权，进而失去生活的依靠，因而不愿轻易将土地流转出去，甚至一些已经脱离农业或长期在外务工经商的农户，也把土地作为今后生活的“退路”，宁可抛荒或者由亲属无偿耕种也不肯把土地流转给其他农户或企业。

2.政府引导服务不力，土地流转市场不够健全

目前除郑州市建成了市、县、乡农村土地流转服务体系外，其他地市还没有形成完善的服务体系和平台，个别省辖市甚至还没有一个土地流转服务大厅，土地流转信息传递渠道不畅，有的村庄出现了农户想转出没有人要，想转入没有人出租的现象。同时，各地市的土地流转中介服务机构建设滞后，缺乏市场化土地流转服务，土地流转市场不健全。由于缺乏相关服务，在土地流转中，缺乏对土地价格进行评估，一般是按照村里的惯例双方协商定价，具有很大的随意性。

3.农村社会保障不健全，流转意愿不足

在当前农村，土地是第一生产资料，土地承担着农民就业保障和社会保障功能，虽然近几年农民进城务工人数越来越多，但进城农民很难取得城市户口，无法享受城市的社会保障，对他们来说，迟早还是要回来种地。当前农村实行的最低生活保障、新型农村合作医疗、大病救治补贴、教育“两免一补”政策，受益范围小、额度有限、保障水平低，部分农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障对待，这些就决定了农民不肯轻易离开土地，宁可粗放经营，甚至不惜使土地荒芜、闲置乃至浪费，也不愿轻易转出土地。另外，现在经营土地没有上缴农业税费的压力，还能得到一些种地补贴，相当部分农民在外出打工或无力精耕土地时，往往选择粗放种植、请人短期代耕，甚至干脆撂荒，把土地作为在其他行业无法经营谋生时的一种退路，流转的意愿不迫切。

4.农村土地权属关系混乱，流转纠纷时常发生

一是农村集体土地所有主体不明确，如《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营，已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理”，此条款将“集体”界定为村小组、村、乡（镇）三级；《民法通则》第14条规定：“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”，此条款将“集体”划分为村和乡（镇）两级。上述条款对“集体”层次划分不一致，模糊界区过大，使得土地产权主体呈现出多元化的特征，所有权权属不明确。二是土地承包权的性质以政策界定为主，没有明确土地承包经营权的物权属性，农村土地各种权利的规定还没有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各项权属还不能完全受法律保护，权利边界模糊，弹性较大，流转纠纷时有发生。

5.农村土地流转法律规范不完善，流转依据不明

目前指导土地流转的法规只有《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》。虽然它们规定了土地流转的形式、原则、合同形式、违约责任以及法律责任等条款，但由于各区域农业发展不平衡，关于土地流转成因、流转形式和流转规模等千差万别，使得各地农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，从而导致土地流转内容不完整、土地流转价格不确定、土地流转目标非效率以及土地流转格局不稳定等问题，土地流转纠纷呈现增长趋势，侵权行为时有发生，司法机关及有关行政部门处理这类问题时却无法可依，在一定程度上制约了农村土地的有序流转。

四、新时期加快河南省农村土地流转的对策建议

地方政府在农村土地流转中的角色定位是组织者、管理者、服务者（王守智，2010）。作为组织者，需要通过政府的组织、宣传和引导，纠正农民的僵化思想，使农民认识到农村土地流转的重要意义；作为管理者，需要完善程序和法律，促进中介组织构建以及其程序和运作的规范，保障农村土地流转的方向不能偏离土地流转制度变革的宗旨；作为服务者，需要地方政府发挥其服务功能，指导相应部门和其它中介组织提供信息、技术及法律等方面的服务，维护农民合法权益和利益。新时期，为给力中原经济区建设，加快河南省农村土地流转，加快土地流转。河南地方政府相关部门应该在以下方面实现更大突破：

1.加大政策宣传力度和引导

一是加大政策法律宣传力度。目前不少基层干部和群众对土地流转政策处于一知半解状态，必须加大政策宣传力度，在宣传土地流转政策时，要清晰明了，不能简要概括。通过政策宣传既可防止出现一刀切和急躁冒进的行为，又能消除农民惧怕流转的顾虑。可以组织部分乡村干部和土地承包大户赴外地实地参观，学习成功经验。二是要发挥典型的示范带动作用，通过编辑印制土地流转好的典型事例进行宣传，通过典型引路，让农民打消对土地流转的顾虑，转变单家独户分散经营的“小农”意识，逐步树立土地集约化、规模化、产业化经营的现代农业经营理念，让农民从“要我流转”向“我要流转”的观念跃变。可以组织部分乡村干部和土地承包大户赴外地实地参观，学习成功经验。

2.建立土地流转服务平台，培育土地流转市场

一是建立自下而上的农村土地流转信息化网络市场，为土地流转提供信息平台。以、村、乡为单位，全面统计农村土地承包、土地流转供求、农村劳动力、村庄整理和土地整理等资料，逐级上报汇总，实行年报制度。有条件的地方，逐步实行微机化联网管理，统筹发布土地流转供求信息，实行信息资源共享。二是建立健全土地承包经营权流转服务组织机构，建立土地流转市场，完善市场管理体系，规范土地流转行为，引导农民进行依法有序流转。县、乡两级要建立农村产权交易所，在县（市、区）、乡镇和中心村成立农村产权交易（转让）服务中心，承担土地流转信息提供、法律政策咨询、合同签订指导、合同签证、利益关系协调、纠纷调处仲裁等服务，妥善处置土地流转中的矛盾，及时调处土地流转纠纷，保护土地流转双方的合法权益。三是建立科学的农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法和最低保护价制度，合理评估农村土地价值，既使保护农民土地流转的收益，又便于政府对农村土地交易市场的宏观调控。四是探索建立土地流转中介平台，培育农村土地经纪人或经纪公司，为土地流转的提供策划、寻求交易对象、搜寻市场交易价格等方面的服务，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本。

3.加强管理，依法规范流转行为

针对目前农村土地流转操作不够规范的问题，在推进土地流转时要做好以下方面工作：一是规范流转合同文本。根据省农业厅的土地流转示范文本，各县市区制订统一的土地承包经营权流转合同示范文本。建立健全规范化的流转管理工作制度和规程。要根据农民的需要，及时指导合同签订。指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。在合同中要明确流转土地面积、期限、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任。二是依法规范流转行为。流转期限不得超过土地承包期的剩余期限，流转收益归原承包农户所有，任何组织和个人不得截留，不得违反农民意愿，搞强制流转。流转形式要严格遵循法律和政策规定，采取法定的转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。正确引导和扶持规模经营主体发展粮食生产，促使流转土地向种粮方向发展。三是规范土地流转登记备案制度。各县、乡（镇）农村土地承包管理机构要建立土地流转备案、登记和档案管理制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。四是针对原土地流转中存在的遗留问题，认真梳理，把问题解决在萌芽状态，努力消除农村社会不稳定因素。

4.制定相应的扶持政策

一是省（自治区、直辖市）和区县政府应建立土地流转专项引导资金，加快土地流转服务体系和信息平台建设。支持和鼓励县、乡建设土地流转服务大厅，开通全省的农村土地流转信息网络平台，尽快健全村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地流转服务体系，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、流转价格评估等服务工作，推进土地流转的规范化、制度化、市场化建设。二是在财政、信贷、项目等方面制定扶持政策，支持各类规模经营主体投资现代农业开展规模经营，对经营面积达到一定面积的专业大户、农民专业合作社等规模经营主体，可以按经营面积补贴承包费，对其基础设施和设施建设给予贷款贴息支持，并加强技术指导服务等。鼓励农村专业大户、农业产业化龙头企业、农民专业合作社、外出务工经商回乡创业者等经营主体受让农户流转的土地，围绕当地主导产业和特色产品，建立生产基地，开展适度规模经营。

5.建立完善农村社会保障体系

一要建立包括进城务工的农民工、被征用土地的失地农民、农转非人口和其他农村人口的养老保障制度，解决农民的养老之忧。对务农的农民，可就农民以土地承包经营权收益换社保的新型农村养老生活保障开展试点；对进城务工的农民，可实行务工农民、务工单位和地方财政三方相结合，共同筹措养老保险资金，消除农民流转土地的后顾之忧；对被征土地的失地农民，除补偿农民征地款以外，政府应从出让土地净收益中拿出一定的比例补助给失地农民参加养老保险；对农转非人口，应落实进城落户农民的市民待遇，用城市制度平等解决他们的住房、社保、就业、子女就学等问题。二要建设农村最低生活保障制度，做到应保尽保。从农村最低生活保障着手，逐步推动农村社会保障制度的完善。建立农村最低生活保障制度是维护农村人口应享有生存权利的最起码要求，涉及到全体农村人口的利益，最具广泛性。除此以外，农村最低生活保障制度对养老、医疗、灾害救助等社会保障具有部分替代作用。

6.搞好农村劳动力培训工作，提高农村劳动力就业的稳定性

一是搞好农村劳动力的职业技能培训，培养与造就一大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型高素质农民，增强其致富能力、创业能力和市场竞争能力，为顺利开展土地流转提供强有力的人才保证。二是提高农民工和失地农民的转产转岗就业能力，加大再就业培训工作力度，提高农民工的劳动技能，使他们获得更加广泛的就业机会，增强农民工的就业层次。

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