论中国农民工市民化问题

谢飞燕,刘海军

(大连海事大学 马克思主义学院,辽宁 大连 116026)

近年来,随着经济、社会的进一步发展,在社会结构转型时期,农民工市民化问题愈益受到学界、政策研究部门和舆论界的重视.目前,在我国快速进入工业化中期之际,与快速的农村剩余劳动力转移相比,农民工身份转换一直不彻底,导致我国城市化严重滞后于工业化,带来诸多社会问题.因此,农民工市民化成为学界关于农民工问题研究的前沿和热点议题之一.

一、农民工市民化相关概念界定

1.农民工概念

新中国成立初期,为适应快速推进工业化的需要,我国人口在城乡之间是可以自由迁移的.由于20世纪50年代大量农村人口涌入城市,给城市和农村发展带来诸多问题,1958年国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》,实行户籍管理制度,将全体公民划分为农业户口的农村人口和非农业户口的城市人口,形成了城乡隔离与封闭的二元体制,严格限制农村人口向城市迁移.改革开放初期,1978年开始在农村实施以家庭联产承包责任制为核心的经济政策,极大地解放和发展了农业生产力,农村出现大量剩余劳动力,并开始通过进入"离土不离乡,进厂不进城"的乡镇企业向非农产业转移,出现我国特有的"农民工"现象.20世纪80年代中期,国家启动了城市经济体制改革,城市二、三产业获得迅速发展,需要大量劳动力,再加上粮食、副食品的购销逐步放开,于是,"离土又离乡,进厂又进城"的农民工大量出现.1988年,国务院和劳动部发出通知,允许农村人口外出务工,并鼓励经济落后的省份"输出劳动力",确定了人口流动的合法性.自1989年开始,农民工跨地区流动形成了声势浩大的"民工潮";到90年代,进城务工成为吸收农村剩余劳动力和农民职业流动的主要渠道;目前,进城农民工已远远超过城镇国有和集体所有制企业职工的总和.

由农民工群体的发展历程可知,广义的农民工既包括"离土不离乡,进厂不进城"的农村劳动力,也包括"离土又离乡"的农村进城务工经商人员.但本文所研究的农民工主要是指"离土又离乡"的农民工,即具有农民身份而进城务工,身份和职业相分离的劳动者.这个概念包含了如下含义:第一,农民工在身份上属于农业户口的农民.按照我国户籍管理的规定,全国人口划分为农业户口和非农业户口两大类,拥有农村户口的农民工属于农民身份.第二,农民工在职业上属于从事非农产业的工人,农民工大部分时间在城市工作和生活,其收入主要是非农产业的工资性收入,是从事非农产业的工人.第三,农民工是农村长期进城务工人员.

农民工是中国经济社会转型时期的特殊概念,是中国在特殊历史时期出现的特殊社会群体,即当代中国由农业型社会走向工业型社会出现的过渡性群体,必将伴随着中国体制改革、结构转型任务的完成而消失.

2.农民工市民化概念

在世界工业化国家发展史上,工业化和城市化基本都是同步的,工业化必然导致人口城市化,其工业化发展过程也是大多数农民转到非农产业就业、迁移到城市定居的过程,即农民非农化、市民化的过程.由于我国长期实行城乡分割的二元体制,农民的非农化与市民化不是同步进行的,而是由农民转变为农民工,再由农民工转变为市民,分两步实现.所以,农民工是农民转型成为市民不彻底的中间状态,即半转型[1]或"虚城市化"[2]的状态.

目前,农民工市民化作为当前我国社会结构转型过程中面临的重大特殊课题,学界很多专家、学者从不同学科不同角度给予了高度关注和深入探索.对于农民工市民化的定义,学界也有很多种,但这些定义都有一个核心内涵,即农民工市民化是农民工由农民向市民转化的过程,内容上达成一致的方面是都认为农民工市民化主要包括职业(从从事农业生产转为从事非农产业)、居住社区(从乡村社区迁移到城市社区)、身份(由农民转变为城市市民,享有市民权利)等方面的转变以及市民素质的获得和生活行为方式的习成等.实际上,农民工从进城务工开始,就已经完成了职业和社区两方面的市民化,所以,农民工市民化应该理解为城市农民工的进一步市民化[3],即农民工在身份、素质和生活行为方式等方面向市民转化的过程.

二、农民工市民化进程中存在的问题

"由于'农民工'职业与身份的不一致性,使其以农民的身份进入城市,从事着工人的工作,是介于农民和工人之间的一个矛盾性和过渡性的社会阶层."[4]也就是说,农民工是一个具有流动性的社会阶层.目前,我国社会结构转型、工业化的实现都迫切需要推进农民工市民化,但现阶段却可能出现"农民工农民化",即农民工市民化失败,回归原有职业和社区;或者"农民工内卷化",即农民工完成了职业和社区两方面的市民化后,不再进一步市民化,在身份和生活方式两个方面的市民化过程中停滞不前,形成一个既回不了乡又进不了城的流动农民群体,被视为农民工市民化中断.[5]而农民工成功转化为市民的机会却很小,这种情况长期下去,将会给农民工市民化带来更多更复杂的难题,所以,推进农民工市民化成为摆在人们面前的一个重大而紧要的课题.目前推进农民工市民化所面临的问题主要表现在以下几个方面.

1.观念障碍

城市市民、农民工以及城市政府对农民工市民化问题的认识不到位,极大阻碍了农民工市民化进程.

一是有些地方政府对农民工市民化的重要性认识不足,导致政策制定上对农民工市民化漠视.在农民工市民化的进程中,政府起着领航员的作用,是农民工市民化的有力推动者.政府的言行决策引导着农民工的行为和心理活动,也引导着城市市民对农民工的心理态度.近年来国家从战略高度出台了一系列政策、措施,为农民工市民化开了绿灯,但由于我国实行的是统一决策、分级管理的体制,地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任.在对待农民工市民化的问题上,很多地方政府站在保护本地市民利益的基础上,将农民工仅仅当做一种人力资源,持一种"经济接纳,社会排斥"的态度.这种错误的认识和观念导致各地城市决策和执法上的偏差,阻碍了农民工市民化进程.

二是城市市民的错误认识.由于历史原因形成的对农民看法的不客观性,以及二元户籍制度所确定的农民与市民的身份区别,造成了部分市民对农民工的偏见和排外观念.他们看不到农民工对城市发展作出的巨大贡献,而一味认为农民工素质低,破坏了城市的秩序,加剧了住房紧张和交通堵塞,使社会治安恶化、物价上涨等,以至于出现了歧视农民工的言行.这不可避免地会导致城市中两大群体---农民工和市民的摩擦甚至冲突,成为农民工融入城市社会、实现市民化的阻碍因素.

三是农民工的观念障碍.我国长期实行城乡分割的二元体制,大多数农民工把进城务工仅仅看做是挣钱改善生活条件的手段,不敢对城市有过多奢望,在城市具有很强的阶层自卑意识.正是这种存在于大多数农民工中的潜意识,使得他们不会把"城市"和家的概念联系起来,并且把自己和城市市民分离开来,对于市民化的权利和要求表现出一种漠然的态度,对于在城市提高自己的政治地位、扩大自己的社会关系网络以融入城市社会缺乏主动性和积极性.

2.制度障碍

制度障碍是农民工市民化所遭遇的最大障碍.农民工市民化的制度障碍突出表现在户籍制度、农村土地制度、城乡分割的劳动力市场制度、城市封闭的社会保障制度等,其本质是社会等级制度的不断强化,从而构筑了阻碍农民工市民化的制度"网络".

一是户籍制度.由于历史原因,我国的户籍管理制度不仅是一种人口管理制度,更是一种身份制度.户籍管理制度将全体公民划分为农业户口和非农业户口,并将户口与社会地位和福利直接挂钩,把农民工排斥在城市公共服务体系之外,使之无法享受市民待遇,变成了城市社会的"边缘人".虽然近年来城市社会保障对农民工有所覆盖,但农民工仍旧被排斥于附加在户籍制度之上的社会保障之外,也就使农民工长期被排斥在城市体制之外.另外,虽然这几年户籍改革取得了一定程度的突破,但许多城市政府只对投资移民、技术移民的居住、迁徙实行宽松、优惠的政策,对农民工来说,入籍门槛设置依然偏高,许多农民虽然在城市中长期生活、工作,却没有能力跨越入籍门槛获得城市市民的合法身份.这严重阻碍了农民工市民化进程.

二是长期固化的土地家庭承包制度,阻碍了农民工退出农村.目前,我国的土地流转制度还不完善,土地不能正常流转,成为推进农民工市民化的一大阻碍因素.长期固化的土地承包政策,像割不断的"天然脐带"牢牢地套住了农民工.特别是在当前,缺乏对农民工转让土地使用权进行合理补偿的成熟规定.在农民工打工收入有限且缺乏城市社会保障制度的情况下,土地成为农民工养老和保障生存的最后一道防线.现行土地制度在体制上对农民工市民化的制约,影响了农民工市民化的积极性,阻碍了农民工市民化的推进步伐.

三是与二元户籍制度对接的社会保障制度.目前,由于城市的各种社会保障制度是与户籍制度相绑定的,与农民工相关的社会保障机制和体系发育滞后,独立的农民工社会保障体系尚未建立,城市社会保障体系也未及于农民工,农民工群体近乎游离于现有的社会保障体系之外.由于农民工在城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点,他们经济基础薄弱又缺乏社会保障,这使得市民化对于大多数农民工来说近乎幻想.

3.服务管理障碍

目前,大多数城市针对进城农民工的服务体系很不完善,主要表现在法律服务、就业服务、社会组织服务、教育资源供给等方面,这使农民工在城市中的发展受到极大限制.

一是法律服务方面.由于农民工法律意识欠缺,有关部门提供法律服务又很不到位,目前,侵犯农民工合法权益的事还在屡屡发生:少数企业仍然存在克扣、拖欠农民工报酬的现象;农民工所在单位工作待遇较低;相当一部分农民工未与单位签订任何劳动合同或协议,就是签订了合同的农民工,也有一部分人不太清楚合同内容,无法依法维护自己的合法权益;劳动保护措施不够严密;劳动时间偏长且大多数农民工都没有加班报酬等.

二是就业服务方面.学界普遍认为,城市农民工要想融入城市生活,在城市找到相对稳定的职业,并且这种职业带来的经济收入及社会地位能够形成一种与当地人接近的生活方式,从而与当地人发生社会交往并参与当地社会生活,是其基本条件.显然,我国农民工在现阶段远远不具备这些条件.虽然近年来,国家明确禁止对农民工的诸多就业歧视,为农民工就业提供了比较好的政策环境,但由于分散落后的农村信息闭塞以及农民工在城市中社会网络的不健全,再加上政府部门很少能够提供切实有效的信息服务,他们很难得到及时可靠的城市劳动力市场供求信息.目前,我国进城农民工的就业信息获得大部分依赖于血缘、亲缘、地缘关系的底层社会网络,他们只能在收入低、工作条件差、就业不稳定的次级劳动力市场上从事边缘性职业和岗位,而很难进入城市正规就业市场,更难在职业上实现声望、地位和经验的积累向上层流动,[6]因此难以顺利转化为市民.

三是社会组织服务方面.城市社会是一个高度组织化的社会,存在着一个由各种担负着某种特定服务管理功能的组织纵横交错而构成的组织网络,把城市居民纳入其中.目前,几乎所有城市组织都是以具有正式城市户籍为加入条件的,不具有城市户口的农民工则为这些社会组织所拒斥.这一方面导致农民工不被城市市民所认可,甚至经常被歧视、被排斥;另一方面导致农民工在生活上很难融入城市社会,在心理上对所在城市缺乏归属感,对建设城市缺乏主动参与的积极性.

四是教育资源供给方面.要实现从农民向市民的成功转化,农民工的整体素质是一个很重要的方面,决定着由农民工向市民转化的成功率.目前,农民工素质问题已成为阻碍我国市民化进程的一个重要因素,而农民工素质的提高需要在教育方面加大力度.我国教育资源分配很不合理,这主要体现在以下两个方面.一是限制或剥夺农民工接受继续教育的权利.虽然近几年来,一些城市开始启动农民工技术培训项目,但因为刚刚起步,存在诸多问题.二是农民工子女教育问题.在城市跟随父母的农民工子女,一部分不能正常接受教育,得不到相应的义务教育机会,被迫放弃了受教育的权利;而已经入学的流动儿童受到的教育待遇和流入地的孩子相比,差距也较大.教育是社会成员实现代内和代际向上社会流动的重要途径,如果农民工子女遭受教育方面的缺失,很可能导致农民工边缘化地位的代际再生产和固化,加深城镇社会阶层结构的断裂.

三、推进中国农民工市民化的对策

从农民工转变为市民,是一项复杂的社会系统工程,没有社会制度和政府政策做相应的改革和创新,没有社会各方面的支持,没有农民工对市民化的积极性,实现农民工市民化都是不可能的.所以,要解决进城农民工市民化进程中面临的各种问题,消除观念、制度、管理服务等方面的障碍,需要政府、社会各界和农民工自身等各方面的共同努力.

1.更新观念

一是理论研究界和新闻部门要提高对农民工市民化问题的认识,为促进农民工市民化提供良好的舆论环境.政策研究部门和学界要继续加强对农民工市民化及其具体实施方式的研究,深化对农民工市民化议题的认识,为推进农民工市民化提供源源不断的理论支持;新闻舆论界要继续关注农民工问题,大力宣传农民工为城市建设和发展所作出的贡献,积极发现和报道农民工群体中的先进事迹,提高农民工的自信心,并引导城市政府和市民社会接纳并积极欢迎、平等对待农民工,为农民工融入城市社会创造良好的社会环境.二是城市市民要转变身份等级观念,树立平等公民意识,要认识到城市化过程不可逆转,农民工进城是适应城市经济社会发展需要的,坚决破除歧视农民的社会等级观念,平等对待农民工.三是农民工应树立新的身份意识,从阶层的自卑意识中摆脱出来,尽快融入市民生活,确立与新的生活轨道一致的市民观念.四是政府应明确农民工和城镇劳动力的互补性远远大于竞争性,站在更高的层次上看待农民工市民化的问题,从而为推进农民工市民化提供各种便利.要正确看待农民工为城市发展所作出的突出贡献,看到可能出现的"民工荒"对城市发展造成的威胁;要树立长远的眼光,看到推进农民工市民化对推进国家和地方工业化、城市化、现代化的必要性和重要性.只有这样,政府才能消除政策制定中的城市中心主义倾向,切实为推进农民工市民化提供各种政策制度和管理服务上的支持,也才能使有利于推进农民工市民化的各项方针政策落到实处.

2.深化制度改革

在解决制度障碍问题方面,城市政府应该在户籍制度、农村土地制度、城市封闭的社会保障制度和教育制度等方面切实进行改革.

在户籍制度方面,从长远看,需要对城乡分割的户籍制度进行实质性改革,打破农业人口与非农业人口的身份界限,剥离现行户籍制度上的多种福利待遇的不合理附加,使农民工在发展机会上拥有和市民平等的地位,促进农民工市民化的实现.改革开放以来,我国的二元户籍制度有所松动,但是目前还是农民工成为城市市民的首道门槛.当然,进行激进式户籍制度改革是不合适的,但各地政府可以根据本地发展情况制定分期计划,逐步降低其迁移城市的门槛,可考虑文化程度、就业和居住年限等条件,逐步放宽迁移条件,最终实现迁移自由.现在,全国很多省市都在探索户籍制度改革的途径,允许有条件的农民工成为正式市民,已取得较好效果.这说明逐步深化户籍制度改革不仅是必要的,也是可能的.

在农村土地制度方面,长期固化的土地制度阻碍了农民工市民化的步伐,因此,必须改革土地产权制度,发挥市场在土地资源配置中的基础性作用,加快农村土地承包经营权的自由转让.政府逐步取消土地使用权流转方面的制度限制,鼓励和支持农村土地使用权的商品化,明确土地的使用权可以视为一种可以合理流动、转让的商品,不仅可以使农民通过中介机构,以拍卖方式取得土地承包经营权最大限度的转让价,实现交换价值最大化,而且可以解除土地对农民工的束缚,剪断农民工与土地之间的"天然脐带",加快农民工市民化进程.

在社会保障制度方面,正是由于农民工和市民在享有社会保障权益方面的差异,才造成了农民工在城市中的弱势地位和"边缘化"生存状态,大大影响了农民工市民化的积极性,因此,政府要尽快建立覆盖进城农民工的社会保障体系.一方面,政府要按照公共财政的要求,逐步把农民工的养老、医疗、失业保险、住房保障、最低生活保障等纳入正常的财政预算,不断扩大社会保障的覆盖面,社区要为农民工建立相应的社会救助制度,降低农民工在城市的生活成本,减少农民工进城的风险,消除农民工的后顾之忧;另一方面,城市政府要保证进城入籍的农民工在同等条件下有权与城市市民享受同等的社会保障和福利待遇,以提高农民工加入城市户籍的积极性.

3.增加管理服务供给

要树立外来农民工是"新市民"的观念,意识到农民工不仅是被管理的对象,还应是被服务和被保护的对象,把农民工纳入城市服务管理体系.

在法律服务方面,各级政府应积极主动地落实相关法律法规,而不是被动地维护农民工的合法权益.政府应完善相应的法律条例,并协调各级司法部门积极宣传和贯彻《劳动法》及其他相关法规,在农民工集中地开展法规政策服务,特别是当进城农民工的合法权益受到侵害时,应主动向他们提供法律援助服务.有关政府部门要进一步规范劳动力市场,加大主动执法的力度,清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费.各级劳动保障监察部门要加大劳动保护检查和监察力度,坚决制止和纠正侵犯农民工权益的行为,切实维护农民工的合法权益.输出、输入地的劳动和社会保障部门在维护农民工权益方面要加强沟通联系,形成协作制度,使协作工作经常化、制度化.

在提供就业服务方面,政府应该制定公平的农民就业政策,并为促进农民工就业做好服务设施建设.政府应对农民工和市民实行"一视同仁"的原则,取消各种限制性、歧视性就业政策,给农民工以同等的国民待遇.应建立全国统一的农民工管理和服务网络,统一负责农民工用工信息发布、农民工流向等工作.各级政府应加强对劳动服务中心的领导,给予资金、政策上的支持,充分发挥其在解决农民就业、劳动保护、社会保障三方面的作用.进一步完善和规范有序的劳务市场和中介组织,并将这些组织统一纳入管理网络中,有效沟通用工方与农民工之间双向选择的渠道,合理配置生产要素,提高资源利用效率.

在提供教育资源方面,政府应该积极主动为农民工提供各种教育资源,提高农民工在城市生存和发展的能力,解决农民工子女的教育问题,为农民工市民化提供动力支持.切实提高进城劳动力的文化素质,特别是劳动技能.一是政府在财政上加大对农村教育的投入,加强师资力量,加强农村各项教育基础设施建设,提高农村教育水平,进而提高准农民工的各项素质,提高农民工适应城市环境的能力.二是加强农民工职业技能培训.地方各级政府应该引导和鼓励农民工参加职业教育、培训,各级政府要组织、规划、鼓励用人单位、各类教育培训机构和社会力量开展农民工职业技能培训,对参加培训的农民及其子女尽可能实现免费或低收费,提高他们在城镇工作与生活所需要的各种务工技能.在进城农民工子女教育方面,不管进城农民是暂住人口还是常住人口,其子女都有接受教育并得到同等对待的权利,公立学校应向他们开放,并取消借读费、赞助费等费用.政府还可以审批一些简易学校,专门招收农民工子女,以弥补公办学校吸纳能力的不足,对特别困难的农民工子女应减免学杂费.

在提供社会组织服务方面,要将农民工纳入城市组织,增强农民工对社区及城市的认同感和心理归属感.工会被称为"职工的娘家",解决农民工的组织管理问题,可以从工会入手.[7]工会组织要把农民工当做工人阶级的组成部分,当做工会组织的基础,关注和吸收农民工群体,维护农民工的合法权益.社区工会还可以利用社区资源,创造条件,组织健康丰富的文体活动,倡导文明的生活方式.与此同时,工会还可以组织包括文化知识、劳动保护、法律常识、时事政策等内容的培训,提高农民工的思想素质、文化知识和专业技能,教育培养新型农民工,使他们平等地享受城市设施、城市文明.另外,要充分发挥街道办事处、居委会等城市基层组织作用,积极为所在社区居住的农民工提供支持和帮助.

[1]冯子标,王建功.半转型的农民工对中国工业化的影响[J].经济学家,2009(10):73-78.

[2]陈 丰.从"虚城市化"到市民化:农民工城市化的现实路径[J].社会科学,2007(2):110-120.

[3]王兴周,张文宏.城市性:农民工市民化的新方向[J].社会科学战线,2008(12):173-179.

[4]吕 柯.农民工市民化的意义和途径[D].北京:中共中央党校,2004:10.

[5]王春光.新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系[J].社会学研究,2001(3):63-76.

[6]李 强.农民工与中国社会分层[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[7]刘 婷,杨 敏,周尚万.论转型期农民工政治参与与和谐社会构建---以广州市为例[J].社会主义研究,2008 (4):111-113.