高校内部控制新探讨

杨雅兰

一、引 言

财政部联合审计署、银监会、保监会、证监会分别于2008年、2010年频布了《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指导》，并于2011年1月1日起在我国上市公司和大中型企业逐步实施。该指导规范经历了从会计控制到财务控制，到管理控制，再到全面风险控制的发展过程，突破了过去内部控制主要针对会计控制，重点只在财务部门的局限，赋予内部控制是全员参与管理的新内涵，标志着我国企业内部控制规范体系的形成。

作为人才培养的基地，高校承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进现代化建设的重大任务。改革开放以来，我国高等教育事业的发展异常迅速，高等教育总规模列世界第一，有高等教育学历的从业人员总数居世界第二，年授予博士学位数居世界第三。同时，为提高资源配置效率，各高校办学经费也随之上升。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出：加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度。因此，为保证高校教学科研及各项管理工作的有效进行，保障会计数据和其他相关信息的真实、完整，识别潜在的风险因素，从而促进依法治校，规范办学，增强高校办学实力，将企业内部控制新的理念运用于高校的内部控制具有重要的现实指导意义。本文旨在提高对高校内部控制必要性的认识，认清当前高校内部控制存在的问题，以期为加强高校内部控制提供借鉴参考。

二、当前高校内部控制工作的现状

（一）内部控制认识上存在偏差

我国对建立企业内部控制体系的研究相对成熟，而对高校如何建立内部控制的研究却很少，没有形成完整理论体系，缺乏相关的法规，内部控制还只是停留在内部会计控制的基础上。在形式上制定的还是内部会计控制规范，对重大项目投资、科研项目实行产业化、防范和控制经济风险方面没有纳入内控制度的设计范围，没有形成内部控制的基本规范。内部会计控制其实只是一个会计作业流程的方法控制，而内部控制却是一个包括理念、机理、程序、框架、方法等在内的复杂的系统，二者的定位是大有区别的，国外早在20世纪80年代末，就摈弃了内部会计控制的提法。由于高校内部控制规范基本理论不成熟，导致决策层对加强高校内部控制建设的重要性和紧迫性认识不足，对是否要建立内部控制体系持无所谓的态度，错误地认为内部控制只是财务部门及其财务人员或者是内部审计部门及其审计人员的事。

（二）风险意识淡漠

高校由于在很长时期内处在国家的预算约束下，经济业务单一，没有筹资投资业务，不需要考虑风险管理的问题，导致了高校管理人员风险责任意识不强，在处理相关业务时容易忽略风险的控制。高校是非盈利性的事业单位，不存在任何风险的观点根深蒂固，高校管理者尚未完全走出“计划经济”的思维，与社会主义市场经济这一大背景不相适应。

随着教育体制改革的不断深入，高校办学规模的扩大，高校自主权逐步扩大，高校的各种筹资投资活动越来越多，凸显出高校管理水平与学校事业发展明显不相适应，尤其对财务、基建、采购、招生、收费、校产、后勤等容易出问题的部门，未能进行有效的监督和管理，风险已成为高校无法回避的一个现实问题。

（三）内部控制制度不健全

内部控制制度属于管理范畴，贯穿于高校管理活动的各个方面。随着教学科研、后勤保障、行政管理、校办企业等经济主体的业务活动的内容不断增加，高校经济类型的多样化，使得现有的高校内部控制制度与高校管理活动的矛盾日益突出，主要体现在两方面，其一，高校深化改革的新实践与原有内控制度间的矛盾冲突日益增多。旧的制度规定已经跟不上如今高校发展的需要，与当前高校管理的需求相差甚远，使原来合理的内控制度部分或全部失去了合理性，没有与社会经济形势的发展变化与时俱进，亟待修定旧的内控制度。其二，新情况、新问题层出不穷，相关的规章制度不健全，不系统，缺乏配套，没有形成相互制约的体系，这直接导致了在面对大量复杂多样的经济业务时，某些领域出现管理制度的真空。使一些经济行为缺乏相应的内控制度进行监督，亟待制定新的内控制度。

（四）成本意识淡漠，效益低下

随着高校管理体制的进一步推进，高校已成为一个经营办学的实体，“高校需要经营”这一理念实际上已成为高校管理的一个核心。高校的办学思路应从管理学校转变为经营学校，为此，内部控制应为提高学校资金使用效率服务，应为提高学校资源配置效率服务。

然而长期以来，高校服从于、习惯于计划经济体制，许多高校在实施管理的过程中，往往缺乏成本意识。资金浪费现象普遍存在，这是一个严峻的，不容忽视的现实问题。当高校与市场越来越贴近的时候，这种“不计成本、不讲效益”的办学模式也到了非改不可的地步。

高校应加强内部管理，引进成本效益原则，不断降低支出，在建立健全学校内部激励机制和约束机制的前提下，对高等教育资源加强管理，科学合理地配置和利用教育资源，提高资源的利用率，减少资源浪费，促进高等学校教育事业可持续发展。

三、高校实行内部控制的重要意义

（一）宏扬中华民族的传统美德，创建节约型校园

建设“节约型校园”是高校全面贯彻科学发展观，实现可持续发展的必然选择。

“建设节约型校园”有两层涵义：一是加强管理，优化资源配置，力求提高各种办学资源的使用效率，二是降低消耗，杜绝浪费，要求师生员工在日常学习工作和生活中减少对资源的浪费，用尽可能少的资源实现最大的预期效果。在激烈竞争的市场经济环境中，高校要克服“财、物”资源短缺的困难，实现可持续发展，就必须实行内部控制。“开源”是缓解资源紧缺状况的根本途径，“节流”是缓解资源紧缺状况的有效措施。只有“双管齐下”才能缓解高校资源紧缺的矛盾，确保扩招后高等学校的可持续发展。高校的“节流”就是缓解教育资源不足问题的重要举措。因此，高校实行内部控制，对树立节约意识，杜绝浪费，强化财务管理，建设节约型校园、和谐校园具有重要的现实意义。

（二）顺应低碳经济的潮流

低碳经济已逐步成为全球意识和国际主流价值观，低碳经济是“生态文明”、“和谐社会”、“科学发展观”战略思想的要求。

低碳生活，是一种自然而然去节约身边各种资源的习惯。我们应该积极提倡并去实践，高校实行内部控制，就是不仅要倡导低碳生活，更应该主动践行低碳生活。注意节电、节油、节气、垃圾回收以及绿色出行，从点滴做起，从身边的每个节能细节做起，节约一支粉笔、一张纸、一滴水、一度电。加快粗放办学向精细化管理模式的转变。

低碳发展已经逐渐成为社会发展的必然趋势，低碳生活代表着更健康、更自然、更安全，同时也是一种低成本、低代价的生活方式。

低碳生活不仅是一种态度、一种义务，更是一种责任。积极树立低碳生活理念也是高校每一个师生员工的责任。即使是再小的一份力量，都是对发展低碳经济、构建低碳社会的一种支持。

（三）反腐倡廉，预防高校职务犯罪的客观要求

据对全国高校职务犯罪案件的调查统计，2003年至2007年全国高校发生案件占全国教育系统案件总数的23%；涉案人数占全国教育系统涉案人数的24%。将2003年至2006年高校每年案件数与前一年环比，2004年比2003年增加了67%，2005年比2O04年增加了41%，2006年比2005年增加了5%，呈逐年上升的趋势，而且呈现涉案金额大、职务层次高以及以权谋私和以岗谋私并存、案件形式复杂多样、作案手段更加隐蔽、查处难度越来越大等特点。

随着高校独立法人地位的确立，高校拥有了更多的自主权，高校领导干部处置人、财、物的权力越来越大，各种诱惑也日渐增多；另一方面，许多高校管理制度不健全、领导决策不民主、内部监督不到位，这些无疑是诱发高校职务犯罪增长的重要原因。而实施内部控制与我国推行的“重在预防”反腐败思路是相吻合的，有利于从源头上预防和治理腐败，必将有力推进反腐倡廉工作。

（四）缓解高校长期资金不足的现状

在我国高等教育迅速发展的过程中，资金短缺是制约我国高等教育发展的一大障碍。高校面临“收入难增，支出难压，收支难平，口子难填，工作难做”的五难境地，教育投入的不足必然会直接影响到高等教育的质量和可持续发展。

实施高校内部控制制度，能有效制止重复建设、铺张浪费、无效投入等等行为，使有限经费发挥最大效益，确保高等教育高效、优质、快速发展。实施内部控制是高校在激烈的竞争中求得自身生存和发展的需要。高等学校担负着为国家培养高级专门人才，发展科学技术的重大任务。缓解教育经费投入与教育经费需求的矛盾有着非常重要的现实意义。

四、高校实行内部控制的方法和途径

（一）领导重视，强化内部控制意识

高校建立内部控制不应仅仅局限在财务方面的控制，而是整个高校管理体制和管理框架内的控制，要避免走企业内部控制过程中所经历的内部会计控制的弯路。实践证明：内部控制失效的症结点大多出现在权力层，管理当局对内部控制的态度是决定内部控制是否有效的关键所在，内控控制能否发挥有效作用取决于领导。因此在制定高校内部控制时，高校领导应站在学校的层次、从学校管理角度来制定。内部控制制度一定体现了高校领导对内控制度的重视程度和理解程度，它是学校最高领导意志的体现，高校领导是形成内控环境的核心和推动力，是内控体系构建的推动者和实践者。在一定程度上讲高校内部控制规划体系的实施是“一把手”工程，高校领导在内控体系构建中发挥主导作用。

要树立“得控则强，失控则弱，无控则乱”“防范胜于纠正”的理念。纠正高校普遍存在着“重发展，轻管理”的思想。只有认识到位，组织到位，措施到位，实施到位，监督到位，加强组织领导，加强责任意识、法律意识，发挥领导的主导作用，内部控制制度才能制定完善，才能发挥积极作用。

（二）营造积极的内部控制环境

控制环境是对单位内部控制系统的建立和实施有重大影响的各种因素的总称，是内部控制结构中其他要素的基础，控制环境建设直接关系到高校内部控制的贯彻及整体战略目标的实现，控制环境建设是完善高校内部控制的基础和保证。

“道德使之不愿，法律使之不敢，制度使之不能”说明诚信与道德观或者是高校精神文化在某种程度上是高于制度本身的。一个单位内部组织的一种氛围，确定了一个组织的基调，影响着整个高校管理层和广大师生员工的控制意识。

高校内部控制是覆盖高校所有部门岗位和人员的全方位的控制。因此，加强高校文化建设，培育积极向上的价值观和社会责任感，激发教职工的主人翁意识和荣誉感，形成高校的一种风气，一种文化，一种精神，对培育一个良好的环境氛围，更好地发挥内部控制的风险防范作用有着积极的意义。校园文化虽然是无形的东西，但却对提高凝聚力有着很好的效果，而校园的凝聚力是内部控制水平高低的重要决定因素。其中对人的管理是内部控制中最核心的内容。内部控制是一个全员参与实施的过程。因此，高校内部控制，需要自上而下的推动力，应该是由党委、行政、全体师生员工共同实施的。内部控制制度的制定和实施有一个宣传、动员、探索、学习、试行和落实的过程。在这个过程中，要求全体师生员工树立自我约束的观念，自觉遵守内部控制规定，了解自己在内部控制中的权责，掌握必要的知识技能。以达到教职工自我管理、自我控制、自我激励的目的。

（三）建立健全内部控制制度

现代化管理是以制度建设为基础，各项经济事项的开展是以制度建设为保障。高校内部控制是一个过程，这个过程必须纳入管理制度。

内部控制制度是高校所有规章制度、管理办法、实施细则的总和，而制定内部控制制度的过程，是高校从上到下分析业务、梳理流程、识别风险、加强管控的过程。高校要抓大放小，抓住关键控制点，判断各个部门的核心要害处，只有这样，才能识别风险，加强对风险的防范和控制。

制度文件控制是指在业务处理过程中，把高校管理的要求，有关注意事项以及流程等，形成书面文件，规章制度。把各种制度和组织机构建立的原则与方法，贯穿岗位责任制度、授权控制制度、财务风险控制制度、重大投资筹资控制制度、全面预算管理制度、货币资金控制制度、采购管理、工程项目管理、固定资产控制制度、成本费用管理、票据审批及管理制度、会计电算化基本工作规范、财务信息管理控制制度、内部审计制度、，内部稽核制度、电脑化管理制度等各项制度以及各种组织机构中去，形成一个完整的高校内部控制体系，即内部控制制度。做到“有章可循，违章必究，违规必罚，以罚促纠”，使高校管理更加科学化、

（四）实施全面预算管理

教育部、财政部发布的《关于高等学校建立经济责任制、加强财务管理的几点意见》指出：“学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作“指挥棒”。

全面预算管理与内部控制是现代管理的两大手段，全面预算管理作为一种高效的管理方式，能使高校目标具体化，并能强化内部控制，所以以高校全面预算管理来完善高校内部控制应是一项可行的措施。全面预算管理逐渐成为一种整合性管理系统，具有全面控制的能力，全面预算管理的科学化，也补充完善了内部控制的控制方法和策略，提高了内部控制的水平。另一方面，预算实施的顺利与否体现了内部环境的好坏，内部控制执行的好坏也与全面预算管理紧密相联，全面预算与内部控制相互作用，相互促进，共同发展。

全面预算管理不仅是设定行动标准构架，更是一种用于资源配置，风险管理的内控工具。严格预算约束，财务预算是资金筹措、支出控制、成本核算、效益考核的基本依据。要坚持“量入为出、收支平衡”的方针，科学测算和编制收支预算。按照“积极稳妥、切实可行”的原则，做实预算收入，按照“优化结构、保证重点、勤俭节约”的原则，做细支出预算，坚决压缩形象性、美观性、面子性费用支出，压缩应付性支出（检查、评估）压缩接待费用支出。

（五）发挥高校内部控制审计的作用

内部控制审计是对内部控制的再控制，是对内部控制实行情况的考量和评价。通过对内部控制的审计，可以加强对高校内部风险的排查、防范，制定严密有效的内部控制防范措施和体系，构建一个规范、有序、可持续发展的内部控制环境。

内部控制是一个发现问题，解决问题;再发现问题，再解决问题的循环往复的过程，这个过程是通过纳入管理过程的大量制度及活动实现的。因此，为了保证内部控制制度能有效地发挥作用，并使之不断地得到完善以适应新情况，必须定期对内部控制系统进行检查、考核与评估。内部控制审计是对高校内部控制系统进行的独立评价。内部控制评价是推动内部控制规范体系有效实施和不断完善的一项重要制度安排。

［1］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）.新华社北京.2010年7月29日电

［2］张凤昌，梁之军.推进节约型校园建设的实践与思考[J].中国高教研究，2007，（10）

［3］中纪委驻教育部纪检组、监察部驻教育部监察局，深入推进高等学校反腐倡廉建设.关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见.起草背景和主要内容[J].中国高等教育，2008

［4］教育部、财政部教财[2000]14号.关于高等学校建立经济责任制、加强财务管理的几点意见