新校区建设全过程跟踪审计思考

2011-04-02齐绍琼

财务与金融 2011年5期

齐绍琼

2008年，株洲市提出职教科技城建设规划，拟投资100亿元，打造一座经科教互动、产学研一体、校企所共赢、院校资源高度共享的现代化职业教育科学城。作为国内高职教育界的龙头，我院也在此次入园的10所院校之列。如何加强新校区建设，提高工程质量，降低建设成本，提高投资效益，防止滋生腐败，取得社会效益与投资效益的最优化，是学院审计部门目前最具有先是意义的重要课题。

建设项目全过程跟踪审计是指审计部门、审计人员针对工程建设管理的动态过程呈连续性和阶段性的特点，运用科学的项目管理方法和切合实际的审计依据，对工程投资乃至质量、进度等内容实施动态的、主动的监督、服务和控制，及时发现工程施工和建设管理中的不足之处，将可能出现的问题处理在萌芽状态的一种行之有效的监督控制。在此，我们对这种新鲜事物进行初次探讨，希望对学院的新校区建设能有所帮助。

一、新校区开展建设全过程跟踪审计的必要性

（一）全过程跟踪审计是规范工程项目管理的需要

对于新校区建设这样相对工期长、资金大、管理复杂的工作，全过程跟踪审计将审计监督介入到项目建设的各个重要环节，发挥全过程参与的优势，及时发现项目建设管理中的漏洞和问题，遏制项目建设中的违法违规行为，规范基建项目管理，充分发挥审计监督的预警作用，对保证工程建设经济性、效率性和效果性有着重要的意义。

（二）全过程跟踪审计是控制工程造价的需要

目前，高校基本建设工程项目审计大多是以控制最终工程造价为目标这种静态的工程造价审核，使审计过程呈机械化，审计人员看不到工程项目施工、安装、隐蔽工程等具体过程，限制了基建项目审计工作的范围和深度，这种做法虽然形式上核减了部分费用，降低了工程造价，但对于工程造价成本控制而言，只能说是亡羊补牢，甚至有些时候会出现严重偏离预算指标的现象，打乱了整个财务计划，达不到主动控制、归避风险的目标。

（三）全过程跟踪审计是提高建设项目资金运作力的需要

全过程跟踪审计一定程度上可以为财务部门提供基本准确的预算框架，通过对结算资料的审核，便于财务人员正确的核算投资成本，编制基建财务决算报表等；通过对财务决算的审计，客观的对项目建设资金的来源、使用状况的真实、合法、合规性进行评价，可以达到促进财务会计核算进一步规范的目的，真正实现教育投资资金的经济性、效率性和效果性。

（四）全过程跟踪审计是防范风险的需要

全过程跟踪审计改变了过去只重视对工程决算造价的审计，将关口前移，通过对规划设计、工程质量、造价形成的过程控制和投资绩效评价等进行控制，从而形成了从源头上控制和监督的机制，增加了决策的透明度，真正遏制了项目建设中的违法违规行为，防范和化解各种经济风险。

二、实施建设项目全过程跟踪审计的基本保障措施

（一）建章立制，使全过程跟踪审计有章可循

全过程跟踪审计是建设项目审计模式的重大创新，其责任重大，风险也较大，为了使跟踪审计能健康运行，确保跟踪审计依法实施，有法可依，使这一模式能更好地为工程建设项目服务，应建立一整套明确的、可操作性强的跟踪审计的规章制度，跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范，以及与此相衔接的项目管理制度、财务管理制度等，为跟踪审计人员、项目管理人员、财务管理人员提供具体的指导，使各部门各司其职，相互配合，协调运转，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。

（二）树立审计威信，分清审计职责

工程项目管理部门负责整个项目的运作，甲方代表、监理等参建人员承担着项目的管理职责，是项目的直接管理者；跟踪审计作为第三者参与其中，对涉及工程造价的各个环节进行监控，应实行以人为本的人性化审计，绝不能大包大揽，越位代替项目管理部门的日常管理。全过程跟踪审计只有做到责权分明，保持审计的客观性、独立性、公正性，依法独立开展监督，这样才能发挥跟踪审计应有的控制效力，降低审计风险。

（三）提高跟踪审计人员业务素质，优化审计人员配置

审计部门应根据建设项目的规模确定相应层次的审计项目负责人，配备相应的工程技术人员和财务审计人员，根据建设项目的特征，确定跟踪审计的“跟踪点”，专人专职负责跟踪监督与管理。审计人员应强化依法审计的法律意识和政策水平以及工作的主观能动性和责任心，加强在理论和实际两方面的学习和提高，一定要站在客观公正的立场上对待每个环节，审计过程中要不断地进行探索，善于总结，在实践中不断提高审计质量及工作水平，不断完善跟踪审计工作。

（四）制定切实可行的审计方案来指导审计工作

由于建设项目具有独特性、复杂性和多样性的特点，跟踪审计方案应根据项目工作要点、主要内容以及相关部门需要等资料，了解并掌握建设项目的基本情况，有针对性地制定跟踪审计方案，这样便于审计人员在工作中对照审计方案检查自己的工作是否做得完整、到位，有无疏忽遗漏。必要时，可以借助外部审计的力量，使内部审计监督把关的力度更加的强大。

（五）创造和谐的审计环境

如何正确处理工程队、监理公司、中介机构、建设部门、审计部门这五方关系，高校作为建设方，不可避免地要起到协调管理作用。学院领导应给予跟踪审计人员一定的权利，使他们能独立行使监督审计权，为审计人员提供良好的工作环境，调动审计人员的积极性，有力地推动跟踪审计的开展；同时学院领导应积极参与审计方案的研究，定期不定期召开有施工队伍领导、监理人员参加的审计工作例会，详细介绍审计程序，要求施工队和监理配合审计人员做好各项工作，尤其在出现突出矛盾时，能维护审计权威，主动做施工队和监理的工作，为跟踪审计工作顺利进行提供了有力的保障。

三、建设项目全过程跟踪审计的工作重点

作为高校的内审部门，如何根据不同的建设项目和不同的建设时期，确定不同的审计工作重点，按照科学的方法，在事前、事中、事后进行控制，强化工程管理，确保工程建设的整体效果，是审计人员必须考虑的首要问题，只有选择好审计监督控制的重点，才能取得事半功倍的效果。

（一）全过程跟踪审计的事前监督控制重点

1、建设资金投资决策的监督控制重点。（1）审计机构负责人应参与基本建设领导机构的工作，把好决策监督控制点。审计人员在实施跟踪审计时要紧紧依据总体规划进行，看是否有超越规划的行为发生；（2）审查项目立项、可行性研究是否对整个项目进行了具体的分析，是否按规定进行了论证，论证依据是否正确，是否实事求是；会同权威专家对项目的概况、规模和目标定位，技术和设计方案的先进适用性、经济合理性进行审查，制止投资风险大、环境污染大、社会效益差的项目上马；（3）设计阶段是工程造价控制的关键，施工图设计深度及设计方案的经济合理性，将直接影响工程量清单及标底的准确性。审计部门应协助并督促做好设计方案的比选、优化等工作，将投资额严格控制在概算范围内，从源头上减少项目实施阶段的设计变更。

2、建设工程招投标过程的监督控制重点。高校建设工程项目通过招投标，一方面可以引进竞争机制，使建设单位可选择确定施工单位，另一方面可以使工程造价得到比较合理的控制。内部审计的提前介入，对保证招投标工作的公正、公平、公开进行，防止弄虚作假、暗箱操作，促进廉政建设有着重要意义。全过程跟踪审计应对招投标中的项目立项、标底编制、评标定标直至合同签订的全过程进行控制，重点包括：（1）监督招投标程序是否合规、合法，避免开标、评标、定标过程的主观性、随意性；监督招标过程是否公正、公开，是否存在规避招标和假招标的行为等；（2）审查检查招标文件的内容是否全面、准确地表述了招标项目的实际情况，工程说明是否清楚，招标范围是否明确，评价投标单位的综合指标是否涵盖了业绩、信誉、工期、施工能力、质量指标、结算方式等关键内容；（3）审查标底是否在概算额度范围之内，标的底价计价是否合理，有无高估冒算、低估低算现象，工程量定额子目套用、材料用量、主材及主材价差、取费是否合理等；（4）审查投标单位的资质级别，确定是否具备投标资格和条件；防止施工单位之间串标，防止无资质或低资质的施工单位承包工程。

（二）全过程跟踪审计的事中监督控制重点

事中控制是控制基建项目投资的有效途径，是控制项目投资的重中之重。跟踪审计人员要把现场审计作为全过程跟踪审计的重点，常驻施工现场，参加工程定期例会，掌握工程进度、变更等真实情况，做好跟踪审计工作日记，建立跟踪审计项目台账，严格对施工过程进行全过程监控。

1、建筑施工合同的监督控制重点。合同是约定当事人经济行为的法律文件，合同管理对控制造价起到至关重要作用，在这一阶段实施跟踪审计是必不可少的关键环节，这就需要审计人员充分利用所掌握的政策法规、专业知识和市场信息，理解和熟悉合同条款，对经济合同实施严格的审计，重点包括：（1）严格加强施工合同的监督控制。把好合同审签关，首先应审查合同的合法性，是否符合现行的有关法律、法规、政策等；其次应审查合同条款是否完整，文字表达是否准确，合同的工程内容和承包范围是否明确，合同工期、质量等级、合同价款是否按招标投标的约定签订，工程费用和计算数据有否误差，合同附表、附录和签章手续是否齐全等；特别关注与工程造价有关的条款，如工程预付款及工程进度款的支付时间、比例，工程变更项目结算方法，工程质保金的约定、违约的索赔等；（2）严格加强对施工合同执行情况的监督控制。检查与基建项目有关的单位是否认真履行合同条款，有无更改合同的行为，有无违法转包和违规分包工程的现象，纠正违反合同条款和执行合同不到位的行为，促进严格履行合同；了解因安全施工、不可抗力、技术工艺、文物或障碍物等事件对合同履行所产生的影响，以及由此带来的合同变更情况；审查合同价款的变更或增减费用的合理性、合规性和合法性，有无超出批准概算范围投资和不按概算批复的规定购置自用固定资产，挤占或者虚列工程成本等问题。

2、工程变更的监督控制重点。由于工程建设周期比较长，常常会出现一些不确定因素，因此不可避免地发生工程变更。工程变更是引起工程造价变化的主要原因，包括设计变更、进度计划变更、施工条件变更和原招标文件及工程量清单中未包括的新增工程。加强工程变更的管理和控制，对实现建设项目合同管理部门具有重要意义。重点包括：（1）审查是否建立工程变更签证管理制度，明确签证的规范与程序，以及相关人员的权职与分工；（2）审查工程项目设计变更的真实性和合理性。审查设计变更方案是否经过充分论证，变更理由是否充分，是否有利于节约投资和保证质量，设计变更的处理程序是否符合规定，是否有合法的手续和依据，是否符合现行的有关规定，施工合同和工程招投标文件精神内容反映是否准确；（3）审查设计变更的内容是否真实；变更工程量计算是否准确，是否有变相的重复计取，费用计算方法和结果是否正确；审查设计变更价款的合理性和准确性，对必要的变更进行技术经济比较，选择经济合理的技术措施，力求减少变更费用，以避免不合理支出；（4）签证应具有时效性，事后补签一律不予认可。审查变更签证手续是否完备，是否经建设单位、设计单位、施工单位、监理单位和现场跟踪审计单位代表共同签证认可。

3、隐蔽工程的监督控制重点。建设项目在施工过程中的每一个环节都存在着隐蔽工程，是最容易偷工减料、高估冒算的地方。如果缺乏完备、规范的现场签证手续，势必增加工程结算审计中的难度。因此，跟踪审计人员应尽量到工程现场实施隐蔽工程察看与测量，将各个环节的实际施工情况与设计图纸核对，对重点基础数据、隐蔽工程测量后建立专门档案，为竣工决算审计打下良好基础，重点包括：（1）审查是否制订隐蔽工程制度，完备隐蔽工程现场签证程序和手续；（2）审查隐蔽工程的真实性、准确性，是否经建设方、施工方、监理方和审计人员共同到现场查看验收，共同现场签认并加以封闭，否则不予承认。

4、建设资金使用情况的监督控制重点。对建设资金的监控，是控制造价的重要环节，重点包括：（1）对大额资金的运作要把好审签监督关，严格执行基建财务审批制度，加强对票据管理规范性和严肃性的跟踪监督；（2）要严格依据合同进行进度款审计，施工单位提交的当月工程进度表，应有申请支付进度款理由及计算书，并附监理单位的意见，经建设单位现场代表签字后，交由现场跟踪审计人员审核应付款金额，报项目管理部门、审计部门负责人审批后，方可作为财务付款的依据；

（三）全过程跟踪审计的事后监督控制重点

事后控制是控制基建项目投资的最终保证，是控制基建项目投资的最后手段，是全过程跟踪审计模式的重点，也是传统常规审计模式的核心，这一关最为重要，审计风险也最大。

1、工程决算的监督控制重点。竣工决算审计是对建设单位项目基建财务决算报告的完整性、真实性、合规性进行审计，重点包括：（1）审查竣工决算报表是否齐全，决算报表编制依据是否符合有关规定，内容是否真实，数据是否准确；（2）审查建设资金是否及时到位，建设项目资金来源是否按可行性研究中确定的资金结构加以落实；（3）审核各项支出是否真实、合规，如建安工程的各项支出是否与批准的计划一一对应，有无扩大规模或超标准现象；建设单位管理费的开支是否符合财会制度规定的范围和标准；事业支出是否挤占工程成本，工程成本是否划转为事业支出；工程成本的核算是否对号入座，有无不同工程项目开支相互混淆、相互挤占的现象；（4）是否执行“工程项目竣工决算未经审计，财务部门不得办理结算付款“的规定，是否按合同规定留足工程尾款；（5）审查交付使用资产及其手续是否真实、完整，有无重报、瞒报，虚报等问题；

2、工程款结算的控制重点。工程款结算审计是全过程跟踪审计的主要工作，审计人员应充分利用前期审计已掌握的资料和数据，对施工单位提供的竣工结算资料的完整性、真实性进行验收、审核，对结算资料中涉及变更、隐蔽工程项目内容的工程量进行复核，重点包括：（1）竣工决算的编制依据是否符合规定、资料是否齐全、手续是否完备；（2）审核工程量计算规则与方法是否与定额要求相一致；核实图纸工程量是否完成；有关现场签证是否真实等；（3）审核结算选用的定额是否正确；相关的定额子目套用是否合理，有无高套定额现象，“定额缺项”的相关造价的确定是否合理，有无利用缺项子目套取投资的情况；审核结算单价是否与中标时的报价相一致等；（4）审计结算中各项费用的计取比例、计算基础是否符合规定等；（5）判断材料价格是否与签证价、市场价相符合；材料价差调整依据的市场指导价和预算价是否正确；施工企业自行采购的材料相关手续是否齐全；审查甲供材料、设备是否按规定在决算价中扣除，数量的确定依据是否准确，有无错算、漏算甲供材料的情况等；