我国基层统计市场主导模式建设初探

罗放华

我国基层统计改革研究了近30年，“试验”了20多年，但至今进展缓慢。基层统计边缘化、空壳化的势头有增无减，有些地方甚至出现了基层统计工作无人问津的局面，因而严重地影响了宏观统计数据质量和政府统计公信力。阻碍基层统计改革步伐的因素有多种多样，但统计模式落后是主要原因。因此，提高宏观统计数据质量，必须改革基层统计模式。

一、基层统计市场主导模式的产生背景

（一）基层统计政府主导模式的局限性

基层统计政府主导模式，是建立在计划经济基础上，以公有制为主体，根据行政指令、按照行政隶属关系组织基层统计工作的行政化模式。这种模式与我国改革后的市场经济基础、多元化所有制结构、统计主体独立、统计客体复杂化的新环境越来越不适应，从而诱发了新的矛盾。

一是统计利益矛盾凸现。基层统计政府主导模式是政府自利模式，在统计立法、制度设计、指标设置以及资源配置等方面，总是将利益的天平偏向政府却很少顾及基层，政府可以凭借“公权” 下达指令性统计任务、无偿地占有基层统计成果，而基层单位只能无条件地履行统计义务、并承担法律责任，却得不到对等的利益回报。由于“政府受益、基层买单”的利益矛盾长期没有解决，导致多数基层单位采取撤消统计岗位、解聘统计人员的消极办法来抵触指令性统计任务，统计报表迟报、拒报、乱报现象屡见不鲜，从而严重地动摇了政府统计根基。

二是统计抗干扰能力差。基层统计政府主导模式是自行出数的统计报告模式，在统计数据与经济利益、资信程度、名誉地位、政绩评价等息息相关的背景下，由于缺少第三方认证，因而统计工作很难排除干扰、统计人员难以坚守诚信底线，虚报、瞒报统计数据现象亦难根治。

三是统计服务功能衰退。基层统计政府主导模式是“为上服务”的报表统计模式，一切围绕统计报表转，统计分析、监督、决策等服务基层的整体功能被淡化，从而导致基层统计工作地位不断降低、基础不断弱化、质量不断下降。

（二）“以钱养事”改革模式的实践困境

在我国政企分开、政事分开改革后，以协调统计主体利益为切入点，通过引入市场机制或强化政府干预力度的“以钱养事”改革，已成为推动基层统计改革的主要内容，从而形成了统计代理、统计派出与“一垂三统”模式。这些创新模式对统计事权与统计财权实行同步改革，统计代理费由委托企业支付、乡镇统计经费统一纳入地方财政预算，由于较好地解决了统计经费，从而使基层统计报表工作收到了良好的效果。[1]但是，这些模式很难普遍推广：其一，在经济欠发达地区，由于企业数量少、经济效益差制约了统计代理机构的生存空间，又因地方财政困难、统计经费预算无保障而阻碍了统计派出与“一垂三统”模式的推广；其二，统计派出与“一垂三统”模式将政府统计职能下延至乡镇，这是政府主导模式的翻版，一方面不能从根本上消除基层统计行政化所固有的种种弊端，另一方面又因统计机构臃肿而大大增加了统计成本。[2]

“以钱养事”改革模式是“花钱买数据”的功利模式，在统计职能、统计立法、统计制度、管理体制、运行机制等不变的背景下，试图用解决统计经费的单一方法来化解基层统计难题，其结果很难如愿。

（三）国家统计改革现状的基本分析

2009年6月27日修订通过的《中华人民共和国统计法》规定：构建“以周期性普查为基础，以经常性抽样调查为主体，综合运用全面调查、重点调查等方法，并充分利用行政记录等资料”的国家统计调查体系。以“统计调查制”逐步取代“统计报告制”，对于提高统计数据的客观性、真实性具有里程碑的意义。目前，从中央到地方已经建立比较完善的政府统计调查系统。但是，由于原有的基层统计调查系统已经瓦解，基层统计工作后继无人，这给县级统计局与调查队的统计工作带来了巨大的困难，运动式的普查、游击式的抽样调查以及乞讨式的统计报表，使其身心疲惫而力不能及。因此，缺少强大的基层统计调查体系作支撑，国家统计调查体系便是空中楼阁。

2011年3月国家统计局制定的“十二五规划”也明确提出：“将着力改革统计调查体系，积极创新统计体制机制，大力推进基本单位名录库、企业（单位）一套表制度、业务应用统一软件系统和联网直报系统等四大工程，努力实现统计生产方式和管理方式变革”，力求通过推进“四大工程”稳固基层统计基础、减少地方政府对统计数据的干扰。然而，“四大工程”建设仅是基层统计方法与技术的改革，而没有涉及与此配套的基层统计模式改革问题，因而亦难实现预定目标。[3]

基层统计改革，不仅要改革落后的统计调查方式、方法、技术，而且要改革滞后的基层统计政府主导模式，唯有如此才能彻底解放基层统计生产力，并充分发挥先进统计调查方式和科学统计方法技术的功能。美国学者Robert M.Groves、Peter B.Meyer、James A.Buszuwski等在研究美国统计体系时，提出建立高度分权化、市场化的民间统计模式，这种模式通过政府立法、利用市场机制运作，促进了民间统计事业的和谐发展。国内也有学者认为，民间统计市场化模式应该成为我国统计的重要补充模式。根据社会主义市场经济体制的特征、统计的国家属性及统计客体的市场属性，构建去行政化而非完全市场化的基层统计市场主导模式，乃是我国基层统计模式改革的重要选择。[4]

二、基层统计市场主导模式的基本内涵

（一）基层统计市场主导模式的含义

基层统计市场主导模式，是建立在社会主义市场经济基础上，由政府规范、市场主导、中介执业的基层统计生产与管理模式。所谓政府规范，是指基层统计活动由国家统一制定的法律法规进行规范，统计生产者依法从事统计活动，统计用户依法使用统计成果，统计管理者依法进行统计监管。市场主导是指在基层统计的资源配制、成果交换、利益分配方面，充分发挥供求机制、价格机制、竞争机制的作用，通过市场机制协调统计主体的利益，实现统计生产者与统计用户互利共赢。中介执业是指基层统计活动由独立于统计客体的统计代理机构承担，统计生产过程不受任何外来干扰。统计代理机构必须是依法设立、有法人资格，承担民事责任、具有统计能力的社会中介组织，它由一支高素质的统计专业技术人员组成。统计用户是统计代理机构的服务对象，主要包括委托的基层法定起报单位、政府统计局、国家调查队及行业统计机构。统计代理服务的内容涵盖统计报表代理、统计调查业务外包、统计信息咨询及统计管理决策服务。

（二）基层统计市场主导模式的特点

基层统计市场主导模式与基层统计政府主导模式相比较，有以下特点：一是统计机构独立。统计的生命在于真实，真实的根基在于独立，建立以统计代理机构为主体的基层统计生产系统，可以排除基层利益主体对统计数据的干扰，解决基层统计数据“自已说了算”的老大难问题，从而有利于提高源头统计数据的真实性；二是统计人员专业。统计代理机构的执业人员是职业化的统计专业人员，由他们承担基层统计任务，可以从根本上解决基层统计力量薄弱问题，有利于提高基层统计能力、实现源头统计规范化；三是责权利统一。基层统计市场主导模式将法律约束、行政监督、市场调控有机结合，可以使基层统计的责任、权力、利益落到实处，有利于促进基层统计事业良性发展；四是互利共赢。由统计代理机构承担基层统计任务，能够实现优秀统计资源共享、提高基层统计工作质量、降低基层统计成本，这种互利共赢的结果是统计事业和谐、可持续发展的内在动力和外在推力。

（三）基层统计市场主导模式的意义

去行政化，构建独立的、以统计代理机构为主体的基层统计生产系统，对于促进统计服务理念更新、统计法律制度创新、统计体制机制转换、统计生产与管理方式变革都具有十分重要的理论意义。基层统计市场主导模式的实际意义在于：实行基层统计独立，建立统计利益均等化机制，可以从源头治理统计数据污染，化解基层统计利益失衡矛盾，理顺统计主体责权利关系，实现基层统计事业的和谐、可持续发展，为提高宏观统计数据质量、提高政府统计公信力强基固本。

三、基层统计市场主导模式的建设途径

基层统计市场主导模式是基层统计活动的自主发展模式，统计代理机构的生存空间与统计能力、统计用户的权益保障、监管部门的驾驭能力等都是影响模式生命力的关键。因此，基层统计市场主导模式建设，要从组织系统、制度体系、体制机制、统计力量等方面积极探索行。

（一）基层统计市场主导模式的组织系统建设

基层统计组织是行使统计权利、履行统计义务、承担统计责任的基层统计主体，加强基层统计组织建设是构建基层统计市场主导模式的重要途径。一个运行有效的市场化基层统计组织系统，通常是由统计生产系统、统计交易系统、统计监管系统所构成的有机整体。

1.基层统计生产系统

基层统计生产系统是由统计代理机构和统计代理人员组成的统计生产组织。统计代理机构由具有统计资质的社会中介组织依法申请、经政府统计局与工商局等部门批准后注册成立的统计生产单位。统计代理机构根据市场需求与政府规划统一布点，并按照属地原则接受监管部门的管理。统计代理人员是统计代理机构的执业人员，由具有执业资格的专业统计人员组成。统计代理人员根根统计聘用合同上岗，按照统计代理合同履行统计义务并承担相应的统计责任。建立以统计代理机构为核心、统计代理人员为执业主体的基层统计生产系统，可以形成横向到边、纵向到底的基层统计网络，在业务上与政府普查机构、国家调查队、政府统计局以及部门统计机构对接，成为国家统计调查体系中不可惑缺的组成部分。

2.基层统计交易系统

统计代理机构是独立于统计客体与政府统计组织的基层统计生产者，向统计用户出售统计产品取得合理合法收入，是维持其正常运转的唯一经济来源。为了规范统计产品交易，维护统计生产者与统计用户的合法权益，必须构建统计产品交易系统。统计产品交易系统是由特定的交易对象、交易主体、交易工具、交易价格、监管组织构成的总和。统计产品是统计交易的对象，其形态表现为统计数据、统计调查与分析报告、统计咨询服务、统计管理决策方案等形式。统计代理机构与统计用户是统计产品交易的主体，双方按照自愿、平等、互利的原则交换统计产品。统计业务外包、委托代理合同是统计产品交易的主要工具，交易主体之间通过签订合同达成交易。交易价格是交易主体根据政府物价管理部门的指导价格，在双方平等协商的基础上确定的合同价格。政府统计局是统计产品交易市场的监管机构，根据相关的法律法规监督交易行为、管理交易市场。

3.基层统计监管系统

统计代理行为是委托人与代理人双方自愿协商达成的市场统计行为，如何确保统计代理机构的统计代理人员诚实守信、规范执业，提供真实、可信的统计数据，这是基层统计市场主导模式成败的关键。因此，必须建立完善的基层统计监管系统，以切实提高基层统计数据质量、提高统计代理的公信力。基层统计监管主体通常由县级政府统计局的法制科与统计代理行业协会组成，县级政府统计局的法制科代表政府行使统计执法权，统计代理行业协会是统计代理机构的行业管理组织，它主要从业务方面进行监督。统计代理机构、统计代理人员及委托的基层法定报起报单位是基层统计监管的客体。基层统计监管主体根据监管制度从执业资质、从业资格、执业行为、交易行为、执业质量等方面进行全面监督。基层统计按照“属地原则”进行监管，其程序为：县级政府统计局与统计代理行业协会→统计代理机构→统计代理人员，这种扁平化的直线式监管系统缩小了监管幅度，从而有利于提高监管效率。

（二）基层统计市场主导模式的制度体系建设

基层统计市场主导模式依赖于配套的制度环境而存在，这些制度主要包括行业准入、委托代理、产品交易、诚信执业、监督管理制度。

1.基层统计准入制度

长期以来，由于过度强调统计的国家属性，国家颁布的法律、法规、条例禁止民间组织从事基层法定统计业务，工商、税务、物价等政府职能部门亦无权为民间统计机构开辟绿色通道。因此，在各地开展的统计代理，因名不正、言不顺而处于十分尴尬的窘境：委托单位担心违法不敢接纳，政府统计局怕自找麻烦不敢拍板。建立基层统计准入制度是构建基层统计市场主导模式的关键。《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国统计法实施细则》以及各级地人民政制定的《统计工作条例》应增加民间组织从事基层法定统计业务的相关条款，使民间统计机构和统计行为合法化。准入条款应包括准入资格、准入方式、准入范围、准入程度等主要内容。

2.基层统计代理制度

基层统计市场主导模式是以统计代理为主要形式的基层统计生产模式，因而基层统计代理制度是基层统计市场主导模式的根本制度。所谓基层统计代理制度，是指具有法定统计任务的基层社会、经济单位或政府统计机构，将统计工作有偿委托或授权给依法设立的统计代理机构承担的一种基层统计制度。统计代理是一种相对特殊的工作委托代理，既与会计代理、法律代理、贸易代理、理财代理等其他代理业务有很大区别，又与统计委派有很大不同。因此，要根据统计代理的特殊性制定科学的基层统计代理制度，其主要内容包括：统计代理依据，统计代理职能，统计代理机构，统计代理人，统计代理业务范围，统计代理责任等。

3.基层统计交易制度

统计产品是统计工作者的智力成果，具有使用价值和交换价值。实现统计产品的交换价值需要进行市场交易。基层统计交易制度是规范统计产品交易行为，维护统计生产者与用户合法权益，确保市场交易秩序的规则。通过制定基层统计交易制度，为统计产品交易提供合法的交易平台、合理的指导价格、公平的交易机制，这不仅能够维护统计生产者与用户的合法权益，而且有利于促进统计资源开发、提高统计工作质量。

4.基层统计诚信制度

基层统计数据的真实性是宏观统计数据质量的生命。在基层统计独立执业的条件下，统计人员的业务素质与诚信素养是影响基层统计数据真实性的主要因素。提高统计人员的业务素质主要通过专业培训实现，而提高统计人员的诚信素养则需要教育手段与制度约束双管齐下。基层统计诚信制度是约束基层统计人员诚信执业的行为规则，应从诚信标准、诚信档案、考核方法、奖罚办法等方面制定实施细则，通过制度建设提高基层统计诚信度。

5.基层统计监管制度

基层统计是宏观统计的基础，源头监管乃治本之策。基层统计监管制度是规范监管主体行为，明确监管目标、任务、责任，制定监管方式、方法、频率的实施细则。通过加强监管，确保基层统计市场主导模式健康运行。

（三）基层统计市场主导模式的体制机制建设

1.基层统计职业化管理体制建设

“统一领导、分级管理”的基层统计行政化管理体制，已经成为制约我国基层统计事业发展的体制性障碍。由于基层统计行政化管理体制的系统结构、组织形式以及管理手段与基层单位的市场化环境不相适应，使基层统计渠道阻塞、指令失灵、监管失控，从而导致管理效率降低和效能下降。因此，去行政化是基层统计管理体制改革的关键。

基层统计是服务官方与民间的职业，因而必须建立“统一领导、垂直管理”的职业化管理体制。所谓统一领导是指基层统计工作由县统计局统一领导，基层统计行为始终置于其监管之下。垂直管理是指县统计局直接管理统计代理机构，统计代理机构直接管理统计代理人员，统计代理人员直接负责委托单位的统计工作。统计代理行业协会根据行业自律条例对统计代理机构进行监管。通过制定县统计局、统计代理行业协会、统计代理机构、统计代理人员各自的统计管理范围、职责权限、利益协调及相互关系的准则，理顺责权关系，协调统计利益，缩短管理长度，以确保基层统计工作高效运转。

2.基层统计市场化运行机制建设

基层统计市场化运行机制，是指通过统计产品市场价格的波动、统计代理机构之间的利益竞争、统计市场供求关系的变化来调节基层统计工作运行的机制。具体地讲，基层统计市场化运行机制就是依靠价格、供求、竞争等市场要素的相互作用，自动调节基层统计活动，促进基层统计工作协调发展，实现基层统计资源有效整合、统计成本最低、统计效率最佳、统计质量最优目标。

基层统计市场化运行机制主要包括统计价格机制、统计供求机制、统计竞争机制和统计风险机制。统计价格机制是统计产品的供给与需求同价格的相互制约作用，统计供求的变化引起统计价格变动，统计价格的变动又会引起统计供求的变化，在这种联系和变动中，统计供求趋向一致，统计价格与统计价值趋向一致。统计供求机制是统计商品、统计资本、统计人员之间的内在联系和作用机制。统计竞争机制是统计机构之间为获取利益最大化而进行的斗争，它可促进基层统计资源的优化配置，实现统计供求平衡。统计风险机制是基层统计活动同盈利、亏损、破产之间的相互联系和作用的机制，它以盈利的诱力和破产的压力作用于统计代理机构，从而促使统计代理机构注重服务，改进技术，加强管理，增强活力。

（四）基层统计市场主导模式的职业团队建设

基层统计市场化必然催生基层统计职业化。基层统计职业化是基层统计工作状态的标准化、规划化、制度化、专业化。所谓统计专业化，是指基层统计队伍必须由具备较高统计职业素养和较强统计职业能力的专业统计人员组成。建设一支高素质的统计职业团队是实现基层统计标准化、规划化的根本途径，其主要措施有：第一，学校培养与在职培训有效结合；第二，全面培养与分层培养有效结合；第三，统计素质培养与统计技术培养有效结合；第四，统计知识传授与统计能力培养有效结合；第五，统计教育方法改革与统计教学内容改革有效结合；第六，统计人才培养与统计人才使用有效结合。

[1] 张琳等. 推进统计基层基础建设的成效、经验和建议[J].中国统计, 2010（11）：56-57.

[2] 杨立勋.县乡（镇）统计管理体制模式的理性选择[J].中国统计, 2007（3）：33-38.

[3] 马建堂.“十二五”时期中国统计服务科学发展努力的方向[N].人民日报, 2011-01-20（2）

[4] 张贵峰.民间统计也应有一片天[J].改革内参, 2010（40）：9-10.