我国农村居民点整理的实现途径

刘 芳

农村居民点整理是我国土地资源管理工作的一个重要组成部分。通过对布局散、用地乱、环境差的居民点[1]的整理，可以实现盘活农村存量建设用地，提高农村建设用地使用效率，实现耕地总量动态平衡，改善农村人居环境，提高农民生活质量，推进社会主义新农村建设，加速城乡一体化进程的整体目标。然而，在农村居民点整理过程中，仍存在许多障碍和难题，需要从政策、规划、管理等多角度设计有效的实施机制，保证居民点整理工作高效、健康运行。

一、加强宣传引导，实施高位推动

要顺利开展居民点整理工作，解决好各级干部和群众的思想问题是首要任务。主要领导要以身作则、摆正态度，抓大局、督落实，组织各部门的分工协作，做好居民点整理的规划指导工作。各级部门应充分认识居民点整理的长期效益，提升为民办实事的服务意识，通力合作，把各项责任落到实处，稳步推进居民点整理工作。农民是居民点整理的核心群体，其思想观念的转变也是最核心的问题，首先应加强宣传，让农民充分意识到居民点整理是提高生活质量、改善生活环境之举，同时也是节约宝贵的土地资源的有效方式；其次要充分了解和尊重农民的意见，整理之前应认真做好详细的调查工作，了解农民偏爱的户型、居住方式、特殊的生活习惯等，解决好农民的后顾之忧；最后，应充分让利于民，让农民感受到居民点整理是为民办实事、办好事之举。只有这样，农民才能转变观念，积极参与、配合、支持居民点整理工作，居民点整理工作才能顺利开展。

要加强宣传引导，强化组织领导，争取社会各界和广大群众的理解支持，形成推动居民点整理的强大合力。进一步充实人员，健全机构，明确责任，理顺关系。运用广播电视、参观交流、现身说法等形式，深入发动，典型引路，让群众切实感受到居民点在整理工作费农村居民带来的实惠，化解心中疑虑，争取理解支持。要搞好协调配合，规划、国土、房管、农委、交通等职能部门，要牢固树立一盘棋思想，摒弃部门利益，发挥各自职能，加强沟通协调，搞好指导服务，共同解决问题，形成推进合力。

例如，在竹镇的居民点整理过程中，成立了由南京市六合区区长任组长，分管国土资源和农业农村工作的副区长任副组长，新农村建设成员单位主要负责人和竹镇行政主要负责人为成员的领导小组。在区委农工办、区发改局、财政局、建设局、国土资源分局、农林局等单位抽调专人，配合竹镇镇政府组建工作机构，负责协调解决工程建设中的相关具体任务。

二、 坚持规划引领，做好“三个结合”

按照“适度集中、节约耕地、利于生产、方便生活”的总体思路，完善镇村布点规划和居民点建设规划，形成城区、镇驻地和居民点一体化的规划体系。统筹考虑居民点空间与一、二、三产业布局，在尊重群众意愿基础上，科学选址，明确居民点的数量和布局。村庄集聚规模要因地制宜，切勿盲目扩大居民点规模。要搞好规划衔接，居民点规划既要坚持人与环境的和谐发展，贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，更要与城镇体系规划、土地利用总体规划及交通、水利等专项规划相衔接，确保规划能够顺利实施。严格遵循先规划后建设、无规划不建设原则，增强规划刚性，提高按规划办事的自觉性。要积极引导群众到规划的居民点居住，坚决制止违反规划随意建房。

为确保农村居民点整理工作的顺利进行，应做好“三个结合”：一是居民点整理与新农村建设相结合，即根据村庄布局整体规划，改善农村村容村貌；二是居民点整理与拆旧、拆违工作相结合，即在进行农村居民点整理时，对原存旧房、危房及违房做好统一处理，积极做好政策宣传，必要时可适当考虑强制拆除，统一规划使用宅基地，使居民点的整治具有长效性；三是居民点整理与“退宅还耕”相结合，即对新规划居民点周边和零星自然村的旧宅基地，藉居民点整理之机进行复耕，或用来折抵建设用地占用的耕地。[2]

三、 整合公共资源，加强建设管理

整合各类农业项目、社会事业发展项目，对争取到的所有资金、项目，原则上全部用于居民点建设。对于项目建设，必须依法进行设计、施工、监理的招标发包；强化质量、资金监管，保证工程质量，降低建设成本。对于困难群众购房问题，建议由村两委与开发商协商，寻求市场与民生利益的平衡点，以村名义担保，群众分期交付房款，有效解决房屋建成后买不起、售不掉的问题，增加人气值，提高入住率。

对于采取“先上车、后买票”方式已开发建设的农村居民点，日前国家住房和城乡建设部已明确表示，对于一些村集体组织或者开发商以新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”，不真正构成严格法律意义上的产权，不能将产权合法化。对于今后新开发建设的农村居民点，建议从严规范开发行为，在遵循本级土地利用总体规划、城乡建设规划前提下，严格按照国家有关规定，及时履行项目、土地等相关的审批手续，先报批、后建设。在这方面，建议借鉴重庆市的做法，成立农村土地交易所，通过城乡建设用地增减挂钩原理，运用“地票”来操作。[3]

四、 分步实施，分类指导

农村居民点整理是一项长期、复杂、艰巨的工作，应根据实际情况分步实施，分类指导。

首先要对区域居民点的具体情况做细致的调查，必要时应实地走访，通过科学的分析，因地制宜地制订出科学、可行的整理计划。从自然条件、经济条件、民众意愿等方面考虑，对于整理条件比较的地区，可以先行整理，并建设、培育一批模范村，通过其对周边村庄的辐射作用，带动整个区域对整理工作的理解与支持。而对于尚不具备整理条件的地区，应制定相应的支持、鼓励政策，稳步推进。

其次，村庄改造整理工作切勿搞一刀切，应根据地区自然条件、经济情况、等实行分类指导。例如，从自然条件看，可以划分为山区、丘陵、平原等；从经济角度考量，可划分为经济发达地区、欠发达地区、贫困地区等。根据不同类型居民点的特点，制定针对性和可实施性较强的分类整理方案，以及配套的实施措施。[2]

五、 完善配套设施，注重产业发展

配套居民点内治安室、服务站及供水、排污、公厕等公用基础设施建设，逐步完善商业网点、农贸市场、学校、幼儿园、图书室等一系列生活服务设施及群众广场、篮球场等健身休闲设施。可采取建设时预留少数房屋、门面房作为集体资产，其经营收益作为村集体收入等办法，搞好公共服务设施的日常管护。居民点建成后对群众的常态管理，建议参照城市社区管理模式，由村两委管控，以市场化运作形式引进物业服务公司，采取村民自治和物业管理相结合的方式，加强管理，搞好服务。

在改善农村生活坏境，提升农民生活质量的同时，抓好产业配套，增加村集体收入和村民收入，确保群众就业有门路、收入有来源、生活有保障。要积极发展与居民点相配套的项目，在开发商业网点的同时，在居民点周边开发蔬菜大棚、养殖场、果园等产业项目，通过对群众进行发包，让群众有更多的就业选择，实现农民群众就近就业，并增加集体收入。同时，建议以乡镇为单位成立投资公司，以财政资金为引导，吸纳更多的社会资金参与，按照土地占补平衡要求，置换出空心村宅基地，变更土地性质，完善建设手续，以市场化运作形式，开发建设居民点，降低房屋成本，增加集体收入，并为后续开发积蓄财力和经验，真正实现可持续发展。

六、健全配套政策，落实监督机制

为保证农村居民点整理顺利实施，应结合各地居民点整理经验，出台相关配套鼓励性政策和限制性政策，文献二对其进行了很好的归纳。另外，应成立专门机构，对项目进展、实施情况、资金运用等进行跟踪检查，根据规划，跟进项目进度，发现问题，及时督促相关部门解决，对人为原因不能按期完成规划目标的，可追究行政责任。对统一建设的居民点住房，要严格招投标制度、工程监理制度、竣工验收制度等，严把工程质量关，保证让群众住上放心房；对于群众自建或联合建设的住房，要及时跟踪审查规划落实情况，发现偏差及时纠正，并选派经验丰富的工程人员，对建材质量、施工工艺、施工标准等进行现场指导，保证居民点住房质量安全。对项目资金运用情况进行跟踪审计，严格监管，并定期公示，做到程序严格规范，操作公开透明，严禁各层级以各种形式挪用、挤占居民点建设资金。另外，要从汇报督查、现场督查、媒体督查等三个方面完善监督制度。

居民点整理工作牵涉面广，关系到最广大农民群众的切身利益，在宣传引导、规划制定、建设管理、组织实施、产业配套、政策制定以及监督管理等环节中，均应以保障广大农民群众的切身利益为出发点，推进居民点整理的稳步实施，保障整理后居民生产、生活水平的提高，建设社会主义新农村。

[1] 易冰源, 刘芳, 谭丰华.农村居民点用地存在问题及整理驱动力分析[J].中国农村小康科技, 2010（8）：3-6.

[2] 张红梅, 王佳丽.农村居民点整理的战略思考[J].乡镇经济, 2006（5）：15-18.

[3] 商宇.金融市长的私房菜[N].重庆日报, 2010-05-24（2）.