全域城市化的理论解析和实践探索

2011-12-11李珊,张弘

大连海事大学学报（社会科学版） 2011年5期

李珊 ,张弘

(大连海事大学a.交通运输管理学院;b.人事处,辽宁大连 116026)

近年来,重庆、宁波、大连相继提出"全域城市化"的城市发展战略.这意味着我国城乡二元制社会结构进一步瓦解,资本与经济发展规划的区域城市化空间拓展,以及城乡一体化不断发展.在研究城市化的领域,全域城市化的实践已经超出传统的理论研究的文脉.尤其在我国城乡二元制传统较深的社会历史发展状况下,有必要针对全新的全域城市化的内涵进行探索,明晰全域城市化的理论定位.

一、全域城市化的内涵

目前,我国城市化正处于高速发展阶段.随着城市空间结构的大幅重组,城市社会规划的日渐成熟以及城市公共设施的完善,扩大城市区域空间已经成为一种持续发展上的要求.在促进城乡一体化①我国的城乡一体化实践始于20世纪80年代.改革开放后,由于城乡分割的二元体制阻碍社会经济的进一步发展,在"市带县""县改市"等小城镇改革探索过程中,出现了城乡一体化模式,如珠江三角洲的以城带乡模式、上海的城乡统筹模式、北京工农协作城乡结合模式等.通过加强城乡间资源、技术、资金、劳动力等生产要素的合理交流组合,实现城乡经济社会文化的持续协调发展.建设的整体趋势下,全域城市化成为其策略之一.

在城市社会学的视角下,人们对城市化的定义包括四个层面的现代化过程,即农村地区向城镇地区转变、农村生活方式向城市生活方式转变、农业生产方式向城市生产方式转变、农村人口向城镇流动的过程.在这四个层面中,全域城市化符合两方面要求:一是农村地区向城镇地区转变,二是生活方式上的城市化,即城市生活方式向农村居民渗透.而在关于变农业生产为第二产业或第三产业的本质,以及农村人口向城镇流动这两项内容上,全域城市化并非完全符合城市化的概念界定.相对而言,全域城市化要求的是发展都市农业②"都市农业"已有50余年的发展历史.一般是指靠近城市或者城郊地区发展起来的,可为城市居民提供优良的生存环境,实现集约化、多功能、高效益的现代农业.都市农业立足于生产、生活、生态的结合,利用田园景观、自然生态等环境资源并借助于现代物质技术条件,融现代农业、乡村文化、旅游观光以及环保教育、农事体验职能于一体.都市农业是依托城市、服务城市的区域性经济,具有城郊特色,是城市和农村经济的综合体.,利用高效的市场经济和现代化的流通手段,加强城乡间农业生产的即产即消.同时,通过发展都市农业,在维持现有农村人口数量的基础上,吸引其他地区劳动力向农村地区流动,以增加农村人口.可以说,全域城市化的概念超出了人们对城市化的传统理解,是在生产方式上开展都市农业建设,在生活方式上向城市生活方式靠拢.这里,生活方式的城市化指的是在维持农业生产的基础上,保证居民在公共服务和设施的利用、文化卫生娱乐活动、享受社会保障等方面逐步向城市靠近,最终实现城乡一体化.城市化和全域城市化的内涵比较如表1所示.全域城市化在城市化这个宏大的理论范畴中应当处于何种地位?仅仅从空间的城市化发展角度能否涵盖现代我国的全域城市化的规划理念?以下利用城市社会学的理论对全域城市化进行解析.

表1 城市化和全域城市化的内涵比较

二、全域城市化的理论定位

全域城市化是城市化发展和城市规划的内容之一.传统的城市社会学倾向于将城市化的发展归结于人类生态学的作用,即城市空间的变动由人在城市空间中的"竞争""共生""选择""隔离""入侵"以及"演替"等生态学的变动来解释[1].与西方城市化过程中人口流动的主导作用不同①从"产业革命"至今,西方发达国家城市的居住区空间结构大致经历了由"城市化""郊区化"到"逆城市化""再城市化"四个历史阶段,详见文献[2].,在我国的城市化发展过程中,政府往往起着主导作用.新中国成立后的几次大型人口流动无一例外都归结为政府的施政方针.全域城市化的推进也是出于地方政府的规划之手,对此,有必要从理论上对全域城市化的发展过程进行分析.那么,地方政府为什么要发展全域城市化?首先,城市文化学说对此有独到的解释.

1.城市文化学说

城市文化学说认为,城市空间结构的宏观与中观层面的变动更多地受到人类精神领域的影响,如城市规划、市场行为、文化及亚文化群体的作用.因此,人类所特有的社会心理现象、地方与传统文化因素、政治过程以及国家上层建筑能够更明确地解释城市空间结构的形成过程.文化因素在城市发展中的重要作用体现在两个方面.一方面,所有的人类活动,如果涉及短缺资源的利用,那么就具有经济效益方面的属性,就可能存在相应的经济过程.另一方面,人类的根本属性在于其"社会性",城市社会的经济行为与竞争无时不受社会习俗和传统文化的制约,而且,城市土地的利用有些完全是出于非经济目的,或者说是由社会文化因素所决定.在这种情况下,文化就成为一种完全独立于经济与竞争范畴的生态因素,影响到整个城市以及社区的土地利用方式,甚至影响到两者具体的空间结构形式,只单纯采用经济利益最大化来代替文化价值无疑是片面的.城市空间实际上就是地方文化的外在表现,城市空间结构的形成必须用一系列的文化价值来解释.地方政府对城市区域的整体规划是其所拥有的社会文化价值观的最好体现.在全域城市化过程中,强调整体规划以及对生态环境的规划体现了其文化属性.

无疑,在西方的城市化过程中,文化因素对于城市空间结构是具有决定性作用的.然而在我国全域城市化的实践中,仅仅通过文化论还不足以说明城市区域空间扩大化的内在机制和动力.尤其是在我国目前的市场经济条件下,尽管文化理论部分地体现了城市规划的基本理念,但应当注意到实践过程中,资本循环对于城市空间的扩展起到不可忽视的作用,成为其必要的手段.对此,马克思主义城市经济学理论揭示了全域城市化过程中城市空间重组的本质.

2.马克思主义城市政治经济学理论

在城市政治经济学派看来,城市一方面是由各种各样的"人造环境"(built environment)组成的社会人文物质景观,这些人造环境包括房子、码头、公园、道路、机场等人工建筑物,一个国家的城市化过程主要反映在城市人造环境的生产与创造上;另一方面,从本质上讲,城市与其他工厂的普通物质产品一样,同样是在特有的资本主义生产方式下生产出来的,城市的房地产投资也要符合资本的本质与剩余价值最大化的原则.所以,资本主义制度下的城市化过程实际上就是资本的一种转化形式,即资本的城市空间物化过程.哈维(Harvey)把城市空间及其居住区的扩展同资本积累与循环有机地联系起来,对美国等西方国家城市的发展规律进行了如下的逻辑推理."逐利"本质使得资本的作用无处不在,不但在制造业部门存在着资本的循环,同样在城市居住空间等方面也存在着资本的循环.资本在工业生产过程中的循环是资本的"第一循环",而房地产投资等城市建设构成资本的"第二循环",对科技与社会集团消费的投资则构成资本的"第三循环".资本在这三个循环中的具体流动与转化都服从转移资本多度积累与利润最大化的原则.

当资本在工业领域中积累过度时利润率开始下滑,潜在的经济危机逼近,这时应付这种内在过度资本积累的主要方法,就是把工业部门剩余的大量资本分流出来,投资到城市房地产等人造环境的建设上,通过这样的投资转向"第二循环",避免了"第一循环"的资本严重过剩的生产危机.资本在"第二循环"中使得城市的建筑规模不断扩大,从而形成美国等西方国家20世纪70年代的办公楼热,以及"二战"以后的持续大规模的城市人口与居住区"郊区化"运动.但是资本转移到城市建设的"第二循环"只是暂时缓解了资本主义的基本矛盾,随着资本在城市建设物化过程的不断深入,过度积累这个基本矛盾迟早也必然在城市"人造环境"的生产与使用中产生,从而导致房地产等泡沫经济的出现.为了解决资本在"第二循环"中的资本过度积累的潜在危机,资本的流动又进入另一个新的循环,称之为"第三循环",即投资于科学与技术研究,或者扩大各种社会集团性开支等.但是资本在"第三循环"中经过一定时期的积累,生产性投机机会同样也会出现枯竭,资本的过度积累同样未能得到根本性的解决.哈维认为解决由"第三循环"引发的危机的潜在办法就是"空间整理",即在全球的其他区域寻找可投资的新地方,实际上这就是经济全球化过程.

马克思主义政治经济学对资本主义社会城市发展的内部规律作了很好的解释.实际上,西方发达国家虽然普遍存在着资本过剩以及资本循环的客观现象,但城市体系发展的内部差异性很大,有的城市在不断发展,而另一些城市却长期处于衰退的状态之中.因此,政治经济学很难解释城市发展的不同个性和特点.在我国提倡全域城市化的过程中,不能忽视的是地方政府通过征收城市周边的土地或者农业用地,在扩大城市空间的同时,增加土地财政以进行资本运转,也就是说地方政府通过不断扩大地域空间达到寻租的目的.有人称这是新一轮的圈地运动.但如果将全域城市化仅仅理解为政府的寻租行为则又过于片面,毕竟全域城市化过程中,土地规划仅仅是功能空间重组的一个环节.那么到底什么是全域城市化发展中必不可少的动力因素?对此问题,城市的发展动力理论能够更好地解释全域城市化的本质动力.

3.创新型城市发展动力学说

传统的学说认为,工业化带来了城市的成长.因此,一个城市能否成长,取决于其发展工业产业的地理位置.城市一般通过建立良好的环境发展各类产业.这在新中国成立初期也有相似的城市发展规划.当时的中央政府试图对区域进行产业的规划,从而发展出具有地区性的重工业及轻工业城市.

然而20世纪70年代的全球性石油危机以后,大规模生产体制开始走向衰落,信息技术革命逐步崛起.随着以往的制造业的衰退,高科技产业开始形成"新的产业空间",全球化信息经济的网络逐步形成,城市作为其节点也开始了重组.特里.克拉克(T.Clark)和理查德.弗洛利达(R.Florida)认为,城市生产的技术革新和文化创造,一方面动摇了传统的社会秩序和规范,另一方面给城市带来了无限活力.在以工业为基础的大规模生产的时代,工厂的地理位置促进了城市的发展,吸引企业是城市成长的关键.在以知识创新为主的信息全球化经济时代,吸引知识创新阶层的适宜环境促进了技术革新和文化创新,给城市带来活力.因此,提高城市适宜性的政策和宽容的社会风尚成为城市成长的关键.尤其是城市生活的自然和人工的舒适环境、宽容友好且松散的人际关系是创新型城市环境的标志.

改革开放30多年来,我国地方政府的行政职能大体经历了传统的官本位理念下"管理型政府"向具有现代行政管理理念的"服务型政府"再向应对信息化和全球化的"创新型政府"转变的过程.尤其是进入21世纪以来,许多大中城市强调地方政府的行政职能由服务型向创新型转变.怎样经营城市成为城市领导者的首要议题.

随着我国地方政府对城市发展动力机制的理解,近年来许多大中城市相继开展"创新型城市"建设.其主要形式是通过建设高新科技产业园区和引进特定产业技术以及人才,改善软环境,从而扭转我国"世界工厂"的国际地位.作为创新型城市建设的实践场域之一的大连市,在这个过程中提出了全域城市化的发展规划.应当说,全域城市化的理念是创新型城市发展脉络的延续,体现了变革城市的理想,即针对城市空间有计划地进行开发、经营和管理,最终以全域的城市化发展带动区域的社会经济发展的城市变革思想.

4.全域城市化的理论定位

综上,全域城市化可以理解为融合了城市文化学说、马克思主义城市政治经济学理论以及创新型城市发展动力学说三大理论的现实实践,其区别于西方以人口流动为主因的城市化发展阶段论,是城市发展规划的具体方向,在全球城市体系中,是以建设创新型城市为目标的具有中国特色的城市发展模式.图1是对其理论定位和实践内涵的构架.全域城市化以城市文化论、政治经济学说和城市发展动力学说的理论为依托,进行城市功能空间的重组、地方政府行政体系改革,以及农村居民生活方式的城市化变迁的社会实践.

图1 全域城市化的理论定位和实践内涵

三、全域城市化的推进方略

从城市规划的角度出发,全域城市化是一项由地方政府提出的具体城市发展规划和目标.其目的可以理解为通过向全域空间的城市化延展,以中心城市带动边缘区域,通过城乡间资源、技术、资金、劳动力的交流,实现城乡统筹的社会和经济发展,并促进全区域居民城市生活水平的提升.具体来讲,全域城市化的主要内容包括区域内地方政府的行政体系改革、城市空间结构和功能的重组、发展都市农业以及农村居民生活方式的城市化变迁.

1.全域空间的行政管理体系的调整

区域内地方政府的行政体系改革指的是,出于产业空间结构重组和社会功能转变以及区域间资源整合的需要,将原本行政体系的空间区划和行政管理体系进行调整,在我国传统的城乡二元制体系下,将原本行政规划中的城郊结合部以及农村地区划入到城镇内部的行政体系中,对务农人口进行城市化的行政管理并提供相关服务,整合行政资源,进行区域间合并,改革县域,调整行政体系.因此,全域城市化的表象不仅是空间的扩张,更重要的是行政区域的扩展合并和行政体系的城市化管理架构.

2.全域空间的"去乡村化"重组

伴随着行政区域的扩展合并,城市空间结构和功能重组是全域城市化过程中的核心内容之一.城市空间结构和功能重组指的是,区域内的居住空间、商业空间、工业空间等社会活动空间的重组以及产业空间的重新布局.功能空间的"去乡村化"包括:将农村地区的公共设施建设提升到城市水准,提升农村人口的居住密集度,发展农村公共空间的多样化.在整体规划中设计开发多个次中心,使城市发展为具有多功能的多核心体.在功能空间上实现"去乡村化"还要充分利用城郊土地资源,开发建设各类新功能空间.在这个过程中,需要注意农业用地的流失、城乡结合部功能空间和居住空间的规划、高档商品住房和一般住房的按比例建设等问题.

3.农村地区公共管理和服务的城市化

在乡村公共事业发展和公共事务管理中,逐步向城市水平靠近,实现在全域城市化区域内的统筹管理.尤其强调在公共卫生、教育、福利服务和社会保障等领域,实现全区域的统筹规划、均衡的资本运营和均质的服务管理,提升农村居民对公共服务的利用率.

4.大力发展都市农业进行各产业的全域性规划

全域城市化在产业领域的发展理念为,保持并加强都市农业的发展,促进边缘区域及城郊部地区的第二产业和第三产业的发展.虽然,农民赖以维持生计的社会生产方式还保持为农业生产,但其劳作方式在现代化的基础上,应更紧密地和城市居民的生活需求相结合,为城市居民提供即产即销的农副作物产品.均衡城市空间的投资和产业发展,设置不同区域中的龙头产业,有计划有策略地将城市产业的发展均衡分布在不同城市功能区位中,发挥地区特色,加大科技园建设和创新投资,从而带动整体城市的良性运行和可持续发展.虽然在产业结构上,都市农业仍然属于第一产业,但其直接服务于城市的功能、密切结合市场需求的特性被加以强调.

5.全域居民的生活方式城市化

农村居民生活方式的城市化变迁指的是城市居民的消费休闲娱乐文化等生活方式被农村居民逐步接受.通过改善农村的公共基础设施建设,使农村居民的社会生活方式向城市居民靠近.一方面,在公共事业和福利服务中,农村居民可以享受和城镇居民同样的待遇,主要包括医疗、教育、养老保险和其他各类公共服务.另一方面,农民的日常生活方式发生"去乡村化"的转变,尤其是在文化娱乐和休闲方式上逐步向城市居民靠近,最终引导农村居民的消费观等价值观发生转变.

值得注意的是,在全域城市化的发展过程中,不可缺少创新型地方政府的建设、功能空间的重点规划和建设、农村公共事业和服务的完善、都市农业的大力发展以及城市文化的普及五大要素.

四、全域城市化进程中应注意的问题

1.合理的全域空间布局规划和重组

在全域城市化过程中,需要注意的问题之一便是产业结构的空间布局及调整问题.作为地方政府必须掌握全区域资源和地理条件,以长远的眼光对城市区域的产业空间布局进行整体规划、合理设计,按照"因地制宜,就地取材""整体规划,集聚效益"的原则进行全方位的方向性规划.在具体项目的审批和实施过程中,要严格把关,防止出现重复建设等问题.在土地征用过程中,要运用合理的方式方法,避免发生社会冲突和矛盾.

2.高效的行政管理体系

全域城市化在要求政府行政职能转变的同时,对行政单位的结构体系重组也提出要求.例如,在大连市的全域城市化过程中,将原本独立的两个区---金州区和开发区合并成为金州新区.其本意是将土地资源少而投资力度大的开发区和土地资源大而投资力度小的金州区合并,形成优势互补.而事实上,在这个过程中,出现了不同的行政体制间的相互融合问题,即开发区的管委会制度和金州区的传统区政府制度之间的差异,从而产生工作效率降低等一系列问题.在整体空间的城市化过程中,诸如此类的行政体系调整问题还需要实践检验.应当说,全域城市化的具体内容在实施过程中尚属于摸着石头过河的阶段,需要持续和及时地总结归纳、经验交流.

3.有限的农用地流转

在全域城市化发展过程中,工业和房地产业的发展使得市郊农村的土地已经捉襟见肘.例如,在大连的全域城市化发展规划中,在农村规划建设了14个重点工业园区,原来地处中心城区的大化集团、东北特钢集团等200多家大中型企业向农村转移.虽然增加了县域中心城镇的吸引力,逐步实现农民向城镇集中、工业园区集中的态势,但事实上也反映了农业用地的工业化流转.另外,在城郊建设住宅区已经成为全域城市化过程中的首要任务.因此,特别需要注意在此过程中,防止出现农业用地的大规模流失,确保都市农业发展的规模化集约化生产,同时,严格防止地方政府个别部门圈地圈钱.

4.促进资本的双向互补流转,加大社会资本的投入

全域城市化过程中的资本流转问题相当重要.随着政府财政预算和规划的出台,以及空间开发和投资项目的引进,势必带来大量资本的流转.由于目前城乡间资本的互补流转严重不足,导致资本往往是从城市向农村、从地方向基层的单方向流转.而在这个过程中容易出现资本引发的开发权和主导权等问题.建议加大城乡间资本互补流转的力度,开放一些领域允许私人和社会资本进入,同时,兼顾全域空间中的资金流向比例,以及投入和产出效益的关系.尤其需要注意的是,在此过程中要保证资本在各个环节的正常合理流转,防止出现基层政权层面的腐败问题.

5.新城镇文化建设

在农村生活方式转变过程中,强调逐步渗透、文化传播.在引导现代生活方式的过程中,注意不能流于表面.应通过加强地区内的各级教育,提升文化知识水平,改变传统农业生产过程中形成的价值观,使得农村居民能够快速跟上社会科技发展步伐,在居住、教育、就业、医疗、文体、社会保障等各方面享有和城镇居民同等的待遇.