孙科宪法思想评析

黄 振 ,张扩振

(1.武汉大学 法学院,武汉 430072;2.江西师范大学 政法学院,南昌 330022)

2011年是辛亥革命一百周年.自1911年辛亥革命以来,中国的宪法、宪政也已经历了百年的探索历程.在这一过程中,诸多先贤作出了卓越的贡献,孙科就是其中的一位.孙科,字哲生,是孙中山先生的哲嗣,1891年10月20日生于广东香山县翠亨村.孙科早年留学美国,回国后参政,其担任的重要职务有广州市市长、立法院院长、考试院院长等.他是民国历史上重要的风云人物,对民国政治、经济、文化、外交工作有独特的贡献,其积极推进宪政、复兴中国传统文化的精神对今日人民共和国仍有启迪作用.

一、孙科与"五五"宪草

孙科任立法院长16年,他一方面对原有的法律进行修正,使其更加完善,另一方面领导制定了大量的法律,形成了民国时代的六法格局,为民国的法制建设作出了卓越的贡献.他领导制定了"五五"宪草和其他重要的法律,为中国的民主宪政打下了重要的基础.可以说,"五五"宪草的制定为孙科展现其宪法思想提供了平台.分析孙科的宪法思想,不能不提到"五五"宪草.所以,本文首先介绍"五五"宪草的起草过程.

1933年1月,孙科就任立法院长.在《担任立法院长的使命与今后的希望》一文中,孙科指出,立法院所担负的责任,"就是准备宪政",起草宪法,"以完成宪政的程序".[1]261所以,立法院在1933年1月就组织了宪法草案委员会,由孙科担任委员长,并指定张知本等40人为委员,以张知本、吴经熊为副委员长.委员会成立后,到1934年10月第一次草案完成,共经历了五个阶段.第一,为研究原则及最初稿拟定时期.此期以张知本、吴经熊、马寅初等七人为主稿委员,负责起草最初稿,并发表了吴经熊的初稿.第二,为主稿委员共同审查时期.此期主稿委员收集各方意见,对吴经熊的初稿进行了修改.第三,为初稿起草时期.此期宪法草案委员会开会11次,完成了初稿并发表.第四,为初稿审查修正时期.此期成立了以傅秉常等36人组成的审查委员会对初稿进行审查修正并公布.第五,为第一次草案完成时期.此期对初稿进行了进一步的修改,完成三读程序,从而最终完成了第一次议定宪法草案.从第一次草案完成到1936年5月5日正式草案公布,又经历了两期.第一期为草案初次修正时期.国民党四届五中全会对草案进行了审议,此后国民党中央又提出了五项原则指导宪法草案,立法院根据这些原则对第一次草案进行了审查修正,三读通过了第二次议定草案.第二期为草案重加修正时期.国民党四届六中全会、五全大会对第二次议定草案进行了讨论,提出审议意见二十三点.法院根据意见进行了修正,三读通过了第三次议定宪法草案.[2]

立法院在孙科的领导下拟定宪法草案,七易其稿,历时三载.可见孙科等对宪草的谨慎与认真,以及宪草拟定的困难."五五"宪草既博采众家之长,又考虑了中国的实际,是文本较为完善的宪法草案.

二、孙科的宪法思想概述

孙科的宪法思想大体来源于三个方面:其一,是其父孙中山的影响.通过阅读孙科的著作,可以看到多数情况下其对宪法、宪政的论述是在解读孙中山的思想,或者在为中山先生辩护.这大概是由于其父孙中山对国民党以及民国的影响以及国民党对其的推崇,作为儿子的孙科难以越过父亲这座高山.其二,其在美国生活学习的影响.孙科的宪法思想中,对民主问题特别关注,这显然同其在美国生活有极大的关系.孙科1917年回国从政以前,在美国生活了二十多年.作为西方民主典范的美国,其民主制度的特点在于从细节、参与等方面培养民主意识,例如在学校中老师的民主作风、每位成年人都可能参与的陪审团.这些无疑会对生活在其中的人产生重大的教育作用,对从小就成长在美国的孙科更是如此.其三,对中国实际政治经济情况的体察.孙科在大陆从政三十余年,对中国面临的实际问题有较为全面的了解,对如何解决这些问题有独特的看法.这些都影响了他的宪法思想.

(一)重视公民的经济权利,推动民生主义

孙科在大陆从政期间,战争不断,人民生活极为困苦,人民为能够维持基本生存而苦苦挣扎.特别在农村,农业面临着深重的危机,农民的苦难不断加重."饥荒,农民逃入城镇乞讨,妇女沦落,父母被逼卖儿鬻女,大量农村人口失业,农村普遍欠债和被迫出售土地","这些事情从前是很少有的,现在则是司空见惯".[3]293而且,"赋税和征用如此沉重,一般农民都知道,如果天气不如人意,或者如犁头折了,牛死掉,他就要陷入严重困境"[3]307.孙科认为,"中国人的生活,在现代世界上是最凄惨,最穷苦",所以,孙科指出,"要是我们国家生产老是这样落后,全国人口百分之八十以上天天在农村中工作,终年仅得一饱,健康如何能够维持?"[4]11因此,宪政首先要解决吃饭和生存问题,否则民主宪政就是空话.孙科虽极力推动民主宪政发展,但他没有忘记,当时中国面临的最重要问题是人民的生存.孙科这种思想是对孙中山思想的继承.中山先生早在其《国民政府建国大纲》中就指出:"建设之首要在民生.故对于全国人民之衣食住行四大需要:政府当与人民协力共谋农业之发展,以足民食;共谋织造之发展,以裕民衣;建筑大计划之各式屋舍,以乐民居;修治道理运河,以利民行."[4]127

有人认为,公民政治权利应该先于公民的经济权利实现,因为实现公民的经济权利成本更高,需要丰厚的财政能力.论者以西方国家先实现了政治权利后,才逐步发展了有福利性质的经济权利加以例证.这种说法某种程度上是正确的,但是一些保障公民生存的基本经济权利和自由,如工作权、职业自由,在西方国家其实很早就加以保障了.可以说生存权是最基本的公民权利,没有生存权,政治权利就不可能真正实现.至于如何保障民生,孙科认为主要从以下两个方面入手:

其一,推动工业化.孙科指出:"今后我们更要加强工业建设,以增进国民的生产力,国民生产力推进,国民的生活才能提高,生活提高,健康才能改善,这是一个根本问题."[4]10-11孙科认为,中国人的生活之所以很惨,就是因为太多的人从事农业,"至少有百分之八十以上靠种地过活",而美国只有百分之七.中国从事农业的人口多的原因在于"生产方法落后,不讲究科学,几千年来,墨守成规,不求改进,因之生产力不能增加".生产力不增加,故而人民的生活便无法提高.如何解决呢?孙科认为:"根本问题就是经济建设要能够科学化,工业化,这样人民的生活水平才可提高,人民健康才可改进."[4]11

其二,提倡民生主义,促进经济平等.民生主义本身就是以节制资本、平均地权为手段,解决大多数人的生活问题.所以,民生主义的特点在于强调经济上的平等.孙科指出,要达到这个目标,首先,要实现经济计划化.孙科认为,英美的自由资本主义和苏联的完全国营经济,都不适合中国的国情和客观条件,中国不能完全抄袭这些老办法,而应该两者结合起来,取其长处,避其短处.所以,孙科说:"我们必须集中整个力量,把所有独占性的基本工业、国防工业,统统由国家来经营,轻工业、消费品工业则让人民经营.不必要的奢侈消费品应加以限制,移其资金以助国家急需的建设.以上就是战后经济计划化的要旨,亦就是实现民生主义."[4]36其次,平均地权."中国人百分之八十以上是从事耕种的农民,但是他们所耕作的土地多为地主所有,农民一年劳作,大部分收获是要用于缴纳田租,这种封建式的土地制度,使地主无情地剥削佃农."[4]106要解决广大农民的生存问题,维护他们的经济权利,就必须平均地权.再次,节制资本."民生主义的目的在养民,一切生产的目的都是在维持全国人民的生活.换言之,就是为消费需要,为民生而生产,不是为大地主资本家们牟利发财而生产."[4]105为了实现民生主义,为了消除私人资本所带来的弊端,就要节制私人资本."应该着重发达国家资本,节制私人资本,使国营事业等于全国人民所共营,经济利益为全国所共享,非一阶级者之独享."[4]43

(二)高举民主旗帜,促进公民政治权利

孙科在其《三民主义新中国》和《孙科文集》两部著作中,对民主的论述相当多,例如有《民主世界中的民主中国》《政治民主化,经济计划化》《向民主宪政的大道前进》《怎样促进民主》《世界的潮流和我们的作风》等.为何孙科对民主如此看重呢?除受到西方思想的影响外,还同他多年的从政经验有关.为了实现公民的生存权和其他经济权利,多数精英人士赞同国家权力的介入.面对政府权力扩张,如果没有有效的制约手段,其腐败就不可避免.政府的权力越大,其腐败的机会就越大,再加上中国传统的官本位思想、特权思想等的影响,政府权力的扩大往往没有给人民带来好处,反而意味着更多的苦难.目睹了诸多国民政府的黑暗,孙科把民主作为一种重要的矫正手段.在他眼中,民主不仅是制约权力、保障民生的手段,也是训练公民意识、满足公民更高人生需求的方式.民主发展可以促进普通百姓权利意识的成长,亦可满足精英人士参与国家管理和实现自我的要求.

1.民主的价值

孙科认为,首先,民主是人民共同生存、多数人利益得以实现的途径."民主就是保护人类求生存的一种方法","同在一个社会里生存的人一定要求大家合力来维护社会的生存,繁荣,发展,进步,使大家同受其益.这种群策群力发展共同利益的行动就是民主".[4]51其次,民主是实现主权在民的手段. "怎样才可以使人民有权呢?唯一的办法,在使人民可以自由发表他们的意志,养成民主负责的作风."[4]107"只有人民可以自由发表意见,政府才能明白了解人民的主张,亦只有真能理解人民的心理,切实执行人民的公意,政府才会有势力以代表人民治理国家."[4]107简言之,人民可以通过民主制度,自由发表意见,促使政府代表人民的意志,以实现主权在民.再次,民主是限制国家权力的重要方法."现在行政机关多一种立法,便多一种机构,多一些下层的公务员,假如办理不善,不免使下层公务员多一种机会鱼肉人民."[4]17如何解决这个问题?可以"提倡建立忍苦耐劳,彻底负责洁身奉公为民服务的良好行政作风"[4]18,通过思想教育的方式予以纠正,但这治标不治本,收效甚微.根本的办法是通过选举组织政府,使人民监督政府,政府对人民负责.

2.民主的前提

民主要得以实现,中国要成为民主国家,孙科认为有两个前提.首先,必须言论自由,使人民对于国家的事情都敢于公开批评讨论."无言论自由的国家,一定是陷于失败的.轴心国家,他们的人民无基本的言论自由,什么问题都只有少数人晓得,由少数人决定,不许多数人与闻,这是他们失败的重要原因."对言论自由的钳制和对新闻的无限度审查,"是专制时代的愚民政策,统治者藉以维护一家一姓的权利.他们只知道愚弄人民,所谓'民可使由之,不可使知之',视人民为统治者奴隶".所以,"我们要促进民主,今后全国上下都必须要求言论自由".[4]52-53其次,要使人民有组织的自由."要使人民组织起来,无论是政治上的地方自治机构,乃至社会上的各种团体,都要使人们能自发自动的组织起来.政府负责当局应向人民解释组织团体的办法,使人民晓得怎样进行组织,不可先对人民怀着疑惧的心理,事事派人监督束缚,妨害人民组织能力的养成和发展."孙科指出,"言论自由和组织自由,是政治自由的两条腿","政府必先保障人民能享有这两种基本自由,这样才能促进民主.必须具备此种基本自由,然后旁的促进民主的办法才能有所依据".[4]54言论自由可使公民自由批评政府,发展公民的个性,拓展其创造精神;组织自由则可使弱者组织起来对抗强者,对有可能侵害其权利的政府权力进行抗争,也有利于培养公民的参与精神、社会意识,完善公民自我.孙科正是看到了言论自由和组织自由的基础性和重要性,才把它们列为民主的前提.

3.民主的内容

孙科在《民主世界中的民主中国》一文中,提出中国要实现民主,有四项起码的要求."一,人民基本自由的法律保障,二,民间政治团体的合法存在,三,军队武力的绝对国家化,四,国家行政的完整无缺."[4]2除了这四项基本要求,还有两项根本条件和要求.第一,人民享有选举权.孙科指出,"本党当国训政已是十七年,到今天为止,全国却还没有一个县长是民选的,因此人家不承认我们是民主国家", "若说老实不客气的话,不但我们国家的政治组织,没有够得上民主,连我们党的组织也没有实行民主,省县市党部有多少经过选举的呢?"[4]65-66针对这些问题,解决之道就是赋予人民真正的选举权.孙科认为,"民主国家是主权在民,政府应由人民选举产生.无论地方政府,中央政府,都要经过投票选举才能成立".第二,多党的竞争.孙科提出,"一党专政是不是民主",他赞成中国实行多党制.孙科指出当时中国存在两个问题同政党有关.首先,"中国是由一党统治","国民党在朝,不容在野党存在",中国之"政治、军事领导权是握在一个强有力者,即蒋委员长之手".其次,"其他有组织的政治团体,特别是所谓共产党未能获得法律上的存在,视为政府的反对党".[4]23他支持"战后中国政治将由几个政党来运用,如果国民党能够保持其真正革命传统,在各政党中仍然是一个最强大的政党,共产党将占第二位,其他政治团体则联合成为一个较小的第三党"[4]25-26.孙科认为,国际人士认为中国不民主,是因为中国"只有一党专政,没有别的党说话","国民党包办一切".孙科指出,"这种办法在革命的时候是可以的,以后国家要长治久安,就不该这样办".[4]66

(三)提倡三民主义宪政,注重制度建设

孙科一方面提倡民主,另一方面推动宪政.民主和宪政本身不可分离,孙科眼中的宪政包含了民主,同时他更注重制度建设,注重宪法的制定和地方自治.

1.关于宪政

在宪政方面,孙科提出了如下的看法:第一,宪政是国家政治建设的基础.孙科引用蒋介石的话说,"建国的工作,千头万绪,事项很多,但第一要紧的,就是先要确立我们的政治建设,而政治建设的基础,就在宪政的实施"[1]321.第二,宪政具有培养公民责任感、消除腐败和监督政府的作用.孙科认为,首先,在国民党实行训政时期,训政的结果好坏,多数的责任可以推诿给国民党,国民党还政于民实行宪政后,"宪政成绩之好坏,则全国国民共负其责,不复能有所诿卸也.故国民必须提起全副精神,注意政治问题;同时以正当方式,充分表现其意志"[1]257.其次,宪政"在消极方面,要能防治政治上旧有之罪恶,使腐恶势力不能抬头".再次,宪政"在积极方面,更能督促政府进行建设事业,以解除民生疾苦".[1]257第三,实施宪政就是实行民权主义.孙科说:"如果宪政不能推行,则民权便无从实施,三民主义也无从实现,而所谓政治建设,也只等于一句空话."[1]326第四,地方自治是实施宪政的前提.孙科指出:"宪政实施的前提,就是实行地方自治,养成人民能够自动出来参加地方上的事情,使地方上众人的事,都由地方人民共同来解决,来负责处理."[1]358

2.关于宪法的特点

概括起来,孙科认为,宪法应具有如下四个特点:第一,宪法是根本大法.孙科指出:"宪法为立国的根本大法,以其时效论,则国家千百年后的大计,也许要受它的支配;以其有关的各方面论,则个人的福利,社会的安全,国家的组织,以及个人与社会国家间的相互关系,都要由它确立基础."[1]263第二,宪法制定要符合中国国情、时代要求.孙科认为,宪法"它必须是合于我们的国情的","它必须是合于我们时代要求的".[1]263孙科对欧美和苏联的宪法非常了解,认为这些宪法都是它们国情的产物,中国不可以照搬."每一个国家,都有它特殊的情形,所以无论哪一国家的宪法,都非切合它自己的国情不可."[1]263制定合乎国情、符合时代的宪法,"要以创造的精神,根据我们特有的国情和时代的需要,自出心裁研究出解决的办法.各国的成规,只能作为我们的参考,就是各国宪法专家的理论,也不该奉为金科玉律.必如是,我们制定的宪法,才是能适用的,行得通的"[1]264.第三,宪法是以三民主义为归依的五权宪法.孙科指出:"一国宪法的成立,并不是主观的、理想的,完全是根据客观的历史环境,根据革命经验、革命主义及革命主张来制定的."[1]270根据民国当时的情况,应该以三民主义即民族主义、民权主义、民生主义为依据,反思资本主义和苏联社会主义弊端,根据中国的历史经验制定五权宪法.所以孙科主持的"五五"宪草有这样一些特色:根据人民有权、政府有能的原理,分设国民大会和五权政府;根据中国传统并借鉴西方经验,政府分为立法院、行政院、司法院、监察院和考试院;人民有行使选举、罢免、创制、复决的权利等.第四,宪法既是政治性的,又是经济性的.孙科敏锐地指出,第一次世界大战前的宪法,是单纯政治性的,宪法的内容主要是人权的保障和国家基本组织的规定.1917年苏俄宪法颁布后,"宪法的观念,就发生极大的变化"[1]265.此后成立的宪法,"其一般的性质,已不仅是政治的,而同时是经济的了","多半特辟专章,规定人民的经济生活".[1]265所以,在"五五"宪草中有"国民经济"一章.

3.关于地方自治

孙科认为,要使公民能够过上幸福而有尊严的生活,公民权利和自由得到保障,宪政得以实现,其根基在于地方而不在中央.所以他特别注重地方自治在中国民主宪政道路上的作用.这也是继承了孙中山的思想.中山先生"生前最注意的,就是地方自治"[1]346,他所拟定的《建国大纲》,有多处涉及地方自治.例如,《建国大纲》提出,"县为自治之单位", "一完全自治之县,其国民有直接选举官员之权,有直接罢免官员之权,有直接创制法律之权,有直接复决法律之权".[1]128

孙科的地方自治思想包括如下三个方面:首先,孙科认为,实行地方自治的原因之一,是纠正中国传统的官治,采纳世界上先进的人民自治制度."自治的反面是官治,到目前为止,中国的政治还是官治", "但这是过去的方式,现在已经不适用,虽然世界上尚有少数国家还是官治,却已日趋衰微,为世鄙弃".[1]358-359其次,孙科认为,地方自治可以促进国民的政治参与."民主宪政的标准,最要紧的,就是看人民有没有参与国家的政事."[1]359实行地方自治,地方上的人民可以直接行使选举、罢免、创制、复决四权,参与政事就可实现.可是,地方自治的推行并不顺利,孙科认为,其原因是由于官员的既得利益在作怪,同时,如果没有选举和地方自治,官员对上级负责而对人民不负责的情况就难以改变.孙科指出,有些官员"甚至以扶助地方自治的资格来破坏地方自治,以为如果养成老百姓选举的认识能力,一级一级的选举起来,连自己所担任的县长、省委、主席的地位也都不能保障.如果不让人民选举,或根本不让人民懂得选举,他们便可以专门侍奉一两位上司,保持禄位,永久做其'奉委'的地方官了"[1]360.再次,地方自治是解决中央与地方关系、集权与分权矛盾的方法.孙科认为,解决中央与地方关系,如果采用联邦制,则可能导致"统一权之残破";如果采用单一制,各地设官而治,则一方面随着事务的增加,中央难以应对,另一方面也不符合世界潮流,因"近代民治国家,莫不予地方以自治之权,中央在某种法律范围以内,即不干涉地方之事".[1]292因此,宪法上采用分县自治制,"所以期地方自治权之确保".这种方式,既非分权,又非集权,而是"斟酌于二者之间",称之为"中央与地方均权制".

三、结 语

概括地说,孙科的宪法思想,主要是提倡民主、坚持宪政、主张地方自治、强调法治,力行人民的政治训练、注重民生.换句话说,他的宪法思想是以解决民生问题为基础,以实现民主宪政为目标,以致力于地方自治能力的提高为制度建设根本的思想体系.重视宪法的经济性是孙科宪法思想的重要特征.客观地说,孙科可以说在宪法理论上建树较少,他的宪法思想,主要是对孙中山先生的三民主义的阐释.但是在实践中,孙科在宣传他的宪法思想、推进三民主义宪政上,可谓不遗余力.所以,对孙科的宪法思想的考察,必须深入到他的政治活动中,才更有意义.

[1]孙 科.孙科文集[M].台北:台湾商务印书馆,1960.

[2]孙 科.立法院议定宪法草案概略[C]//孙 科.孙科文集.台北:台湾商务印书馆,1960:295-300.

[3]谢振民.中华民国立法史(上册)[M].北京:中国政法大学出版社,2000:333-336.

[4]费正清,费维凯.剑桥中华民国史(下)[M].北京:中国社会科学出版社,1994.

[5]孙 科.三民主义新中国[M].上海:商务印书馆,1944.